执政能力建设与执政系统的优化，本文主要内容关键词为：执政能力建设论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政党执政的过程中，作为执政主体的执政党与作为执政载体的政府以及作为执政基础的民众共同构成一个完整的执政系统。党的执政能力实际指的应该是党的执政体系实现其自身目标，发挥其自身功能的效能。执政体系的结构应该包括执政理念、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源、执政环境和执政基础等方面。这些理论和范畴的提出为政党执政理论研究开拓了很大的空间。
一、执政党的功能与执政能力
与没有掌握政权的政党相比，执政党具有一些特有的功能，只有充分履行了政治体系赋予的这些特殊功能，执政党才能保持其执政地位并谋求长期执政。在一定意义上说，所谓执政能力就是执政党履行其执政功能的能力。
（一）执政地位与执政能力
政党具有意见表达、意见综合、政治录用和政治社会化的功能。在现代政治体系中，政党是连接公民社会和政府的有机纽带。政党只有充分发挥上述功能，才能维持生存，求得不断发展，才算是具有其应有的政党能力，才能为民众认可和取得执政地位。
上述政党的几种功能是就作为整体的政党体制而言的，而处于不同地位的政党，其功能是各有侧重的。执政党与在野党、革命党的功能有共同的地方，然而更有意义的是它们的功能有不同之处。执政党直接控制政府，需要发挥一些与在野党和革命党不同的功能。
首先，执政党要履行公共政策供给的功能。执政党要领导政府，决定国家的经济社会政策。执政党要对政府运行的绩效负责，政绩成为评价执政党的最主要的标准，因此意见表达与综合的功能体现为具体的政策制定与实施。
其次，执政党要履行社会整合的功能。政府的公共属性要求执政党作为公众利益的代表执政，相比革命党和在野党而言，执政党在代表本阶级阶层的利益的同时，需要兼顾其他群体的利益。执政党需要以公众利益代表的面目出现和运作，执政党活动的目的不再是激化社会的政治分化和对立，而是努力协调社会各方面的利益，发挥社会整合的功能，扩大执政党的代表性，构建和谐社会。
其三，执政党要履行合法性危机管理的功能。执政地位增加了政党受到权力腐蚀的可能性。执政资源一方面给党的运作和发展带来很多便利，另一方面也增加了执政党脱离代表对象的危险。所以，执政党需要在与政府和民众的关系中保持平衡。在实行多党制的国家，这种平衡是通过政党间的竞争与相互制衡来实现的，执政党时时处处受到在野党的监督，这迫使其保持与基本群众的联系。但在实行一党制的国家，执政党几乎掌握了全部政治资源，缺乏对等的政治监督实体。在这种情况下，政党脱离群众，由民众政治参与的工具变成国家机器的一部分，造成政党错位的可能性大为增加。（注：参见王长江《现代政党执政规律研究》上海人民出版社2002年版第21页。）政党的这种错位，有可能大大降低其执政的合法性，削弱其执政能力，在一定程度上造成执政危机。因此执政党始终要加倍注意党群关系与党政关系之间的平衡，抵制削弱执政合法性的自然倾向，建立管理和规避执政的合法性危机的机制。
根据以上分析，党的执政地位的特殊性要求执政党至少具有三个方面的能力：政策供给的能力、社会整合的能力和规避执政危机的能力。
1.政策供给的能力
执政党的政策供给能力是指党在执政过程中制定和实施纲领、路线、方针、政策的能力。在政治市场中，执政党与民众之间形成一对供求关系。民众的公共利益需要组建公共政府，需要政府制定和实施政策，维护社会的公共安全，保障社会的公共利益。掌握公共权力的执政党，需要为社会提供有效的公共政策，以满足社会对公共产品的需求。执政党实行有效的政策供给是保证政府有效运转，从而实现社会稳定和发展的前提。我们党一直认为政策和策略是党的生命，政策供给能力是政府从而也就是执政党首要的执政能力。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》着重阐述了执政能力的五个方面：驾驭市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力以及应对国际局势和处理国际事务的能力。在论述这五个方面的执政能力的时候，突出了执政党在经济、政治、文化、社会和外交等方面的政策主张及政策供给的体制和机制。
2.社会整合的能力
所谓利益整合，就是通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，使各个部分组合起来，构成一个利益共同体。利益整合是政党必须履行的职责之一。政党进行利益整合的职责要求执政党必须具有充分的社会整合的能力。
为政治社会学作出重要贡献的美国著名政治学者李普塞特有一个重要的观点：社会政治运作的基本条件是社会分歧和共识。分歧在一定范围内有助于社会和组织的统一，共识有利于社会政治的协调发展。但是，分歧超过了一定界限会对社会政治的发展构成威胁，而在社会利益分化的条件下，达成共识又往往有相当的难度。因此，政治社会学的主要任务就是要研究如何达成共识，如何使分歧有利于社会的发展。正是在这个意义上，李普塞特把政党称作“冲突的力量和整合的工具”。
我们党也越来越意识到执政党的社会整合能力的重要性。随着对党的执政地位和领导社会主义市场经济的任务的清醒认识，我们发展了党的性质的理论，扩大了党的意识形态和组织发展的包容性，要求执政党要始终做到“三个代表”，要不断增强党的代表性，代表最广大人民群众的根本利益。十六届四中全会又在党的历史上首次提出构建社会主义和谐社会的任务，突出了党的利益整合、社会整合的任务和职责。
3.规避执政危机的能力
执政危机指政党执政过程中存在的问题，如官僚主义、腐败等。这些问题的出现具有一定的自然发展倾向，如果不加遏制就会逐渐导致执政系统的衰败以致崩溃；而如果采用积极的危机管理措施，系统的衰败就可以减弱、系统的崩溃就可以避免。合法性危机是最为典型的执政危机。在世界政党中，成功地规避执政危机的例子和执政危机管理失当的例子都很多。是否具有足够的规避执政危机的能力关系到执政党的生死存亡。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制、领导干部和领导班子、党的基层组织、腐败现象等方面概括了党执政过程中存在的问题，对已经出现的和潜在的执政危机都有比较清醒的认识。
《决定》以巨大的政治勇气和理论勇气指出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”“我们必须居安思危，增强忧患意识。”这里所讲的“居安思危”、“忧患意识”，用政治学的术语来说就是危机意识。《决定》的这段论述表明了党中央正视而不是回避执政危机出现的可能性，表明了中央对政党发展规律和执政规律的科学认识。中央把党的执政能力建设作为今后一段时期政治体制改革和党的建设的重点，正是从规避已经出现或者将来有可能出现的执政危机出发来考虑问题和解决问题。
（二）执政能力的不同层次
以上所述的执政能力是从党的执政系统的整体功能的角度来说的。在执政过程中，执政能力具体表现为领导干部的个人能力、组织机构的领导能力和执政党整体的执政能力三个层次。执政党整体的执政能力上文已经有了比较详细的分析，这里着重分析执政能力的另外两个层次：领导干部的个人能力和组织机构的领导能力。
1.领导干部的个人能力
在执政系统中，领导干部是最为活跃的因素，所有领导干部的个人能力加起来构成政党执政能力的主要部分。领导干部的个人能力主要由其知识结构、政治品质、领导经验和群众的支持程度构成。
要从整体上提高党的执政能力，首先要加强干部的教育、培训和锻炼，增加执政能力的总量。但是，需要注意的是，高素质干部的培养需要比较长的时间和比较高的成本，若要在较短的时间里，以较低的成本提高党的执政能力，就必须加强在既有的党员和干部中选拔领导干部的工作。在假定干部的能力和数量既定和不变的情况下，通过科学的选拔机制，把更有能力的干部配置到更为重要的岗位上，是短期内在总体上提高党的执政能力的有效途径。
2.组织机构的能力
党的组织机构包括党的各级委员会和组织部、宣传部等办事机构。政党是有组织的政治团体，由各级组织和具体的办事机构组成。因此，要从整体上提高党的执政能力，必须想办法提高其组织机构的领导能力和办事能力。
民主的政党地位要求政党和人民保持密切的联系，并且不断提高为人民服务的能力。但是，组织学原理告诉我们，组织是由具有个人利益的个人组成的，而又拥有个人所不具备的权势，组织机构面临的最大的问题就是容易在执政过程中谋求法定界限以外的利益，损害公众利益，出现官僚主义、形式主义和腐败现象。这种情况会削弱而不是加强党的整体执政能力。因此，要从组织机构能力的角度谋求执政能力的提高，首先要通过科学的制度安排，对组织的权力进行合理的配置、对组织的责任进行明确的界定，加强对权力运行的制约和监督，从体制和机制上改革党的组织机构的配置和党的领导体制。
二、执政系统的优化与执政能力的增长
十六届四中全会决议指出：为了加强党的执政能力，全党需要不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。胡锦涛曾经说过，执政理论是一个系统工程，包括执政理念、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源、执政基础和执政环境等方面。在这些表述中，执政能力与执政系统被联系在一起来考虑。可以说，执政能力是整个执政系统的能力，执政能力的增长或者提高依赖于执政系统的优化。优化执政系统有助于维护执政系统的有效运转和合法运转，增强执政系统对社会变化发展的适应性。执政系统的优化既涉及到党的思想、组织、作风的变化，也涉及到党的执政体制、执政方式、党联系人民群众的体制机制的转变。
（一）优化执政系统的基本要素
作为民主政治工具的执政党是一个完整的系统，这个系统由许多有机的部分组成。我们可以把构成执政党系统的各个有机部分称作政党的基本要素。分析构成执政党的要素可以使我们清楚地认识执政党本身以及政党与政党环境的关系，有利于进一步分析执政系统运行发展的机制。在执政系统运行的框架中，政党处于民众与政府之间，发挥沟通民众与政府的功能。所以在执政系统中有政党、民众、政府三个基本要素。为了分析方便，我们把其中的政党要素分为政党目标和政党组织两个要素，这样，为了了解执政系统，我们就有四个要素需要分析：执政党的目标、执政党的组织、作为执政基础的民众、作为执政载体的政府。
1.执政目标
政党的目标是构成政党的基本要素之一。从政党的定义可以看出，政党的最为直接的目的就是执掌公共权力。政党的社会目标是代表人民执掌政府或者监督政府。政党存在的价值在于满足人民组建一个良好的政府并对政府实施监督的需要。在这个意义上，政党的社会目标也就是政党的纲领。
相比非执政党而言，执政党的目标可以分为两个层次：其一是巩固执政地位，争取长期执政；其二是维护和实现代表对象的利益，实现党的理想和纲领。
执政目标优化的指标有两个：一是目标的科学性。主要是指执政党的纲领必须立足于对社会形势和社会发展方向的科学判断的基础上，对具有系统纲领的共产党来说，还要妥善处理政治理想与政治现实的关系、共产主义远大目标与社会主义建设的实际的关系。二是目标的民主性。政党是表达和综合民意的工具，因此政党的纲领和政策必须是代表对象利益和要求的反映，必须对代表对象具有足够的吸引力，惟有如此才能保证民众对政党的支持。
2.组织
政党组织研究的是党的内部结构及其运作问题。与此相关的因素包括：党员与入党条件、党的干部、党的领袖、政党规模、政党结构、组织制度、组织系统等。政党组织形式的优劣直接影响执政系统的效率。
不同类型的政党具有不同的入党条件，对党员有不同的要求。共产党明确以共产主义为目标，不但对申请入党者提出了很高的要求，而且对进入党内的人如何进一步提高素质有一整套培养和训练的体制、机制、方式和方法。在党员数量膨胀的情况下按照执政目标对党员提出相应的要求，有利于提高党员质量从而优化执政系统。
政党组织是建立在党员自愿加入的基础上的，建立组织的目的是为了能够统一行动，实现共同的利益和意志。然而无论如何，党员与党员之间的利益和要求都不可能完全一致。而且由于组织本身具有的寡头倾向，政党的领导阶层需要维护自身的权位及其相关利益，从而存在损害普通党员利益的可能性。因此，党内意见的协调统一与如何克服官僚主义、发展党内民主，是政党组织需要解决的主要问题。
与非执政党相比，执政党组织需要解决的一个特殊问题是如何处理党的组织与从政党员的关系。取得执政地位之后，执政党必然会有一部分党员进入政府。政府是国家的公共机构，与作为自愿政治组织的政党在功能和运行规则上有很大不同，从政党员必须按照政府的运行规则行事，依法行政。在这种情况下，如何促使从政党员与党组织保持政策主张上的一致就成了一个问题。
优化政党组织需要研究的问题还有：中央组织、地方组织、基层组织之间的权责配置、党组织的设置形式和活动方式，等等。
3.政府
我们分析执政系统的时候所指的政府是大政府概念，与公共权力同义。作为公共权力的政府可以分解为立法机关、行政机关、司法机关。根据政治学的理解，公共权力是为了协调社会矛盾和维护公共秩序而产生的，公共权力运行指向的目标是保护公民的自由、平等和正义。但是，国家反过来又有可能凌驾于社会之上，成为一个独立的自主性的势力。这种势力如果不加控制就会反过来侵害人民的权利，违背组建公共权力的初衷。为了解决公共权力的这种官僚化问题，早期的思想家提出了直接民主的设想。然而，在人口规模庞大的现代社会，每一个人都直接管理国家事务在技术上是不可能的，也是不必要的。因而人们设计出了代议制度，由一部分人专门从事国家管理，与此同时，为了防止职业官员的官僚化，发展出了政党制度，人民期望通过政党代表民众的意愿，执掌政府或者监督政府。可见执政党虽然掌握居于整个社会之上的具有相当自主性的公共权力，仍然不能不顾人民的意志独立行事，执政党在与政府发生联系的过程中需要处理好代表人民与管理社会的关系。同时执政党还受到政府运行规则和政党代表机制的制约。
与处理执政党与政府之间的关系相联系的概念是执政机制、执政方式和执政模式。不同政治体系下执政机制、执政方式和执政模式都不尽相同。但是不论各国执政方式如何不同，它们需要处理的问题是类似的，就是政党在执政过程中必须体现民主和法治的原则，必须在人民的认同和支持下执政，政党执政不能单纯依赖法律赋予的行政权力，而要同时依靠建立在政党执政的合法性（注：政治学家对合法性有很多种解释，但是有一点是共同的，就是合法性意味着被统治者对统治者权威的认可和接受。）基础上的权威。换句话说，执政系统的优化要求政党科学执政、民主执政、依法执政。
4.民众
民众的政治参与、民众对政府的控制、民众对政府的监督、民众改变政治现状的要求，都要通过政党来实现。在民主政治中，公民通过政党作用于公共权力，政党代表民众执掌或者监督公共权力的运行。
对执政党来说，执政系统中的民众可以分为两个部分：一部分是执政党的基本群众，包括执政党的普通党员，毫无疑问，执政党首先必须代表这一部分人的利益、意见和要求；第二部分是执政党基本群众以外的民众。讨论执政党的代表性，并不是说执政党可以仅仅反映基本群众的意见而完全不顾其他群众的利益和要求。政府的公共权力属性决定了政党执政以后必须以全民利益代表的面目出现，按照社会公共利益的要求行事。
政党与民众的关系主要体现在：政党既然是民众控制公共权力的工具，那么，政党必须首先取得民众的授权。而要取得民众的授权，政党必须想方设法体现民众的利益、愿望和要求。这意味着要在政党和公民之间建立一种相关的联系：公民通过选择政党来表达意愿，这将大大降低民主的运作成本；政党通过向公民提供满意的人选而获得他们的支持，这迫使政党在选择时充分顾及选民的要求。为此，政党必须建立一整套能联系民众和了解民众需求的有效机制。此外，民众的要求是随着社会的发展而不断发展变化的，因此，政党又必须随时调整自身的机制，以便能比较迅速地反映民意的变化。
（二）要素变化及其相互平衡
执政系统变化发展的原因，首先可以在执政系统的基本要素中找到答案。在不考虑其他要素的假定前提下，任何一个要素的发展都意味着执政党整体力量的增强。以政党的规模为例，只有50名党员的政党与拥有6800万党员的政党在政党的发展程度上当然不能相提并论。因此，执政系统的优化首先要求政党在其构成要素的各个方面的发展，如党的意识形态的科学化、党员人数的增长、党的干部素质的提高、党的组织的制度化、党的社会基础的扩大、党政联系与党群联系的制度化，等等。
其次，执政系统的四个基本要素既相互联系又相互矛盾。它们相互之间的协调和平衡是执政党正常运作、稳定发展的前提条件。然而，组成执政系统的各个要素又都有自身变化发展的固定逻辑，这使得它们之间经常发生矛盾，破坏执政系统既有的均衡状态，造成执政党的危机。在政党政治的实践中，我们经常看到由于政党的意识形态、组织规模、组织结构、组织制度、社会基础、党政联系模式、政策任务等诸多因素中一个或多个发生变化而造成政党组织的不稳定的现象。例如，公民社会的发展会导致政治参与的膨胀，要求政党调整组织策略，及时吸纳新兴的政治力量，实现政治参与的制度化。政党组织如果保持不变，就会危及政党政治的稳定。当这种不稳定严重地影响到执政党的正常运作，使得政党执政的效率和政党执政的合法性大幅度下降的时候，我们就可以说执政党遇到了危机，必须对各个要素进行较大幅度的调整，实现执政系统的均衡。
三、执政系统发展的目标：执政的合法性和执政的科学性
从政治学的角度看，执政系统赖以生存和发展的因素主要包括两大方面：执政系统的合法性和科学性。执政能力的增长以执政系统的合法性为基础，以提高党的执政系统的科学性为主要增长点。优化执政系统的主要目标是不断增强执政系统的合法性（注：“合法性”作为政治学的一个重要概念，来源于英文的“legitimacy”一词。政治学意义上的“合法性”，主要指的不是合乎法律要求的状态，而是一个统治被认可的程度。所以，《布莱克维尔政治学百科全书》把“合法性”解释为：“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。”从这个意义上说，任何政治体系都有一个不断增强和扩大合法性的问题。）和科学性。
（一）政治价值与政治效率
政治学始终关心两大基本问题：政治的合法性和政治的科学性。政治合法性讨论政治价值，政治科学性讨论既定政治价值下的政治效率。
这里所讲的政治价值是指：政治应该关注什么，是关心大多数人的利益还是少部分人的利益，在构成社会的各个阶级阶层中，把哪个阶级阶层的利益置于优先的地位，并且在此基础上，建立一种什么样的秩序。由此，我们在政治领域里划分出各种主义、各种政治制度：资本主义、社会主义以及奴隶制度、封建制度、民主制度，等等。政治价值主要属于意识形态的范畴，政治价值讨论所关注的问题，从终极意义上都可以归结到有关合法性的讨论上。也就是说，一种政治形式或者政治行为在多大程度上被人们所理解所接受，以什么样的方式被接受。
除政治合法性外，人们同样关心既定政治价值下的政治效率，即政治的科学性。政治效率研究的主要内容正是用尽量接近科学的方法，探讨建立更有效率的制度，或者引导制度朝着更有效率的方向变迁。
政治价值、政治效率与执政党联系在一起，就产生了与执政系统发展相关的两个命题：执政的合法性和执政的科学性。
（二）执政的合法性与执政的科学性
从2000年中央提出“三个代表”的命题到十六大，在党的建设领域，我们讨论的一个核心问题是：执政党应该是一个什么样的党？通过这段时间的讨论，全党基本形成了这样一个共识：中国共产党的建设和发展离不开政党建设和发展的一般规律，党的建设必须适应世界政治发展的潮流和国情党情的变化，确立清醒的执政党意识，实现由革命党向执政党、由领导计划经济的党向领导市场经济的党的转型。执政党要在执政过程中代表人民群众的根本利益、实现社会整合，要通过一定的执政理念和具体的政策、法定的程序体现执政党的代表性，增强党执政的合法性。只有这样，才能长久地巩固执政地位。在基本回答了执政党应该是一个什么样的党之后，我们面对的问题是：应该怎样建设执政党？
十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》，从理论上提出了实现党的科学执政、民主执政、依法执政的命题，从经济、政治、文化、社会和外交五个方面阐述了加强党的执政能力建设的问题，在此前提下，向全党提出了按照政党执政规律的要求，全面加强党的建设、实现党的现代化的任务。从这个意义上讲，党的执政能力建设绝不只是在原有的党建模式的基础上修修补补，而是必须始终与实现党的科学执政、民主执政、依法执政紧密联系起来考虑，与增强党执政的合法性和科学性联系起来考虑。执政系统的优化或者发展，归根结底，就是执政党加强自身建设，不断改革和调整执政理念、执政方式与执政体制，合理开发、利用和配置执政资源，不断增强执政的合法性和科学性，不断提高执政能力的过程。
社会主义政党不同于资本主义政党的地方主要在于基本政治价值取向的不同。在基本政治价值不同的前提下，这两种政党之间也有一些共同尊崇的政治价值，如政治民主和人权保障等。在既定政治价值下如何提高政治效率，更是所有类型的政党共同面临的问题。因此我们完全可以说，从政治文明这个最基本的角度出发，在建设和发展社会主义政党执政系统的过程中，借鉴资本主义政党发展过程中那些属于所有类型的政党都共有的、反映政党建设和发展一般规律的观念、体制、做法，不仅是必要的也是可能的。
执政的合法性和科学性在执政实践中主要体现为三点：第一，执政党的建立和运作必须建立在适应社会发展潮流的要求的基础上，执政党应该有科学的指导思想，执政党的政策是大众公共利益的真实反映。在这一点上，马克思主义执政党从一开始就建立在唯物主义的历史科学的基础上，具有资产阶级政党不可比拟的优势。第二，政党的执政行为应该遵行民主和法治的程序，应该具备程序上的合法性。程序合法是对实质合法的保障，人民对执政党的认同和支持只有在程序合法的基础上才能得到真实的反映，才可以通过选票等指标量化。第三，政党执政的合法性和科学性归根到底要体现为政府的良好政绩，体现为执政党在维护社会稳定和推动社会发展方面的有效作为。