论美国(联邦)政府公务员绩效管理的行政环境，本文主要内容关键词为：美国论文,联邦论文,绩效管理论文,公务员论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D73/77－31 文献标识码：A 文章编号：1671－0681(2012)02－0128－04
任何一种管理方法的形成都不是一蹴而就的，美国联邦政府对公务员的绩效管理也是如此。美国联邦政府对公务员的绩效管理先后经历了三个阶段，即1883年的《彭德尔顿法》，到1978年的卡特政府《公务员制度改革法》，再到2005年美国人事管理署(OPM)的公务员绩效管理操作手册[1]，这三个规范性的指导文件，不仅是从法律规范上为美国联邦政府公务员的绩效管理提供了规定，而且从管理制度上实现了美国联邦政府公务员绩效管理的科学化。从本质上来看，美国联邦政府对公务员的绩效管理实现了从绩效管理的形式到绩效管理的制度，再到绩效管理的技术方法的转变，完成了现代美国联邦政府对公务员绩效管理科学的制度。
一、美国联邦政府公务员绩效管理的成功表现
美国联邦政府对公务员的绩效管理先后经历了1883年《彭德尔顿法》，1978年卡特政府《公务员制度改革法》，2005年美国联邦人事管理署(OPM)的公务员绩效管理操作手册，分别实现了政府公务员绩效管理的“形式化”、“制度化”和“工具化”的三大转变，从根本上，完善了联邦政府对公务员的绩效管理制度，使其更加具有科学性、工具性和执行性。
(一)公务员绩效管理理念深入人心
从美国联邦政府对公务员的绩效管理历程来看，逐步形成了“改善”、“沟通”和“目标”的绩效管理理念，这些绩效管理理念的形成，并非一蹴而就的，此间经历了由考核思想到考核形式，从考核形式到考核内容，再从考核内容再到绩效管理的整个转变。
1、绩效目标理念。目前，美国联邦政府对公务员实行的绩效管理，公务员深知，绩效管理的第一要务就是要“树立正确的工作目标”，通过工作目标的牵引来实现工作的方向问题。严伟也提到[2]，“美国公务员绩效计划的重要任务之一就是制定个人绩效目标，个人绩效目标的制定主要采用‘角色—任务模型法(Role－Results Matrix)’，即根据公务员个人的岗位职责和组织任务制定自己的工作目标。”
2、绩效沟通理念。从现代人力资源管理科学的角度来看，绩效沟通是贯穿与绩效管理始终的一个重要工作，而且，在一个组中绩效管理的成败直接决定于绩效管理沟通的好坏。美国联邦政府在对公务员绩效管理的整个过程中，上级与公务员采取不同的形式不断进行绩效沟通，使得公务员更好地能够实现工作目标，最终，形成了良好的绩效文化。葛海彦也提到[3]，“美国联邦政府对公务员的绩效管理在绩效管理的各个环节都重视沟通，第一，由公务员的直接上级经与该公务员协商同意，正式确定该公务员的绩效考评方案，双方签名生效。第二，考评方案生效半年后，由上级对该公务员进行初步考评，并对该公务员提出改进的意见和建议。第三，该公务员如对上级的考评结论认可，即可签名并报更高一级上级审核批准生效；如对上级的考评结论不认可，可越级向更高一级上级申诉。第四，经过考评如发现该公务员的工作存在问题，由上级和该公务员进行协商，形成该公务员的整改方案。”
3、绩效改进理念。从绩效管理的本质来说，绩效管理就是让被管理者不断地发现自身与完成绩效目标的差距，并持续改进。美国联邦政府对公务员的绩效管理也吸纳了这一理念并不断深入。严伟提到[2]，“美国公务员的绩效管理制度注重对公务员绩效的指导和改进，即体现以评促改的原则。公务员可对照年度计划的执行结果，完成工作的原因，存在的问题和改进措施，建议等内容纂写述职报告，反馈信息通过反馈系统反馈给公考务员，有助于公务员及时对照自身的缺点进行改正。”
(二)公务员绩效管理制度不断完善
美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年，为了克服政党分肥制所导致的人事管理弊端，国会通过了《彭德尔顿法》，也就是我们日常所说的“公务员法”，这部法律奠定了以“能力”为原则的联邦文官制度基础，并成立了文官委员会，事实上，这个法律并没有提到绩效管理，但却为绩效管理产生了基础性的作用。1887年，美国国会修改了《彭德尔顿法》，开始实行考绩制。1912年设立“考绩司”，负责推行考绩制度。1920年，威尔逊总统下令对政府官员进行全面考绩。1923年，美国联邦政府制定了文官职位分类定位法，确定了16项考绩内容。但由于联邦人事机构所规定的考绩制度未能充分考虑各部门的工作性质且项目繁琐，为此，1950年美国政府废除了统一的考绩制度，颁布了《工作考绩法》，对考核内容、考核方法和考核等级作出规定，使公务员考绩成为一项基本管理制度。20世纪六七十年代，美国经济发展速度减缓，国内反政府运动高涨，传统的文官制无法适应环境变化的需要，1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，对考核制度进行了大的变革。该法律撤销文官委员会，成立“人事管理总局”、“功绩制保护委员会”和“联邦劳工关系局”；要求考核同职务特点紧密相联，一切人事决定须以考核为基础。1979年10月，美国政府对担任“高级行政职务”的官员进行考核，考核包括个人的工作表现和其主管单位的工作绩效。120多年间，美国的公务员考核制度日益完善，形成一个包括组织机构及其公务员在内的系统管理过程，对提高公务员工作效率，完成组织目标和任务起到极其重要的作用。美国联邦政府人事管理局把公务员绩效管理划分为绩效计划、绩效辅导、绩效监督、绩效评价和绩效反馈五个过程[4]。
(三)公务员绩效管理流程科学合理
流程的科学合理保证了美国联邦政府对公务员的绩效管理制度的顺利实行，现行的美国联邦政府对公务员的绩效管理流程设计分为四个步骤：第一，从制定绩效计划开始，主要是确定考核目标、考核指标、考核标准、目标值、权重等；第二，进行实施，在实施中，主要进行绩效沟通，记录绩效信息，召开绩效工作会议，发现问题解决问题；第三，进行绩效考核，主要由考核主体针对前期制定的目标进行评价，并对绩效不佳者进行分析总结；第四，绩效反馈与改进，主要由考评主体就绩效结果和分析报告反馈给被考核者，并与被考核者进行沟通，提出改进建议，被考核者也要提交相应的绩效改进报告，并利用奖惩制度来巩固考评结果。
二、美国联邦政府公务员绩效管理的行政环境分析
在今天看来，美国联邦政府对公务员的绩效管理较为完善、可行，值得世界上众多政府效仿，但是，很少被人们引起重视的是，美国联邦政府对公务员的绩效管理经历的这个漫长过程，政府从行政组织、内部管理、法律制度等方面做出了改进，这些就是美国联邦政府公务员绩效管理的行政环境。公务员绩效管理的行政环境也就成为了政府公务员绩效管理成功的必要且充分的条件。
(一)公务员绩效管理的组织基础
行政组织的基础为美国政府公务员的绩效管理提供了组织上的保证，明确岗位职责解决了公务员工作职责不清的问题，同时避免了公务员依领导指示工作的弊端；区分政务官和事务官，把对履行行政事务的事务官作为公务员进行考核，对政务官的考核列入了政治官员的考核范畴。
1、科层制度明确了公务员的岗位职责。文官制度所建立的人事管理原则，如法制化、职业化、专业化、价值中立、政务官与业务官分离等原则，在韦伯官僚制理论中都有体现，如官僚制的技术理性表现在文官的职业化、专业化原则，而形式理性表现在法制化、价值中立、政务官与事务官的相分离原则，理论原本来源于实践，而高于实践，因此，我们更愿意把韦伯的组织理论称之为公务员管理理论。
2、“政治与行政二分”明确了绩效考核的被考核主体。1887年威尔逊和古德诺提出了“政治与行政二分”理论，行政学的鼻祖威尔逊(Wilson)于1887年在美国《政治科学季刊》[5]发表论文《行政之研究》中指出，公共行政研究的目标“首先在于发现政府能恰当成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的资金和精力为代价，并以最大可能的效率来做这些恰当的事”[6]。在政治与行政二分的基础上，政府对事务官(公务员)的管理有了明确的目标，政府明确了对事务官的管理应以行政目标为目的，而不是以政治目标为目的。而政府对公务员的行政目标则表现在四个方面：第一，行政职责的履行能力；第二，工作任务的实现情况；第三，重点工作的实现情况；第四，临时性工作的完成情况等。
(二)公务员绩效管理的管理基础
夯实的科学管理为美国联邦政府公务员绩效管理提供了管理技术和方法，包括企业绩效管理的制度和美国联邦政府的分层分类制度的确立。企业的绩效管理制度为美国政府对公务员的绩效管理提供了绩效管理的理念、技术和方法；而美国联邦政府的分层分类制度把公务员进行分类，为实行分类考核提供基础。
1、企业绩效管理为政府公务员绩效管理提供了理念、技术和方法。在20世纪初，杜邦三兄弟就提出了财务比率金字塔和投入产出(ROI)的方法，以此来帮助他们更好地管理企业的发展。20世纪20年代，会计历史学家G.Chandler和H.T.Johnson等人给出了很多传统的财务指标。到20世纪70年代到80年代，供大于求，客户的要求也变得更苛刻，R.Kaplan和T.Johnson首先在他们的著作《企业的迷惑：管理会计的兴衰》(Relevance Lost－The Rise and Fall of Management Accounting)中提出了传统的财务指标无法真实地反映企业的发展状况的观点。这促使了企业在纯财务指标上增加了客户的指标来衡量企业的绩效。在企业对员工的绩效管理上，主要解决三个重大问题，第一，在绩效考核指标的设定上，尤其在关键绩效指标的修订上注重遵循“SMART”设计原则。第二，在绩效考核周期的确定上，根据实际工作岗位与工作进度相冲突，灵活设定考核周期。第三，在考核执行中的反馈、沟通与改进上，在实践中，完成了“有反馈有沟通”、“有沟通有改进”。企业对员工绩效管理的重大成功为美国联邦政府公务员的绩效管理起到了示范作用，使得美国政府运用绩效管理的理念、工具和方法改革对公务员的绩效管理。
2、职位分类制度清晰了公务员绩效管理的分类。美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。美国政府对公务员有客观的绩效测量指标，人员编制定量，并实行同工同酬的规范管理制度，使这种职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。从1895年提出议项，到地方政府(芝加哥市)首先运作，再到美国国会讨论，1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》，并成立了人事分类委员会，推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法，对分类结构进行了重新调整。美国联邦政府职位分类制度实行，把全国的公务员按照工作性质、工作难度、工作量、工作条件分为了18个层级，即GS－1至GS－18，其中，GS－16至GS－18为联邦政府高级公务员，GS－12至GS－15为中级公务员，GS－1至GS－11为初级公务员，美国联邦政府对公务员的绩效考核主要集中于对中级公务员和初级公务员上。
3、《美国联邦政府公务员绩效管理操作手册》[7]提供了公务员绩效管理的技术支持。2005年美国人事管理属(OPM)为了进一步落实公务员的绩效管理制度，从技术上展开引导和突破，组织专家编制了长达几十页的《公务员绩效管理操作手册》。此手册旨在为美国联邦政府及其职能部门对其公务员的绩效管理起到模板和示范的作用，通过绩效计划的制订、绩效指标的确定、绩效周期的确定、绩效权重的确定、考核主体的确定、绩效沟通、绩效执行、绩效改进与反馈八步法来设计公务员的绩效管理。此方法为美国联邦政府对公务员绩效管理起到了指引作用和技术性支撑，为今后的美国联邦政府实现公务员绩效管理的信息化和操作化提供了帮助。
(三)美国公务员绩效管理的法律制度背景
有关公务员绩效管理法律制度的确立奠定了美国联邦政府对公务员绩效管理的制度基础，包括《彭德尔顿联邦文官法》和《公务员制度改革法》。
1、1883年《彭德尔顿联邦文官法》确立了功绩制原则。美国国会于1883年通过的在文官制度中实行功绩制的基本法，它是美国文官制度由政党分赃制转为功绩制的法律依据[8]。1883年1月16日美国国会通过了文官制度法，主要内容为：成立由3人组成的美国文官委员会，其中必须有反对党1人，任期6年。委员会负责制定文官管理细则；主管文官考试和录用、保障文官权益等；通过公开考试择优录用文官，文官考核和工资以实绩为依据，公布待补文官职位缺额；经考试录用的文官实行常任制，由法律保障其职位，不得任意撤换；受到惩罚的文官，有权提出申诉等。此法实行一个多世纪，曾作过多次修改，但作为基本点的功绩制原则和内容未变，并已成为美国文官制度的基本法。
2、《公务员制度改革法》确立了政府公务员的绩效管理制度。1978年卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革，通过了著名的《公务员制度改革法》，废除了公务员委员会，并建立了人事管理办公室(Office of Personnel Management,OPM)和功绩制保护委员会(Merit System Protection Board,MSPB)行使其职能[9]。改革的内容使得功绩制进一步完善，第一，确立了功绩制的九项原则。在制度上坚决贯彻了评价制，工作表现和绩效不良者必须改进工作或予以解雇。第二，强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度的正直、高尚行为，要关心公众利益。第三，改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”(Senior Executive System，简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，计9200个，实行官随人走的品位分类方法。第四，改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会，建立新的人事管理机构，即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独立机构。第五，建立了联邦文官学院，专门培训政府公务员，提高其绩效水平。第六，确认和强化了公务员的权利。公务员可以组织工会，有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜，妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革在美国公务员管理中具有里程碑意义，使美国公务员的绩效管理制度进入了一个新的阶段。
三、美国联邦政府公务员绩效管理对我国的启示
美国联邦政府对公务员的绩效管理不论从绩效管理制度本身，还是绩效管理的行政环境，还是绩效管理的技术方法方面都做出科学合理的规定，对我国有着重要的启示作用。
(一)绩效管理制度本身对我国的启示
从美国联邦政府对公务员的绩效管理来看，美国联邦政府对公务员的绩效管理逐步形成了“促进绩效改善”、“加强绩效沟通”和“树立正确绩效目标”的绩效管理理念，并在绩效管理制度中详细规定了绩效管理的流程、绩效计划、绩效执行、绩效考核以及绩效改进和反馈等内容。
我国政府对公务员进行绩效管理的制度主要来源于两个方面，一个是2006年1月正式实行的《公务员法》；另一个就是2006年5月正式实行的《国家公务员考核暂行办法》。两个法律文件的出台对我国政府公务员的绩效管理起到了积极的推动作用，也使得我国政府对公务员的绩效管理有了法律的支持，但比照美国联邦政府公务员绩效管理我们还应该从以下三个方面完善绩效管理制度：第一，强化绩效改进理念，对公务员进行绩效管理的主旨在于政府通过对公务员的绩效管理使得公务员认识到绩效差距，从而进行持续改进；第二，强化绩效沟通理念，绩效沟通应该贯穿于公务员绩效管理的各个环节中，包括上级和下级的沟通，考核主体与被考核主体的沟通，政府绩效办与考核主体、被考核主体的沟通等；第三，强调目标理念。我国现行的公务员绩效考核内容主要集中于“德、能、勤、绩、廉”上，下一步在这些方面应该进一步“目标化”，选择出具体指标和目标值，以便于公务员把当前自己的绩效结果和过去自己的绩效结果比，解决公务员互相之间的“不具有可比性”的问题。
(二)绩效管理制度的行政环境对我国的启示
行政环境不仅是政府在公共行政时必须参考的参数，而且，也是政府实行内部管理，尤其是对公务员的绩效管理中必须具备的一个重要参数。行政环境好比“土壤”，想让公务员绩效管理很好的运行，以达到真正提高公务员的绩效水平，必须重视行政环境这个“土壤”的培育。从美国联邦政府对公务员的绩效管理来看，美国联邦政府是在具备了三个必要条件下才真正开始绩效管理的，即组织基础、管理基础和法律基础。
在我国政府对公务员的绩效管理中，应该从四个方面入手，第一，分析我国公务员的绩效评价的区域性特点。由于每一种评价量表在某一职能部门适用，超出这个职能部门，就需要适用其它的评价量表，例如，在警察部门中，治安部门的绩效评价量表与刑侦部门的绩效评价量表是截然不同的，因此，绩效评价的结果也只能在本区域内比较使用。第二，分析我国公务员的种类特点。根据我国《公务员法》对公务员范围的规定，第二条明确指出“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”其中包括，我国各级政府的工作人员(除工勤人员外)，各级公检法人员、各级人大、政协、工青妇工作的人员，因此，对公务员绩效管理应该分清楚其公务员的性质。第三，分析我国公务员的性质特点。在我国政府中工作的公务员有公务员法规定的公务员，也有参照公务员管理的人员，还有聘任制公务员，还有政府雇员等，因此，在进行公务员绩效管理的时候，应该分析清楚。第四，公务员绩效评价的前提，应该先把公务员分为行政“一把手”和普通公务员，行政“一把手”的绩效评价可以参照政府绩效管理来作出绩效评价，而普通公务员应该按照职能部门作出绩效评价。再把行政与政治公务员分开，行政公务员与政治公务员的职能分工存在着本质的差别，因此，对其的绩效评价也应该分别处置。
(三)绩效管理操作方法对我国的启示
从上文的分析可以看出，美国联邦政府对公务员的绩效管理，为了使制度“落地”，人事管理署专门制定了《美国联邦政府公务员绩效管理操作手册》，从管理技术和方法上对政府公务员的绩效管理起到了支撑作用，使得政府公务员的绩效管理制度更易执行，更加具有操作性。
从我国政府对公务员的绩效管理现状来看，公务员绩效管理的操作性和工具性方面亟需加强，主要从以下三个方面入手：第一，解决公务员绩效评价指标的问题。评价指标的选择，首先，根据决定业绩的各个因素进行指标选择，以确定关键性指标体系；其次，对选择出的指标作出进一步的分解，以求得下一级的指标能够决定上一级指标的高低；最后，把指标分解到公务员具体的工作中为止，让各个职位上的公务员都有要承担的绩效指标。第二，解决公务员绩效评价标准的问题。评价公务员绩效标准来源于公众满意度和公务员的工作承受力，分为结果标准、效率标准。第三，解决公务员绩效评价工具的问题。为了增加公务员绩效评价的信度和效度，管理者常常采用平衡计分卡(BSC)[10]和关键绩效指标法(KPI)两种方法加以处理。政府为了完成制定的绩效指标，把任务下达到各个层级的组织，各个组织组织公务员去完成政府下达的任务指标，工作是否达到了预定的绩效指标，就需要各级组织对公务员的绩效进行评价。
综上所述，从美国联邦政府对公务员的绩效管理来看，美国联邦政府已经形成了从绩效理念到绩效制度再到绩效执行的重大转变，并形成了一个完整的绩效管理系统，以此来保证公务员的绩效持续改进，增加美国联邦政府的公信力和执行力。但从中我们也可以看到，美国联邦政府对公务员的绩效管理系统的实现不是一蹴而就的，经过了上百年的实践而形成，其中，绩效管理的行政环境起到了不可低估的作用。
收稿日期：2011－12－25
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