新形势下集体土地“以租代征”的成因及对策——以山东省济宁市为例，本文主要内容关键词为：济宁市论文,山东省论文,成因论文,为例论文,新形势下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改回日期：2009-02-24
中图分类号：F301.1(252)文献标识码：A文章编号：1009-4210(2009)03-133-06
所谓以租代征是指违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，规避依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费，规避依法进行征地补偿和安置，规避履行耕地占补平衡法定义务，擅自扩大建设用地规模，非法出让转让和出租农村集体土地用于非农业建设，严重违反《土地管理法》的有关条例。一般情况下，以租代征的表现形式为：①用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地；②基层政府直接租赁农村集体土地；③基层政府转租农村集体土地；④基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为；⑤村民自行出租自己的承包地；⑥村委会租用农户的承包地搞非农建设。
1 调查区域概况
1.1 地理概况
济宁位于鲁西南腹地，地处黄淮海平原与鲁中南山地交接地带，东邻山育水秀的临沂地区，西与牧丹之乡菏泽接坡，南面是枣庄市和江苏省徐州市，北面与泰安市交界，西北角诵黄河与聊城地区相望。全市总土地面积10685.7
，其中平原面积5086.4，占总面积的47.6％；洼地面积1848.8，占总面积的13.7％；山地面积1453.3，占总面积的13.6％，丘陵面积833.5，占总面积的7.8％。济宁属鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄泛平原交接地带，地质构造上属华北地区鲁西南断块凹陷区。全市地形以平原洼地为主，地势东高西低，地貌较为复杂。
1.2 经济概况
该地处黄河冲积平原，土层深厚，土地肥沃，适于发展粮棉生产。尤其是小麦播种面积大、产量高(约占粮食总产量的65％)，是山东省商品粮生产基地。经济发展初步核算，2005年全市实现地区生产总值1266.19亿元，按可比价格计算，比上年增长17.3％。其中第一产业增加值173.57亿元，增长6.8％；第二产业增加值6.4亿元，增长21.2％；第三产业增加值3.22亿元，增长7.8％。在第三产业中，金融保险业增加值20.29亿元，增长13.8％；批发和零售贸易餐饮业增加值103.77亿元，增长13.7％，房地产业实现增加值34.49亿元，增长1.0％。第三产业对GDP贡献率分别为5.6％、63.4％[1](表1)。
该市有570.25万农业人口，占总人口的71.38％。第一产业从业人员266.6万人，农村劳动力人均耕地面积约0.236
，在农业机械化程度迅速提高，人均占有耕地面积不断减少的情况下，农村劳动力剩余严重，在被调查对象中，有39.2％的农村劳动力在本乡从事非农产业。在济宁农村，第一产业中形成一批大蒜、苗木、食用菌等特色农业生产基地，为农村剩余劳动力提供了一定就业岗位。济宁市民营经济连续多年的高速成长，为农民在本地就业创造良好条件。在一定程度上有效地缓解了该市的就业压力，提高了农民的收入水平[2]。
1.3 耕地资源概况
济宁市位于山东省西南部，地貌类型以平原洼地为主，地势东高西低，东部山峦绵亘，丘陵起伏，中部为南四湖湖区洼地，西部为比较平坦的黄泛平原区。土地总面积112.0359×
，其中耕地面积60.32×，占土地总面积的53.8％。现有耕地主要由三大部分组成：①低山丘陵地区的旱地，面积14.3×，占耕地总面积的23.71％，主要分布在泗水和邹城、曲阜的东部，梁山、嘉祥也有少量分布，多为坡地和梯田，土质瘠薄，无水浇条件，产量低而不稳；②黄泛平原上的耕地，面积4.82×，占耕地总面积的8.0％，主要分布在梁山、嘉祥、金乡、汶上、鱼台的西部也有分布。这部分耕地土壤质地变化较大，水质矿化度偏高，含盐碱量大，肥力偏低，且缺少水利灌溉设施，属中低产田；③山前冲积平原和湖泊平原上的水浇地，面积41.2×，占全市耕地总面积68.3％，主要分布在邹城、嘉祥、梁山、汶上、金乡、任城、泗水，利用条件良好。
2 “以租代征”产生的原因
2.1 地方政府的政绩工程观念
在济宁市水浒之乡，又被称为山东省乃至全国的“挂车之乡”梁山县，“挂车”之风一时兴起来，大大小小一共二十多家挂车厂坐落在这个总面积仅有964
的县域中，笔者向当地一家仍在建设中的某挂车股份有限公司一位股东展开了调查，据这位股东称，他们这家公司于2007年年底开始动工建立，总占地1.5，还有0.2基本农田，土地是通过租用当地农民的，租期15年。当地村也是该挂车厂的五位股东之一，其他三位也都是这位村长的远亲近邻，当地镇上的领导干部也可以在其中得到红利。至于耕地的报批，几乎一路绿灯，并且这个项目在未来几年内一定可以盈利的，地方政府当然大力支持。
该地政府为修建政绩工程，打着发展经济的旗号，不择手段追求经济增长率。经济增长不是靠内涵挖潜，而是靠资源粗放式利用，无节制的大上项目、大搞非法经济开发区或工业园区建设，并以招商引资为名低价租用当地农民土地以引进项目，在国家严格控制建设用地规模的情况下，挺而走险选择了以租代征的违法用地道路。
2.2 经济诱因
胶东地区用20％的人口养着山东70％的经济，而鲁西南地区用80％的人口奉献着30％的经济，山东省地域差异不言而喻，地区发展之间的不平衡使得该地区一直以来大力进行招商引资，而在这个经济相对不发达的区域，招商引资中资本往往成了最大的障碍，资金不足，而农村剩余劳动力近几年也发生了大量转移，当地政府与企业在这种背景下自然把目标转向了土地。
微观经济学中的替代效应是指由商品的价格变动所引起的商品相对价格的变动，进而由商品的相对价格变动所引起的商品的需求量的变动。在土地的使用过程中，土地与资本也具有替代关系。假定企业的生产成本由资本、劳动和土地成本构成，则企业的成本函数为：
2.3 农民保护耕地意识薄弱
据调查，济宁市农村劳动力中，小学以下文化程度的占32％，初中文化程度的占49.5％，高中以上文化程度的仅占18.5％，而且普遍缺乏职业技能。即使已转移的农村劳动力中也仅有20％左右具备高中以上文化程度，文盲劳动力占1.5％，小学文化程度的劳动力占16.5％，初中文化程度的劳动力占61.7％，高中文化程度的占13.6％，中专及以上文化程度的占6.7％，这种文化结构也是造成当地农地流失的主要原因[2]。他们只看到当前的经济利益，笔者调查了解到，挂车厂租用的1.5农地都是由租用方每年按当地平均粮食产量折算成现金补偿给农民，而且不包括所施的化肥农药和劳动力费用，而劳动力大量转移、只剩下老人与小孩的现状下，这种方式对农民而言无疑是一举数得。
2.4 土地所有权制度的限制性
我国的土地所有权制度分为国有土地所用权和集体土地所有权。对于集体土地来讲，土地所有权归集体所有，农民所拥有的只是承包土地使用权。而作为土地所有者主体的农村集体经济组织早已不复存在，实际上农村市、县、乡(镇)的基层政权和村自治组织成了事实上的土地所有者。在这种土地管理制度下，土地的使用权、占有权和支配权，只能是按行政层次来层层分解，最终落实到当地各级政府主管部门、乡长、村长头上，他们成为代表集体行使土地所有权的实际担当者。在这种土地管理制度下，法律所赋予的农民集体土地所有权只能是一种虚拟的权利，不可能把土地所有权完全量化到每个农民头上。因此这种土地所有权对于农民来说，也就不具有什么实际意义。即使是农民承包土地的使用权，在行政权力的支配下也是有限的、不完整的。在济宁地区中的众多实际中，乡镇政府和村集体在承包期内可以任意修改和撕毁合同，便是有力的证明[4]。
3 “以租代征”的危害
非农建设用地是济宁市耕地流失的主要去向，而“以租代征”则是农地非农化的主要途径，采取综合措施严格控制以租代征行为是济宁市当前耕地保护和可持续利用的当务之急。
3.1 国家税费的流失
土地是“租”而非“征”，不用缴纳新增建设用地土地有偿使用费，造成国家税收流失。这也是“以租代征”带来的最直接的损失，也是最显而易见的损失。
3.2 影响耕地保护目标的实现
济宁市面临着人多地少的矛盾。2003年末，济宁市耕地面积521903，人均耕地仅0.0653，低于全省0.078的平均水平。随着经济的发展，耕地逐年减少的趋势日趋明显，自2003年以来，济宁市年均耕地减少，从人均0.0673减少到人均0.6053。若与1990年土地详查数据比较，耕地数量从1990年的62.89×减少到2003年的52.19×[5]。且济宁市人口密度较高，土地利用率已经很高，可垦耕地后备资源匮乏；而今后城市化快速发展、矿产开发等都将大量占用土地乃至耕地，而煤炭开发也造成土地资源的大量破坏，因此集约利用土地、土地复垦将是今后发展中的一个重大课题。从分区、县(市)情况来看，耕地分布不均比较突出，人均耕地最少的微山县仅为0.0447，尚不及梁山县人均0.0907的一半。人地矛盾突出日益成为制约着经济社会进一步发展的瓶颈，各县相对于2000年的人均耕地面积都略有减少(表2)。
更为严峻的是济宁市有限的耕地资源还在不断减少，大量的煤区也占用着农用地，开采后的煤区塌陷等，使得后备耕地资源开发严重不足，通过开发补充耕地的潜力有限。由于租地不需要国家有关部门审批，这实际上早已成为建设用地，在账面上却依然是耕地，使政府无法准确掌握土地信息，给宏观决策带来直接危害。如果这种账面耕地数量保持不变，实际上却不断流失的趋势得不到有效遏制，便会造成农民无地可耕，致使生活无保障。
3.3 损害农民群众的利益
根据调查掌握的情况看：济宁市有570.25万农业人口。占总人口的71.38％。第一产业从业人员266.6万人，农村劳动力人均耕地面积约0.236。在农业机械化程度迅速提高，人均占有耕地面积不断减少的情况下，农业劳动力剩余严重，提高农民收入难度加大。虽然中央出台不少富农政策，但是，偏远农村自然条件恶劣，农民收入和生活水平离小康水平还有一定距离，单靠他们在当地发展农业生产致富潜力不大。当前，这里农村剩余劳动力转移已经取得一定进展，外出务工已成为他们增加收入的重要来源，但农民外出务工毕竟不是长远的打算[4]。
而“以租代征”的用地多为农用地，很多为农村集体经济组织的责任田，非法征用土地将使农民直接失去土地资源这一最基本的生活保障，致使农民生活水平下降，导致“三无农民”产生。有些时候由于补偿费用太低或不到位，致使群众集体上访事件不断发生。这种“以租代征”的行为毕竟是一种违法行为，并没有国家法律的保障，一旦租地方单方面毁约，农民也是骑虎难下，只能任人宰割；即便是租地补偿行为能够正常进行，也不能保证农民的利益得到有效的保障[6]。
4 “以租代征”的解决对策
从目前看，“以租代征”之所以成为违法的主要形式，在于这几年当地政府严把土地闸门、土地调控政策的实施、还有监督监管的加强力度不够，依法审批的闸门管住了，但是，很多地方、很多企业为了逃避监管，利用“以租代征”的形式来进行非农业建设。尽管近3年来济宁市国土资源局屡屡重拳出击，但土地违法问题依然严峻。“以租代征”成为土地违法的“新花样”，也是伴随“土地调控”出现的新问题。
4.1 规范当地政府行为
由于地方领导的升迁更多地依靠GDP等数字指标，这就给其占用土地搞工商业项目以“巨大的激励”。2004年后，中央政府强化土地管理，剥夺了县级政府农地征用审批权，把土地征用的审批集中到省级和中央政府。2006年至今的土地调控，又大大强化了耕地保护的“省长负责制”，这等于中央给省级政府套上了“紧箍咒”。省级政府的土地违法案件减少了，甚至几乎没有。但是省以下政府尤其是县乡政府，他们依然有做大GDP和“以地生财”的需求，而中央政府又很难管住县乡政府，这就使得土地违法主体“下移”。在与中央政府博弈的过程中，县乡政府很快就找到了一个规避土地管理法规的办法，那就是“以租代征”，一些县乡干部或政府通过村干部或集体经济组织，以农村集体的名义，把农民的承包地集中起来，然后由工商企业与农民或村集体经济组织签订租地协议，每年给农民支付一定的报酬，这些农用地就改由工商企业搞非农建设、开发。该办法的妙处在于，从表面看，这只是农民和工商企业之间的事情，基层政府并不承担任何责任，上级政府若追究下来，最多不过是“监管不力”，不像“强行征地”那样冒着被行政或法律惩处的风险。但其实县乡政府则是“以租代征”的“幕后推手”。
完善地方政府的经济业绩的考核指标，使考核指标既能反映短期经济增长情况，又考虑到长期经济发展情况以及与社会发展之间的协调程度。在完善考核指标的同时，更重要在于改革考核方法，扩大人民群众在干部考核中的作用，只有这样，才能使地方政府更多的考虑为本地居民增加福利。2006年山东省将耕地保护责任例如干部考核指标体系，印发了《山东省市级政府耕地保护责任目标考核办法》把耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理复垦新增耕地量纳入考核内容，并明确市长为第一责任人。
4.2 开展含煤区农村建设用地的整理
随着工业园区和林业的快速发展，特别是煤炭采伐后的塌陷，近年来济宁市农村常用耕地减幅较大。据统计，2004年济宁市常用耕地为52.53×，比2000年减少0.96×，减幅为1.84％，平均每年减少0.46百分点。农村全面小康测评体系规定农民的常用耕地变动幅度为零，按此进行测算，4年来农村常用耕地面积变动幅度的实现程度平均为负运行的局面。
济宁市含煤区面积4920，占全市土地总面积的47％，煤炭的开采现已造成1.26×地表塌陷，并以每年1300速度增加。济宁市农村居民点分散，闲置、空闲的宅基地多，土地利用效率不高，矿区范围内的农村居民点还压覆大量优质煤炭资源。通过含煤区域农村建设用地整理，可以促使矿区农村建设用地布局合理，盘活存量建设用地，改善农村生态环境；对搬迁后原农村建设用地整理，增加的耕地可以置换规划和计划指标，缓解建设用地供需矛盾。避免在建设项目选址时会占用优质耕地，进而避免类似“以租代征”现象的产生。
4.3 积极探索防范政府土地违法行为的对策
农村人均耕地占有量的下降，其主要原因是城镇建设规模的不断扩大，非农产业圈占农村土地造成的。因而各级党委政府必须正确处理经济发展与占用耕地之间的关系，坚持科学的发展观，加强土地利用总体规划实施管理，严格实行土地用途管制制度。一方面，要严格禁止违规占用耕地搞工业园区和经济开发区；另一方面，要想方设法开垦新的耕地和减少丢荒。要认真落实基本农田保护制度，加强基本农田建设，确保不被擅自占用，要严格执行耕地“占一补一”规定，确保耕地占补平衡，提高农村的可持续发展能力，促进人与自然的和谐发展。
4.4 盘活存量土地
4.4.1 促进土地集约利用。目前，济宁市共有8个省级开发区和13个省级以下开发区经国土资源部审核通过，对拟保留的开发区严格土地审批权限，对用地实行集中统一管理。济宁市高新区制订了鼓励集约利用土地的政策，除特殊工艺要求外，严格限制建单层厂房。对建设单层厂房的企业，加倍征收城市配套费；建设3层以上厂房的，3层以上部分免收城市配套费。同时，提高进区门槛，对投资额在500万元以下的工业项目，原则不单独供地，让其采取租赁标准厂房的形式入驻。组织力量对区内建设用地进行了清查，摸清了存量建设用地底数。对一些用地面积过大，未按规定开工的项目依法收回用地，如温州工业园、同济工业园等项目用地80，依法收回后，出让给了伊顿、正大菱花、胜利股份等实力雄厚、科技含量高的企业，提高了土地的集约使用效益。逐步变以地招商为按项目供地，旨在实现产业结构的优化和土地资源的合理配置。
4.4.2 利用开发复垦土地。①济宁市东部山区小流域得到了综合治理。2001-2004年，全市共治理山区小流域面积560，占山区面积的19％，新增耕地1400；②大力整治涝洼地。济宁市市湖滨区域总面积为2604，沿湖有近2.13涝洼地和湖滩地。有关县乡充分利用滨湖涝洼地土地资源，改善滨湖地区生态环境，狠抓涝洼地开发利用，努力变资源优势为经济优势。近年来，全市共开发改造涝洼地4000，占应开发利用面积的19.9％；③村庄整理节约了大量土地。2001-2004年，全市共搬迁改造村庄300多个，节约土地近2000四是沙塘窑场等废弃地治理力度加大。全市现有沙塘窑场1500余处，占地面积6000。为加快整理复垦步伐，市里出台了一系列的优惠政策，鼓励群众对沙塘窑场进行复垦[2]。
4.4.3 综合治理采煤塌陷地。应进一步完善配套政策，研究制定专项治理规划，加大塌陷地治理力度，坚持因地制宜、综合开发，努力把塌陷区复垦治理成优质高效农业生产区或农业产业化开发示范区。
5 结语
相当时期内，济宁市面临着有力的发展机遇，要把处理好发展与耕地保护的关系，切实做到两者的“双赢”作为未来发展的趋势。有效遏制“以租代征”这股风气是十分必要的，首先从政府角度出发要完善政绩考核制度，把耕地保护目标列入考核范围；其次增强农民耕地保护意识，从源头上制止耕地的流失；另外，对于济宁这个煤矿业比较发达的地区，还应该着重对煤矿进行治理，合理利用资源，做到塌陷区的土地复垦，增加有效耕地面积，这也是济宁市持续发展的唯一出路。
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