对我国金融业监管体系改革的思考——基于混业经营背景，本文主要内容关键词为：金融业论文,背景论文,监管体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国金融业监管体系现状
我国的金融业经过改革开放三十年来的发展，已经形成了以银行业、证券业、保险业为主体，投资、资产管理、财务咨询、担保、租赁等各专业领域门类齐全的发展态势。目前，我国实行的是“一行三会”的分业监管模式，即整个金融业的监管由中国人民银行、银监会、证监会、保监会分工负责。
1992年之前，我国实行的是“大一统”的监管模式，中国人民银行既承担中央银行的职能，又负责对国内的所有金融机构进行综合监管。1992年10月，中国证券监督管理委员会成立，人民银行把对证券业的监管权力移交给证监会，证监会具体负责证券期货市场有关法规的起草，监管股票、债券及其他证券的发行、上市、交易等活动，监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、期货结算机构、基金托管机构等事项。1998年11月，中国保险监督管理委员会成立。保监会负责对各类保险公司（包括财产险公司、人寿险公司、再保险公司、保险中介机构、保险资产管理公司等）进行监管。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立，依法对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类机构实施监督管理。此后，人民银行单独执行货币政策制定和运用货币政策工具实施宏观调控的职能。至此，我国金融业监管“一行三会”的分业监管模式完全确立。
二、发达国家金融监管体系分析
世界主要发达国家（如美、英、德、日等国）的金融业都经历了几百年的发展，其金融监管体系经过不断的修正和完善，形成了各自的特点。深入透析这些国家的金融监管体系，对我国有着很强的借鉴作用。
（一）美国的多元牵头监管体系
美国实行联邦政府和州政府二级管理的政治体制，其金融监管体系与其政治体制相适应，实行的是联邦储备委员会负责下的多元监管模式。该模式又称为牵头监管模式，是指在经营银行、保险、证券以及投资银行等业务的混业金融集团中，政府指定一家机构作为该集团的牵头监管者（或称作主监管者），负责对集团进行宏观层面监管，再由不同的功能监管者负责集团内各项金融业务的具体监管的制度。其监管模式如图1.1所示。
图1.1 美国对金融业的多元伞形监管结构
具体来说，联邦储备委员会作为牵头监管者负责监管金融控股公司母公司，而各业务部门则分别由功能监管者监管：银行子公司由美联储和货币管理局及联邦存款保险公司监管，证券子公司由证券交易委员会监管，保险子公司由工贸部及州保险监管者监管。可以看出，美国的伞形多元监管体现了分业监管与一体化监管的综合，是美国对分业监管体系的一种适应性变革。各个监管机构之间是既分工合作又相互制约的关系。虽然美联储作为牵头监管者负责集团层面监管，但为了避免监管职能重叠、降低监管成本，美联储的权力也会受到一定限制，即美联储必须尊重各功能监管者独立行使其监管职能。
总体而言，美国的多元监管模式，有利于在分业监管的背景下对各金融领域进行专业化监管，能在很大程度上降低整个金融体系的系统性风险。然而，随着全球化的发展和金融机构混业经营趋势的加强，美国的多元监管体制所暴露的问题显得愈加明显。如各监管职能部门之间的监管标准不一致，监管范围交叉或空白，“牵头”与“多头”之间缺乏沟通协调机制，从而导致监管成本提高甚至监管失效。这些弊端降低了美国监管当局监管的有效性，监管者之间的博弈结果将偏离社会福利最大化的目标，并且在极端情况下可能导致监管的供给严重不足(Weinberg 2002)。
（二）英国的一体化统一监管体系
一体化统一监管模式是指政府指定一个独立的机构负责对银行、证券、保险等整个金融业进行统一集中监管的制度。即银行、证券、保险等行业的监管机构进行合并，由一家独立于中央银行的机构集中统一负责监管各类金融机构。
英国传统的金融监管体系曾是非常复杂的体系，由多部法律和众多监管机构构成。商业银行由英格兰银行（英国中央银行）监管，证券业由行业自律组织监管，保险业曾由贸工部与财政部双重监管，住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金由行业协会监管，金融衍生产品交易由贸工部监管，等等。但随着金融业的发展和经营业务的交叉，传统的分业监管模式越来越不适应时代的需要。1997年10月，英国金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）成立，开始了英国金融业整合各个监管机构的改革。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，该法进一步明确了中央银行在维护金融、货币体系稳定等宏观调控方面的职能，但它放弃了大部分监管方面的微观职能，将英格兰银行监管银行业的职能正式移交给FSA。2001年11月，《金融服务与市场法》正式实施，FSA的职责权限被设定为“负责全英国各种银行、投资基金管理机构、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货交易机构等的审批注册、规范、监管和处罚”。FSA作为英国唯一的、独立的对英国金融业进行全面监管的执法机构，拥有监管金融业的全部法律权限。至此，英国以统一监管为基础的、涵盖所有金融业务领域的监管体系正式建立起来。英国率先建立金融业统一监管的体系，一方面可以提高监管的效率，减少交叉监管造成的摩擦、漏洞与协调的时间；另一方面通过专业监管，可以比较各种机构的经营情况及风险，有助于及早发现投资风险的苗头，减少系统风险。
虽然改革后FSA集中了监管金融业的大部分权力，但FSA、英格兰银行和财政部之间在金融业监管的协调合作机制依然存在。有关法律规定，在具体职能方面英格兰银行主要负责整个金融和货币体系的稳定，FSA主要负责对各类金融机构的审批和审慎性监管，对金融市场和支付清算体系的监管，以及在上述领域内制定监管政策。而财政部则对管理整个金融组织体系的法规负有全面责任。此外，财政部、英格兰银行与FSA之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，FSA的代表提供个别银行及金融控股公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。这种三方会谈机制也在一定程度上防止了FSA权力过于集中，确保其正确行使法定权力、承担监管职责。
（三）德国从分业监管转变为一体化监管模式
德国历来都是实行全能银行制度的国家，金融业相当发达，其金融体系主要由公立银行、合作银行和私立商业银行构成。银行可全面经营存贷款、保险、证券、信托、基金等业务。德国的金融业监管制度可分为两个阶段：1961年《银行法》通过后，德国的混业经营、分业监管体制最终确定。金融监管的主要机构有银行业监管局、联邦银行、有价证券交易监管局、保险监管局、经济审计师协会等。1999年德国加入欧元区后，其金融监管体系开始致力于向统一监管方向发展。2002年5月，联邦金融监管局正式成、立，由原来的银行、证券、保险分业监管改为了统一监管。联邦金融监管局合并了原银监局、证监局和保监局三个机构，依照原有的《德国银行法》《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。根据《联邦金融监管局法》、《关于联邦金融监管局章程的条例》和《联邦金融监管局章程》的规定，联邦金融监管局是“联邦直属的、具有权力能力的、公法上的行政机关，受联邦财政部的法律监督和业务监督”；履行对金融市场的国家监管职能，在其职责范围内代表德国参与相关国际事务。联邦金融监管局是一个单一的金融监管部门，不仅具有全面监管的职能，而且还拥有清偿和消费者保护的权力。德国联邦金融监管局的监管框架如图1.2所示。
图1.2 德国的一体化监管模式
三、混业经营趋势下我国金融监管面临的问题
随着中国金融业的全面开放，外资混业金融集团的进入和国内金融机构混业经营趋势的愈加明显，国际上各种先进的混业经营运作模式纷纷在国内出现，这使得我国金融监管薄弱的问题更加突出。
（一）监管立法缺失。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前我国金融监管的法律法规还不健全，现行的金融法规都是建立在分业经营的前提之下。虽然混业经营在中国已经成为一个现实存在，但实际上至今我国尚未形成任何针对混业经营和监管的正式法律。有关混业经营的准入制度、法律保障和跨行业业务经营管理规范等也十分缺乏。法律缺失导致混业经营的金融机构游离于监管当局的视线之外，产生了资本金不实、资本重复计算、高杠杆风险甚至利益输送等问题。这些风险的扩散最终可能导致整个集团风险的集中爆发，危及金融体系的稳定。
（二）监管制度不完善。目前，我国实行的是“分业经营，分业监管”的金融监管体制，但随着混业经营在国内迅速发展的事实，为了确保对金融控股集团的有效监管，中国人民银行、银监会、证监会、保监会建立了不定期的监管联席会议制度，并确定了针对金融控股公司的集团公司的主监管制度。即对金融控股公司内相关机构、业务的监管按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要性质归属相应的监管机构负责。也就是说，在具体业务层面对金融控股公司实行分业监管，银监会、证监会、保监会各负其责，在整个集团公司层面则依据其主营业务归属某一个监管部门负责主监管。
但由于制度设计比较理想化，回避了行政分权的难以调和性，监管联席会议制度可操作性较差。如缺乏对金融控股集团监管的常设机构，监管活动不能经常化、系统化；对金融控股集团金融风险的监管缺乏一个负主要责任的机构，各个监管机构容易互相推诿；涉及到金融控股集团的整体运营风险监管时，无人负责；很难建立有效的风险监管机制等等。在现有体制下，监管空白和监管重复的现象会同时存在，权力之争和责任推诿的现象难以避免。而且，监管联席会议成员之间的沟通与协调是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，因此联席会议制度的效果有限，难以发挥事前预警的作用。
（三）混业监管经验不足。长期以来，中国的金融监管多以强制性行政命令为主，缺乏科学完善的监管手段。在现行金融监管中，“重审批、轻管理”、“重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构”的倾向比较突出。金融监管仍将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场的监管还基本上是空白。更重要的是，中国目前实行的金融监管框架还是基于分业经营的体系结构，而混业经营却是大势所趋。混业经营条件下各金融机构间错综复杂的组织关系和资金运动以及大量新生金融工具的出现，将使得监管变得更加复杂。混业经营已经对金融监管当局的控制、监督、引导能力提出了极大的挑战。
（四）监管机构缺乏效率。从经济学的角度衡量，金融监管的效率是实现监管目标的成本与收益之间的对比关系（陈雨露、马勇2009）。在目前的分业监管模式下，不同监管机构之间的协调成本大大增加。协调成本可分为信息沟通成本和摩擦成本。首先，中国人民银行、银监会、证监会、保监会之间的监管信息和货币政策信息共享的时效性和全面性大大降低，导致各机构的信息成本大幅增加。另外，本来通过单一机构可以完成的监管业务，在被分成几个部门后，凭空增加了部门与部门之间的协调困难所导致的摩擦成本，职能与责任不明确带来的相互推诿是摩擦成本增加的重要因素。这些因素造成的监管成本增加都会使得金融体系效率降低从而影响整个社会福利的最大化。
此外，过度依赖政府监管，忽视了行业自律、市场和社会多种利益制衡机制和外部监管的作用，形成了金融机构的自我约束能力不足。同时，市场约束机制和信息披露机制不健全及中介机构建设也不健全。这些都是当前金融监管所面临的问题。
四、改进我国金融监管体系的建议
（一）实行功能性金融监管模式。从理论角度而言，经济政策和管理的终极目标是促进社会福利最大化，金融监管也不例外。是否能达到这一最终目的，跟金融监管的模式密切相关。我国目前实行的是机构性金融监管模式，即按照金融机构的类型来设立金融监管机构，分别监管各自辖区内的金融机构。但是随着金融创新的深化，金融功能实现的方式有所分化，实现的主体更加多元化，一个金融机构承担多种金融功能，也可能多个金融机构承担一种金融功能。机构性监管模式不利于金融创新，监管成本高昂，监管效率低下等弊端逐渐显现。
在这种背景下，功能性金融监管模式就成为了我国金融业监管的必然选择。功能性金融监管概念由莫顿(Merton)和博迪(Bodie)于1993年最先提出，指依据金融体系基本功能而设计的监管，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构不同业务实行监管，实施跨产品、跨机构、跨市场的协调。在混业经营模式下，与机构性金融监管相比，功能性监管具有防止金融监管真空、有利于金融创新、符合成本——收益原则等优势。目前，英国、美国、日本等国家实行的就是这种监管模式。加强功能性监管将逐渐打破分业监管界限，加强不同监管部门之间的渗透和合作，为我国推进混业监管体制的变革做好准备。
（二）逐步推进一体化金融监管改革。长期来看，我国必然要顺应世界金融变革潮流，向混业经营、一体化金融监管体制过渡，但由于我国金融业尚处于起步阶段，直接从现有分业监管模式向一体化监管过渡不现实，需要有一个过渡过程，为了稳步推进金融改革，笔者认为可分阶段推进我国金融监管体制改革。
第一阶段，借鉴美国伞形监管模式，对当前分业监管的监管体制进行改革，改为伞形监管架构下的综合监管和分业监管相结合的体制。中国人民银行作为综合监管者对混业经营母公司和整个金融集团进行综合监管，具体职责可包括：对金融控股集团的日常监管；必要时直接对子公司的监管；协调各监管机构的信息共享制度。在子公司层面，由“三会”作为功能监管者按业务性质和分类进行功能监管。在该阶段，应通过立法将监管联席会议制度化，成立“金融协调委员会”并吸纳财政部、发改委等相关部门参与。由中国人民银行定期牵头召开各监管机构联席会议，及时交流监管信息，界定业务交叉中的监管职责，以既有的监管资源通过牵头整合实现对金融业的相对有效监管。
第二阶段，合并各分业监管机构，建立统一的金融监管机构，相应变革为一体化监管体制。在以中国人民银行牵头的伞形监管模式平稳运行之后，建立由国务院直接领导的“金融监督管理委员会”，银监会、证监会和保监会成为该委员会的内设机构，由该委员会来统一行使目前“三会”的各项职能，并全面负责金融风险控制、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管等。此外，在金融监督管理委员会内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度。采用该统一监管模式将最大限度地提高监管效率，协调程度高，能够适应混业经营监管的实际要求。
（三）完善金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融监管从实施主体上看，可分为外部监管和内部控制两大方面。前者的实施主体是政府部门，后者的实施主体是各类金融机构。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。外部金融监管如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍功半。因此，各类金融机构应建立以风险管理为核心的多层次内部控制体系，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，提高对金融机构的公司治理水准。同时，要加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全各种金融业行业协会，在政府监管之外，通过行业自律的约束来完善金融行业的内部监管。
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