《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对我国行政诉讼证据制度的发展，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,证据论文,若干问题论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政诉讼证据制度经历了三个发展阶段：一是1989年4月4日颁布的行政诉讼法在第五章中对行政诉讼的证据制度作了规定；二是最高人民法院1991年《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）中对行政诉讼法中有关证据的规定作了一些补充；三是1999年10月24日最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）用6个条文对行政诉讼法的证据制度作了进一步完善。而最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）进一步发展了我国的行政诉讼证据制度。
关于举证责任的分配与举证期限
《证据规定》中“举证责任分配和举证期限”部分一共有9条，大体上可分为3个部分。第1-3条是对被告的举证责任和举证期限的规定；第4-7条是对原告的举证责任和举证期限的规定；第8-9条是对法院在举证方面的职权和职责的规定。在这三部分内容中，有些是对《若干解释》规定的继承，有些则是新的规定。新内容主要有以下三个方面：
对不作为案件中原告的举证责任作了限制性规定。《若干解释》第27条规定，在起诉被告不作为的案件中，原告提出申请的事实，由原告承担举证责任。《证据规定》第4条对此作了补充性规定。第4条第2款规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但有下列情形之一的除外：(1)被告应当依职权主动履行法定职责；(2)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。为何要作这两项除外限定？原因在于：被告履行法定职责这种情况，从行政法原理看，有些是需要当事人申请的，有些是不需要当事人申请而由行政机关自动履行的。比如在紧急情况下，当事人来不及申请，行政机关已发现有关事实发生，就应当主动履行职责。另外，需要指出的是，“履行法定职责”这个概念并不十分准确。之所以还沿用这个概念，主要是因为行政诉讼法使用了这一概念。我们应当对行政诉讼法规定的法定职责从宽理解，因为行政机关不作为的前提是行政机关必须履行义务，须有行政义务存在。“行政义务”这个概念比法定职责内涵宽得多，法定职责是法律、法规、规章明确规定行政机关必须履行的职责，而在许多情况下，行政义务并不一定由法律、法规、规章规定。比如说，行政义务的产生可能由于行政机关的承诺而产生，也可能由于行政合同而产生，还可能由于行政机关的自身行为所产生，即附随义务。如道路建设部门在履行维修道路的法定职责时应当设立标志，否则会给他人带来危险，这就是附随的行政义务。对上述义务虽然法律、法规、规章没有规定，但行政机关在正常状态下必须履行。因此，不能把不作为案件只局限于履行法定职责，应把它理解为履行行政义务，这样有利于我们在行政诉讼法的框架内更好地保护行政相对人的合法权益。
另外一个限定是原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。为什么要作这样的规定呢？因为在实践中许多行政机关的登记制度不完善，当事人明明提出过申请，但行政机关后来找不到申请材料了，便声称没有收到这个材料，这是不是就可以推定原告没有申请呢？不可以。这样一来，所有告被告不作为的案件，被告都可以以没有登记为由说原告没有申请，以此来逃避败诉后果。对此种情形的审查，首先应看该行政机关是否有完善的登记制度，是否对其他人在申请时递交的材料都给了收据。若不是对所有交了申请的人提供收据，那么，就没有理由说相对人没有提出申请。因此，就应推定原告提交了申请。之所以要这样推定，就是要建立一种约束机制，使被告在接到申请时必须开具收据，完善其登记制度。但是，要注意以下几个问题：一是被告应当依职权主动履行法定职责的，原告虽不能证明申请的存在，但只要证明其他相关事实的存在即可。以紧急情况为例，原告必须证明当时情况紧急，来不及提出申请。二是原告还必须证明行政机关知道或应当知道该事情的发生。因此，从这个角度看来，原告还是要承担一定的举证责任。在这种情况下，虽然卸掉了原告对提出申请的事实的举证责任，但相应地，原告还要承担对其他一些事项的举证责任。
在登记制度不完备的情况下，为了防止其他与案件无关的人诉行政机关不作为，还应要求原告提供一些初步证据，比如申请的材料及申请内容等初步证据。这个要求的根据在于行政诉讼法第四十一条的规定，即当事人提起行政诉讼必须符合的条件，其中第（三）项即须有明确的诉讼请求及事实根据。原告的这种举证责任不能说是类似西方的所谓推进责任，而是程序意义上的举证责任。
明确规定了原告提供证据与被告举证的关系。《证据规定》第6条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。这一条看上去好象没有实质性的意义，但实际上是对推进责任和说服责任这种划分法的否定。也就是说，我国行政诉讼没有采纳英美法系国家对行政诉讼证据的二分法。在英美法系国家里，承担推进责任的人所提供的证据不能形成表面证据，诉讼程序就不能再进行下去了，可能就此被驳回起诉。《证据规定》规定，原告可以提供被告违法的证据，但如果原告提供的证据不成立，还是不免除被告的举证责任。之所以这样规定，主要是由于原告与被告在实体法上的地位不平等，被告拥有充足的行政手段而原告不具备这个条件。在我国目前情况下，行政诉讼原告的法律素质从总体上看相对低一些，诉讼代理制度还不完善，完全要求原告一方承担表面的举证责任或者推进责任，条件还不成熟。此外，我国行政诉讼还有监督行政机关依法行使职权的宗旨，行政诉讼法不仅仅是救济法，还是监督法，因此我们不能采取英美法系国家行政诉讼证据的二分法制度。作此规定，对保护弱者的权利、监督行政机关依法行使职权、实现行政诉讼法的双重目标具有重要意义。
在审判实践中，必须处理好原告举证与被告举证的关系。一般而言，不免除被告的举证责任并不等于原告提供证据就没有意义或者原告在任何时候都没有举证责任。原告提供证据一方面有利于争议焦点的形成，便于法院掌握审查的重点，有利于法院确定事实审查的主要问题；另一方面，原告提供证据有利于保障自己的合法权益，如果原告不提供证据，被告就可能轻而易举地完成其举证责任，即原告不提出反证，被告的本证就可能轻易成立。否则，被告完成举证责任的难度要大得多。所以说，原告在诉讼中提供证据是有重要意义的，不能被忽略。
需要注意的是，第6条规定主要是针对行政机关依职权作出行政行为，对应申请作出的行政行为，原告应当承担一定的举证责任。原告承担举证责任，就意味着可能承担败诉风脸，其诉讼主张在没有足够的证据支持下可能不被承认。同理，对应申请作出的行政行为，被告可以提供证据，但被告提供证据不成立的，同样不能免除原告的举证责任。
明确规定了法院在举证阶段的义务和职责。无论是行政诉讼法还是《若干解释》，都很少涉及到法院在举证阶段的义务和职责，《证据规定》作了补充性的规定。首先，《证据规定》第9条第2款规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。关于补充证据，过去规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，但对在什么情况下才能要求当事人提供或者补充证据没有规定。作这样的规定，主要是基于以下考虑：过去行政诉讼法虽然授权法院有责令当事人提供或者补充证据的权力，但不知如何运用，在实践中有些法院滥用责令权，明明可以根据举证责任规则裁判案件，却滥用责令权将举证责任负担转移到有关当事人身上。因此，有必要对责令权的行使作出限定。显然，对责令权作出这种限定，对于规范法院责令当事人提供或补充证据权力的运用，防止责令权的滥用，保证举证责任的贯彻和落实具有重要意义。
需要指出的是，《证据规定》第9条第2款对责令权的限定带有提示性，并非是把责令权完全限制在该种情况，因为第1款还有概括性规定，即法院有权要求当事人提供或者补充证据，第2款是具体情况的列举，第1款与第2款的关系是包容关系而非递进关系。那么，除了第2款的列举外，还有什么情况下人民法院可以责令当事人提供或者补充证据呢？法官认定事实，除了依靠证据以外，还可以根据经验法则、类推等非证据方法确认事实。但这些方法具有盖然性，应当允许当事人对此提出反证。如果提不出反证，可以推定事实成立。
关于提供证据的要求
《证据规定》第10条至第21条对提供证据的要求作了规定。这部分的内容可以概括为以下几个方面：第10-15条是关于各种证据形式的具体要求，包括书证、物证、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、现场笔录等；第16-18条是对特殊证据的特殊要求，其中第16条是对域外证据的要求，第17条是关于外文证据的规定，第18条是关于涉密证据的规定；第19-20条是关于证据交接手续的要求；第21条是关于证据交换的要求。笔者认为，对证据的要求还包括对提供证据时间的要求，但《证据规定》将该内容放在第一部分，即举证责任部分。不管是否承担举证责任，提供证据都应有时间要求。原告在多数情况下虽不承担举证责任，并不意味着原告可以将证据留到二审提供。因此，对第一部分关于举证责任期限的规定，应作广义理解，不仅承担举证责任的当事人举证有期限限制，不承担举证责任的当事人举证也有期限限制。
那么，《证据规定》在提供证据的要求方面到底有什么新发展？可以将这些新发展概括为六个方面：
强调了提供证据的期限要求。《证据规则》第一部分（第1、7条）对提供证据的期限作出了规定。关于提供证据的期限，行政诉讼法基本上未作规定，只是从起诉与受理的环节上可以看出某些要求。《若干解释》对被告提供证据的期限作了限制，如第26条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交作出具体行政行为的证据与依据，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为该具体行政行为无证据或依据。《证据规定》在此基础上对正当理由问题作了具体规定，即第1条第2款规定，被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。显然，在期限问题上，《证据规定》设定了一个申请延长的制度。之所以要作这个规定，是因为《若干解释》规定被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交作出具体行政行为的证据与依据（这个时间来源于行政复议法，该法对被申请人在复议期间提供证据的时间作了10日的限制），但在实践中，有的被告在10日内提供证据确有困难，从公共利益权衡出发，很难简单就此认定被诉行政行为无证据或依据。因此，有必要设定一个申请制度，被告因正当理由不能按时向法院提供证据应当先申请，经法院审查后，认为正当理由成立的，可以在障碍消除以后10日内提供证据，如再逾期的话，才认定该具体行政行为无证据或依据。有了这个制度作补充，限定行政机关在法定期限内提供证据的原则才能得到真正的贯彻执行。
行政诉讼法第四十一条第三项对原告提供证据时间的原则要求是在提起诉讼时即要提供基本的事实根据。从实践看，要求原告在提起诉讼时将所有证据提供完毕是不现实的，在诉讼过程中，原告一般还要提供大量证据。由于行政诉讼法没有对在诉讼过程中提供证据的时伺作出限定，有些当事人不仅在开庭前不提供证据，在判决前也不提供证据，却在二审或再审中提供证据。这样不仅导致法院的裁判久久不能确定，而且延长了诉讼期间。而根据《若干解释》的规定，被告提供证据的时间已受到约束，原告则可以不受限制，从而造成当事人之间在提供证据上的不对等情况。所以，无论是学术界还是实务界都认为有必要对原告提供证据的时间作出规定。在以往的审判实践中，只要在法庭辩论结束前，原告都可以提供证据，《证据规定》将这个时间提前了。《证据规定》第7条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。这样，原告提供证据实际上有三个时间：第一个时间是开庭审理前；第二个时间是交换证据之日，这是选择性条款，有交换证据的案件才适用；第三个时间是确有正当理由不能在以上两个时间提供的，可以在法庭调查中提供。对原告提供证据的时间作出限定是具有一定意义的，它既有利于当事人尽快地提供证据，使当事人双方更有效地进行攻击和防卫，防止当事人搞证据突袭，也有利于节省诉讼资源。
对人民法院责令补充证据的情形作了规定。行政诉讼法第三十四条第一款规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。《若干解释》对此问题没有作出新的规定。《证据规定》第9条对此作了补充规定，即对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。
对各种证据形式所必须具备的形式要件作了规定。在行政诉讼法和《若干解释》中，对证据形式的要求基本没有规定，实践中大都参照民事诉讼法的规定办理。《证据规定》在总结实践经验的基础上，第10-15条对不同的证据形式提出了原则要求。这些要求绝大部分都是实践经验的总结，只不过《证据规定》使之更加规范化。之所以要作出这些要求，主要是基于以下原因：一是为了提高证据的质量。在实践中，一些当事人提供的证据有诸多形式上的缺陷，如勘验笔录不签名、实物证据不提供原物或原件、有的证据不提供相关说明等。这就需要通过规范证据的形式来提高证据的质量。二是为法院要求当事人提供符合标准的证据提供法律根据。以往，法院让当事人提供证据原件，当事人认为这个要求没有法律根据，只交复印件或影印件。三是为当事人质证和法院认证打下良好基础。因为证据形式有缺陷，质证容易遇到麻烦，在认证时也很难确定其效力。四是有利于提高证据的证据效力。如果当事人提供的证据都符合要求，被排除的证据就会很少，从而有利于提高证据的效力。
对特殊证据提出了特殊要求。第16条对域外证据提出了三个要求：说明来源、公证、使领馆认证或履行相关手续。第17条对外文证据提出了如下要求：须有中文译本、须有翻译件，且须有翻译资质的机构盖章。第18条对涉密证据提出了三个要求：须有标注、应向法庭说明、须经法庭审查确认。为什么要对这些特殊证据作出要求呢？主要原因在于，如果没有这些要求，对特殊证据很难判断其真假虚实，很难进行准确的质证、认证，很难对当事人的合法权益进行保障，很难保障国家机密、商业秘密和个人隐私。
对证据的交接手续作了具体规定。《证据规定》第19-20条对证据的交接手续作了具体规定。第19条对当事人提交证据提出了要求：一是要对证据材料进行分类编号；二是对证据材料的来源和证明对象作简要说明；三是要对有关说明签名、盖章；四是要注明提交日期。第20条是对法院收证提出的要求：一是要出具收据；二是应当注明相关的内容（证据的名称、份数、页数、种类以及收到时间）；三是须有经办人的签名或盖章。
为什么要对交接手续作规定？主要是基于以下考虑：首先，既然行政诉讼法、《若干解释》和《证据规定》对当事人提供证据的期间作了明确规定，同时对举证责任分配也作了规定，那么，当事人是否向法院提供证据、在什么时间向法院提供证据就非常重要。否则，手续不清容易发生争议。其次，在实践中，有的当事人声称已向法院提交某证据，而法院却说没有收到。这就是由于没有相关制度，无法查实才出现的问题。为了避免此类争议的发生，必须设立证据交接手续制度。
肯定了证据交换制度。《证据规定》第21条规定，对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。庭前证据交换又叫证据展示、证据披霹或者证据开示。实际上，《证据规定》采用证据交换概念只是沿用了约定俗成的说法，并不准确。因为在审判实践中，事实上并非原告把证据交给被告、被告把证据交给原告，而是交换证据清单，让对方当事人知道有什么证据可能在法庭上提出；清单上列举的证据，对方当事人没有的，可以要求复制或复印，原则上无权要求对方当事人把证据交给己方。因此，笔者认为，“庭前证据交换”一词并不准确，最好叫证据披霹(discover)，即证据信息的披霹，以满足当事人对证据的知悉权，使当事人在透明的状态下进行攻击和防卫。只有这样才能保证当事人质证的质量，使诉讼尽可能地逼近客观真实。此外，证据披露制度有利于节省诉讼资源，提高审判效率。在一些复杂案件中，如果没有庭前证据交换，庭审往往难于达到预期的效果。有的当事人提供证据时断时续，使庭审没完没了。因此，有必要要求当事人在尽可能短的时间内把证据提交完毕，也有利于当事人及时申请鉴定、申请调查补充新证据。过去有的法院也要求当事人进行庭前交换证据，并规定庭前交换以外的证据不能作为质证的对象，但当事人有异议，认为没有法律依据。考虑到上述种种情况，《证据规定》第21条对此作了规定。不过，考虑到行政审判的具体情况，不是所有的案件都要进行证据交换，有的案件纯属法律争议，当事人对事实没有争议，就根本没必要进行证据交换。有的案件虽然存在事实争议，但案情简单，有把握在一次庭审中解决问题，也没必要进行庭前证据交换。
关于调取和保全证据
这部分内容主要分布在第22-34条，其逻辑结构为：第22-26条是关于人民法院调取证据的规定。第27-28条规定的是保全证据。第29-32条是关于申请重新鉴定的规定。第33-34条是关于勘验现场程序及勘验笔录的规定。本部分的新内容主要有以下三个方面：
明确规定法院调取证据的方式、条件和程序。行政诉讼法第三十四条第二款规定，人民法院有权向有关行政机关及其他组织、公民调取证据，至于调取的条件、程序和方式却没有作出规定。《若干解释》第29条对调取证据的情形作了界定，即有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：(1)原告及第三人及其诉讼代理人提供了证据线索但无法自行收集证据而申请人民法院调取的；(2)当事人应当提供而无法提供的原件原物。实践中，这些规定显然不够用。《证据规定》对此作出较为详细的规定：将调取分为职权调取、申请调取和委托调取三种类型，并对三种类型各自的适用条件作出了规定。对职权调取规定了两种情形：涉及国家利益、公共利益和他人合法权益的事实认定的，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼等程序性事项的。这是对《若干解释》第29条的补充和完善。在申请调取方面，不仅对电请调取的程序以及申请书应具备的内容作出规定，而且对人民法院不批准申请调取的情况下当事人的救济途径也作了规定。对申请调取也规定了三种情形：一是由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；二是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。关于调取程序，过去没有涉及的是《证据规定》第25条的规定，即：“人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起3日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起5日内作出答复。人民法院根据当事人申请，经谓取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因”。之所以作这样的规定，主要是考虑到是否批准调取证据，法院具有一定自由裁量权，如果不对这个权力进行控制，有可能造成权力的滥用。特别是对应当调取的证据不调取，可能影响诉讼的结果，如果不给当事人以救济，可能损害司法的公正性。在有些国家，对法院的任何程序性裁决，只要影响到当事人的权益，都无一例外提供了救济途径，而这些救济途径较我国更为有效。申请复议由于是向本级法院提出的，其效果非常有限。而国外通常的救济途径是抗告程序，即向上级法院提出抗告，但抗告程序没有上诉程序那样复杂。
明确规定了证据的保全措施。《证据规定》明确规定了对证据的保全措施，肯定了诉前保全的可能性，并规定申请保全必须提供担保。对保全措施作出新规定的原因是：过去法院对证据进行保全，原则上参照民事诉讼法的规定。由于采取保全措施涉及公民的一些基本权利，涉及到强制措施的运用，客观上需要授权的依据，故《证据规定》第27、28条对证据的保全作出了规定。特别需要指出的是，这些规定有以下几个新的特点：证据保全原则上需由当事人申请；申请保全的期限应在举证期限届满前；当事人在保全证据时应提供相应的担保（尽管保全证据与诉讼保全不一样，但毕竟涉及强制措施的运用，因此需要担保）；法律、司法解释规定诉前保全证据的，依照其规定办理。这就为以后司法解释规定诉前保全留下了余地。
对申请鉴定的行为也进行了规范。当事人能否申请人民法院鉴定，行政诉讼法和《若干解释》对此都没有规定，但实践中存在大量申请法院鉴定的情况。由于有的鉴定费用昂贵，也很费时间，加上我国目前鉴定机制不宪善，所以必须加以规范。行政诉讼法第三十五条规定，在行政诉讼中，涉及专门问题需要鉴定的，由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。这是依职权鉴定的情况。这种鉴定缺点是成本太高，法院可能承受不起。《证据规定》将鉴定由依职权鉴定改由当事人申请法院鉴定。之所以强调申请鉴定，一是为了调动当事人申请鉴定的积极性，二是为了减少诉讼中的职权主义色彩。
《证据规定》为规范申请鉴定行为作了两个方面的要求：一是及时。原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。二是必须遵循申请鉴定的法定条件。《证据规定》分别两种情况规定了申请鉴定的法定条件。第一种情况，原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误而申请鉴定的。这里包括四个构成要件：申请主体只能是原告、被告或第三人；必须有正当理由表明被告据以认定事实的鉴定结论可能有错误；必须在举证期限内申请；必须书面申请而不能口头申请。第二种情况，当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定的。这种情况必须严格限定条件，即列举的四种情形：鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格；鉴定程序严重违法；鉴定结论明显依据不足；经过质证不能作为证据使用的其他情形。
关于证据的对质、辨认和核实
《证据规定》第35-52条对证据的对质、辨认和核实问题作了规定。这部分内容主要涉及两个方面的问题：一是质证的范围；二是质证的内容和方式。实际上，证据的对质、辨认和核实就是质证问题。第35-38条涉及质证的范围，同时，第49-52条实际上也涉及质证的范围。第39-48条规定的是质证的内容和方式。其中，第39条规定的是质证的内容和基本原则、方式，第40条规定的是实物证据和视听资料的质证办法，第41-43条是对证人证言的质证方法，第44条是执法人员如何到庭接受质证问题，第45、46条规定证人出庭作证的基本要求，第47条规定鉴定人出庭接受质证问题，第48条规定专业人员出庭进行说明的问题。
行政诉讼法和《若干解释》原则上规定了未经质证的证据，不得作为人民法院定案的根据，但是，到底哪些证据需要质证、如何质证，都没有具体规定。《证据规定》对此作出了以下新的规定：
明确界定了质证的范围。根据《证据规定》的规定，质证范围应当从以下几个方面进行把握：1.除了可以通过司法认知等法定的非证据方法确定事实的方法或当事人无异议的证据以外，所有的证据原则上都应质证。2.涉及国家秘密的证据应当进行质证，但不得公开进行。3.法院依申请调取的证据应当进行质证，但依职权调取的证据应听取当事人的意见。4.没有关联的证据材料应当予以排除，但应说明理由。即证据的关联性问题可以由法官依职权确认，可以不经过质证，但当事人对证据与事实是否有关联有争议，仍可以质证。5.所有补充的证据都要进行质证，已经质证过的证据一般不再质证，但当事人对一审或二审认定的证据仍然有争议，并且提起上诉或申请再审的，仍须质证。6.当事人依法提供的新证据应当进行质证。总的来说，质证的范围很宽，原则上所有证据都要质证，没有经过质证的证据不能作为定案根据，除非对方当事人承认对其不利的证据有效。
规定了证人、鉴定人员、专业人员、行政执法人员出庭作证的义务。《证据规定》突出规定了证人、鉴定人员、专业人员、行政执法人员出庭作证或接受询问的义务。由于我国相关的法律制度不健全，有关证人出庭的保障措施没有到位，因而证人、鉴定人员、行政执法人员、专业人员出庭接受询问的情况很少。即使法庭传唤，这些人也以种种借口推诿，使法庭的相关质证很难开展。因此，为了提高质证的有效性，有必要规定这类人员出庭作证或接受询问的义务。另外，由于过去没有质证制度，没有要求证人必须亲自出庭作证，只规定一切知道案情的人都有作证的义务，作证的义务可以通过书面方式履行，没有硬性规定出庭作证，造成假证泛滥，有的鉴定人员为利益驱动违法鉴定。为了防止证人作伪证、鉴定人员作虚假鉴定，须给他们课以出庭作证或接受询问的义务。证人出庭作证、鉴定人出庭接受询问是国际惯例，在英美法系国家，证人不出庭作证，其证言只是传闻证据，而传闻证据在相当一些情况下是不能作为证据使用的。
《证据规定》第41条规定，凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务，并对证人出庭作证的有关问题作了详细规定。首先，规定了证人必须出庭的义务，只有在特殊情况下才可以不出庭，即：当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；证人因其他特殊原因确实无法出庭的。其次，对证人出庭作证作了限制性规定，即不能正确表达意志的人不能作证。再次，对当事人申请证人出庭作证的时间作了规定，即必须在举证期限届满前提出，且须经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人。当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理。
《证据规定》还规定了原告或第三人有要求行政执法人员到庭陈述和接受询问的权利。第44条对5种情形作了列举：对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；对扣押财产的品种或者数量有异议的；对检验的物品取样或者保管有异议的；对行政执法人员身份的合法性有异议的；需要出庭作证的其他情形。
《证据规定》还赋予当事人要求鉴定人出庭接受询问的权利。过去，凡对鉴定有异议的，一般都是找其他机构进行重新鉴定，如果鉴定结论不一样，就采信级别高的鉴定机构的鉴定结论。其实这是一种形而上学的做法，级别高的鉴定机构作出的鉴定结论不一定就当然正确。真正能促使鉴定机构作出正确的鉴定结论，还得靠质证。如果鉴定对象技术性很强，可以叫各方的鉴定人员都出庭，相互进行质证，这样审查鉴定结论更为科学。有了这种质证程序，我们就可以避免在采信鉴定结论上的形而上学方式，而完全根据质证结果来采信鉴定结论。
《证据规定》对当事人申请人民法院传唤专业人员对专门性问题进行说明的权利作出了规定，即对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格有异议的，可以进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问。专业人员的出庭说明过去用得很少。有的国家将专业人员的出庭说明称为专家证言，类似于证人证言。它与鉴定结论有区别，因为后者往往通过物理的、化学的手段进行鉴定得出结论，而专家证言则是利用专家的知识、经验来认知的。
对证人、鉴定人的保障进行了规定。这一内容是在附则部分加以规定的。第74条规定，证人、鉴定人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护。人民法院应当对证人、鉴定人的住址和联系方式予以保密。（注：在质证时，一般要求提供证人的有关基本情况，这就存在如何协调问题。一般而言，证人、鉴定人要求保密的，在交换证据或当庭单证时，无关的情况就不予交换。）第75条规定，证人、鉴定人因出庭作证或者接受询问而支出的合理费用，由提供证人、鉴定人的一方当事人先行支付，由败诉一方当事人承担。需要注意的是，这里的费用应是合理的费用。第76条规定，证人、鉴定人作伪证的，依照行政诉讼法第四十九条第一款第（二）项的规定追究其法律责任。第77条规定，诉讼参与人或者其他人有对审判人员或者证人、鉴定人、勘验人及其近亲属实施威胁、侮辱、殴打、骚扰或者打击报复等妨碍行政诉讼行为的，依照行政诉讼法第四十九条第一款第（三）项、第（五）项或者第（六）项的规定追究其法律责任。这些都是关于证人、鉴定人保障的条款，司法解释是第一次作出这样的规定。
关于证据的审核认定问题
关于证据的审核认定问题，分布在《证据规定》第53-73条。这部分条款最多，大体可以分为以下几个方面的内容：一是规定人民法院认证的一般原则。第53条规定人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。第54条实际上是有规则的、有限制的自由心证原则。二是规定认证的主要内容。第55条是证据合法性认证问题，第56条是证据真实性、客观性认证问题。三是规定非法证据的排除问题（第57-62条）。四是证据的比较效力问题，即证明力大小问题。五是规定人民法院在一般情况下可以直接认证和采信的证据（第64-67条）。六是规定通过非证据手段认定事实的办法。第68条规定通过司法认知来确定事实的方式。第69条规定通过推定的方式来确定事实。第70条规定了通过生效裁判文书确认事实的方式。七是不能单独作为定案根据的规定。八是关于认证方式问题的规定。
《证据规定》对认证规则的发展可以归结为以下六个方面：
既肯定自由心证原则，同时又设定证据可采信规则。从第53、54条认证的基本原则可以看出，我国实行的是有限制的自由心证原则。为什么要采取这个原则？因为在我国目前情况下，完全采取自由心证原则，法官素质难于适应，加上我国诉讼体制上存在的问题，还没有形成法官可以完全自由心证的外部环境，所以有必要建立一定的规则加以约束。从国际发展趋势看，即使是大陆法系也不主张完全的自由心证，也有一些规则进行约束。
肯定了推定、自认、认知以及有效的法律文书等非证据证明案件事实的方式。过去，虽然在理论上也承认这些非证据证明案件事实的方式存在，但很少见诸于法律规范和司法解释之中。《证据规定》对此专门作了规定，使司法实践有了规范依据。
法律推定即法律明确规定在某个基础事实存在的情况下可以推定某个事实的存在。它与事实推定的区别在于：事实推定是法律没有明确规定的推定，是从基础事实推定出来的，而基础事实要具有高度的概率，具有极大的可能性。《证据规定》第68条第(5)项规定了事实推定，第(3)项规定了法律推定。第69条设定了具体的法律推定，即原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。这一条的意义在于，一般说来，某个证据如果对自己有利，无论原告或被告都会提交给法庭，这是一个基础事实，概率很高。但如果已经知道有证据在被告手里，被告无正当理由拒不提供，那么，就推定该证据对被告不利，推定原告的主张成立。
第64-67条都是关于自认的规定。第64条规定，以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。这里确认了自认的效力。第65条规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定，但有相反证据足以推翻的除外。这也是对自认效力的确认。第66条规定，在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。这一条从反面肯定了自认的效果。第67条规定，在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力，实际上也是对自认效力的确认。第68条是关于认知的规定。即下列事实法庭可以直接认定：众所周知的事实；自然规律及定理。需要注意的是，当事人有相反证据足以推翻的除外。但自然规律及定理一般比较可靠，是公认的真理，一般无法反驳。
第70条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序于以纠正后恢复诉讼。
对非法证据进行了比较严格的排除。行政诉讼法尽管对行政机关在诉讼中调查取证作了限制性规定，但对行政机关违反这些禁止性规定并没有规定明确的法律后果，即对行政机关违反规定取得证据的可采性问题没有规定。《若干解释》增加了非法证据的排除情形。第30条规定，下列证据不能作为具体行政行为合法的根据：行政机关及其委托代理人在作出具体行政行为后收集的证据；被告严重违反法定程序收集的证据。第31条规定，未经质证的证据，不能作为人民法院的定案依据。复议机关在复议阶段收集和补充的证据，不能作为维持原具体行政行为的根据。当事人在二审期间提供的在一审中没有提供的证据，不能作为二审法院变更和撤销一审判决的依据。可见，《若干解释》对非法证据进行了一定程度的排除，但这种排除主要是对针对证据收集提供的时间存在暇疵而言的，且主要针对被告一方在收集调取证据时出现暇疵时的排除，显然很有限，在实践中有大量的非法证据没有得到排除。这些证据如果得不到排除，或只排除被告的非法证据而不排除原告的非法证据也是不公正的。为了排除这些非法证据，有必要对此作出明确规定，故《证据规定》第57-62条对非法证据的具体情形作了规定。
1.主体违法。收集证据、调取证据的主体不合法，应当排除。言词证据的主体不合法，如没有完全行为能力的人或精神病人不能作证。鉴定人没有鉴定资格，其鉴定结论就不具有可采性。专家专业水平低，其证言也不能作为专家证言使用。
2.收集证据的程序违法。如第55条第(3)项规定的是否有影响证据效力的其他违法情形，应包括因收集证据程序不合法的情形。第57条第(1)项规定严重违反法定程序收集的证据材料，不能作为定案依据。第60条第(2)项规定，被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据。第62条第(2)项规定，鉴定程序严重违法的，对鉴定结论人民法院不予采纳。
3.取得证据的方式、手段违法。如第57条第(2)项规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，不能作为定案依据。第(3)项规定，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料，也不能作为定案依据。第58条规定，以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。
4.证据的内容违法。这类情形不多，如第62条第(3)项规定，鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的，人民法院不予采纳。
5.取得证据的手续违法。第57条第(5)项规定，在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料，不能作为定案依据。
6.取得证据的形式严重违法。如第57条第(6)项规定，当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品，不能作为定案依据，因为其形式不合法。
7.提交证据的时机违法。第57条第(4)项规定，当事人无正当事由超过举证期限提供的证据材料，不能作为定案依据。第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。第60条第(1)项规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，第(3)项规定原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，不能作为定案依据。这些都是提交证据的时机问题。总之，只要没有在法定时间内提交且无正当理由的，一般情况下，不能作为定案依据。
从以上规定可见，《证据规定》较《若干解释》在非法证据的排除范围上要大得多，不仅包括被告的证据，也包括原告的证据和第三人的证据。从取得证据的时间、手段的排除，到期限、主体、程序、方式、内容、时机等方面的排除。如此规定的原因是：排除非法证据是要付出成本的，有些证据可以通过行政机关重新调查取证而获得，但有相当部分证据从此无法发现，无法取得，这样很可能放纵违法行为，使之逃避制裁。因此，排除非法证据对国家来说无疑要付出相当的成本，但为什么《证据规定》又要强调排除这些非法证据呢？主要理由是：
1.从严排除非法证据是行政诉讼性质决定的。行政诉讼的宗旨就是要监督行政机关依法行政，而获取证据的手段、程序、方式是依法行使职权的组成部分，有的本身就构成一个行政行为，如对证据的查封、扣押，当事人可以就此单独提起诉讼。如果一方面要对行政行为进行审查，撤销违法的行政行为，另一方面又为违法行为大开方便之门，对非法获取的证据大量采用，这样做与行政诉讼法的宗旨是相冲突的。
2.许多非法证据是通过侵犯公民的宪法权利、基本权利或其他程序性权利而取得的。行政诉讼的目的就是要保护公民的合法权益不受违法行政行为的侵害，通过行政诉讼救济和恢复行政相对人的权利。如果对非法证据予以采纳，就意味着对行政机关侵权行为的公开认可，是放任行政机关通过侵权的方式获得证据。
3.在绝大多数情况下，非法证据被排除后，行政机关仍然可以重新启动行政程序收集证据，有些证据经过适当处理，可以成为合法的证据，因非法证据被排除而给公共利益带来的损害，可以通过行政机关重新收集证据予以弥补。所以，《证据规定》从严排除了非法证据。
《证据规定》对证据的优势效力作了规定。《证据规定》第63条共列举了9种情况：国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；原件、原物优于复制件、复制品；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；原始证据优于传来证据；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。这些都是关于优势证据的规定。
在审判实践中，一些法院基本上按上述规定操作，但一直没有见诸于法律规范。行政诉讼法和《若干解释》都没有对优势证据作出规定，《证据规定》对此予以弥补。主要原因是：一是为法官在自由心证时提供一个参考依据；二是避免在确定证据优势效力方面遭致当事人的无理争辩；三是有利于指导当事人更加主动地寻求、收集占优势的证据向法庭提供。当然，所谓优势证据，只具有相对意义，不具有绝对意义。（笔者认为，第三、六、七、八、九项规定较为稳妥，其余几项就不一定具有优势。如现场笔录是否一定优于视听资料？未必。有些交换事故责任认定人在作现场笔录时随意性很大，未必就比录像真实。）因此，对《证据规定》的上述条款不能作机械理解。
确定了弱势证据（即不能单独作为定案证据的证据）的运用规则。根据审判经验，有些证据不能单独作为定案依据，但没有见诸于法律规范，《证据规定》对此作了规定，应是一个新的发展。《证据规定》共列举了七项，即：未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；难以识别是否经过修改的视听资料；无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；其他不能单独作为定案依据的证据材料。这些规定大体可行，它有利于保证定案的准确性，有利于促使当事人收集更多的证据。
对认证的方式进行了规定，尤其对纠正错误认证的方式和程序作了明确的要求。《证据规定)第72条规定，庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。第73条规定，法庭发现当庭认定的证据有误，可以按照下列方式纠正：（一）庭审结束前发现错误的，应当重新进行认定；（二）庭审结束后宜判前发现错误的，在裁判文书中予以更正并说明理由，也可以再次开庭予以认定；（三）有新的证据材料可能推翻已认定的证据的，应当再次开庭予以认定。关于认证，在很长一段时间里，许多人强调当庭认证。有的地方做了一些尝试。经过总结，认为质证在庭上可以做到，认证在庭上不容易做到，勉强做到容易孽生形式主义，还容易产生其他问题。在法庭上，审判长如果一人认证，与合议制不合；在庭上合议认证交头接耳又不严肃。所以，当庭认证，除证据的关联性和合法性因有规则容易认证外，对涉及证据真实性的问题，以在休庭后由合议庭合议决定为宜，不宜采取当庭认证的方式。
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