国家控制银行：从银行退出的逻辑起点——中国银行业改革的政治经济学分析，本文主要内容关键词为：银行论文,政治经济学论文,中国银行业论文,逻辑论文,起点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有银行的商业化、市场化改革问题早已提出，学术界也进行过充分的讨论，而且四大国有银行的称谓也由“国家专业银行”变成了“国有商业银行”。但一个不争的事实是，二十多年来，国家牢牢地控制着以四大国有银行为主体的银行业，并没有实质性地推进国有银行的市场化、股份化改革。但近年来国家却戏剧性的积极推进国有银行的股份制改造。笔者认为，渐进改革初始阶段国家对银行的控制与近年来国家积极谋求从银行退出，并不是偶然的，而是存在着必然的逻辑关系，国家对银行的控制为国家从银行退出创造了条件，国家从银行退出是国家控制银行的必然结果。
—、渐进改革初始阶段国家控制银行的必然性
根据新制度经济学理论，国家的效用主要包括两部分：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，从而使统治者的租金最大化；二是在第一个效用的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。统治者的租金不仅仅包括经济租金，也包括政治租金，其中国家政权的生存应该占有重要的位置，因此，在国家的效用函数中政权的存续应该占有极大的权重，在满足政权存续这一偏好的前提下，国家才可能考虑税收增加、经济增长等其他效用。诺思认为，统治者垄断权力的程度是各个不同选民集团替代度的函数，国家具有面临其他国家或国内潜在统治者竞争的基本特征。因此，在改革的初始阶段，国家面临着两难选择：若不改革，国有经济的低效造成的经济低迷、人民困顿，在外部竞争对手(尤其是周边国家)经济快速增长的激发下，很有可能爆发大规模的社会动荡，威胁国家政权的生存；若改革，由于在改革之初我国经济是“一大二公”的国营经济，当时的国营企业(后为国有企业)不但提供了国家的主要税收，而且承担了就业、医疗、教育(一般的国有企业都有自己的医院或医疗所、幼儿园、子弟学校等)等本应由国家承担的社会保障以及其他责任，国有经济存量对整个国民经济、甚至对社会的稳定和政权的稳固都有重要的意义。贸然改革国有经济存量和旧的经济体制，就有可能引发社会的大规模动荡，威胁国家政权的生存。国家必须在满足政权存续偏好的框架内，追求税收增加与经济增长的效用。为了追求国家政权存续的偏好，极端重要的国有经济必须得以维持并保持增长，不能急剧的衰退，国家只能努力设计一系列的制度安排(如价格双轨制等)将稀缺资源向效率低下的国有经济倾斜，作为重要稀缺资源的资金也必须配置于低效的国有经济。而随着改革的深入，国民收入分配格局发生了变化，非国有部门(包括居民以及民营企业等)已成为主要的储蓄者，国家已不能按照自己的偏好配置资金，只能筹措到十分有限的资金，可资利用的一笔巨额资金就是集中于国有银行体系的居民储蓄，因此，国家必然控制以国有银行为主体的银行体系，不可能推进国有银行的商业化、市场化改革，因为商业化、市场化的银行不会将资金配置于低效的经济；国家也没有激励推进国有银行的股份制改革，因为银行产权的多元化将妨碍国家依据其效用函数配置信贷资金。
二、国家控制银行的成本收益比较与国家退出
如上所述，在渐进改革的初始阶段，由于国有经济在经济总量中的绝对份额及极端重要性，国有经济的急剧大规模衰退不符合国家政权存续的效用函数，但国有经济的低效又不符合国家税收增加和经济增长的效用函数，因此，国家控制银行，将金融剩余配置到低效的国有经济，以满足政权存续的效用。在这里，“金融剩余是指在经济转轨的特殊背景下，非国有部门(包括居民以及民营企业等)在国有银行的存款大于国有银行向其提供的贷款的差额”。同时，在国有经济之外发展非国有经济，以满足税收增加和经济增长的偏好。显而易见，国家控制银行的收益是巨大的，不但满足了国家政权存续的效用，又推进了计划经济向市场经济的转变，有利于满足国家的税收增加和经济增长的效用。而前苏联、东欧的剧变却与政权的更迭、经济的衰退相伴。但同时国家也付出了巨大的成本，最突出的体现就是国有银行体系巨额的不良资产，或者说国有银行对国有经济拥有的不良债权。国有银行向低效的国有经济提供信贷，是以国家提供隐性担保为前提条件的，国有银行体系的巨额不良资产最终要由国家承担责任。既然这样，作为代理人的国有银行就有激励采取风险偏好的策略，收益归自己所有，而把损失(不良资产)转嫁给国家，因为国家无法甄别国有银行不良资产中哪些是由国有经济低效这一客观因素造成的，哪些是由国有银行的机会主义行为造成的。因此，国有银行体系不良资产规模的膨胀会更迅猛，国家控制银行的成本会以更快的速度递增。
在改革初期，由于国有经济存量的重要性和复杂性，国家既不敢从根本上触动国有经济(只是在一定的边界内对国有经济进行变革和调整，如政企分开；打破企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的平均主义；将企业的所有权与经营权分离，由国营企业变为国有企业等)，也不能容忍非国有经济过分的与国有经济争资源、争市场，因为在非国有经济的经济总量份额较小的前提下，国有经济的式微或大规模变革必将对整个社会、甚至国家政权生存造成不可预期的冲击，国家不愿冒这个风险。但当非国有经济在经济总量中已占相当大的份额，国有经济对经济社会稳定、政权稳固的冲击较小时，由于非国有经济更富有效率和活力，更符合国家的经济增长，进而增加税收的效用函数，因此，在政权存续的效用得到满足的前提下，国家就有激励取消原有的向国有经济倾斜的政策，甚至转而对非国有经济采取政策倾斜，这时，国家就会尽量收缩已有的国有经济存量边界，直至边际成本等于边际收益的那一点上(国家保留国有经济的成本是其效率的低下，活力的丧失，经济增长的缓慢；收益是可以以之为手段，按照其意志干预经济)。随着国有经济对就业、经济增长贡献的下降，非国有经济贡献的相应上升(如下图所示)，国家对非国有经济的政策也逐渐转变，从“一定范围的劳动者个体经济是公有经济的必要初充”到“个体经济、私营经济是社会主义经济必要的有益的补充”，再到“中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业也是我国社会主义经济必要的和有益的补充”，直到党的“十六大”提出的“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”。国家允许的非国有经济的范围从“一定范围的劳动者个体经济”一直到“个体经济、私营经济和外资经济”，越来越广；对非国有经济的态度从公有经济的“补充”地位到社会主义市场经济的“重要组成部分”，态度也越来越肯定。
既然国家在改革之初控制银行是为了补贴庞大、重要的国有经济，从而满足国家政权存续的效用，那么随着非国有经济的壮大、国有经济占经济总量份额的下降，国有经济的式微或大规模变革已经不再对国家政权的生存构成威胁时，国家控制银行的收益就呈现递减趋势，更进一步，由于国有经济的低效不利于经济增长和税收增加，国家控制银行的收益会加速递减，而由于国有银行的道德风险，国家控制银行的成本(国有银行体系的不良资产规模)则会迅猛扩张，当国有经济占经济总量的比重下降到临界点时，国家控制银行的成本和收益处于均衡状态，当国有经济占经济总量的比重下降到临界点以下时，国家控制银行的成本大于其收益，国家就有激励放弃对银行的控制，从银行退出。
我们还可以从实证的角度进一步验证上述讨论。国家1998年发行了2700亿元特别国债，专门补充国有商业银行的资本金，随后又成立了四家国有资产管理公司，剥离了14000亿元的国有银行不良资产。如果国家不放弃对国有银行的控制，则既没有必要剥离银行的不良资产，也没有必要为国有银行注入资本金。因为，虽然国有银行不良资产率较高，资本充足率也很低，但银行是国家所有的，国家为其提供了隐性担保，实际上是国家的声誉这一无形资产充当了国有银行资本金的角色，居民对国家的信任，也就体现在了对国有银行的信任上，如果国家不愿从银行退出，则仍然可以以其声誉资本替代向银行注入真实资本，出于对国家的心理依赖，居民仍然会源源不断地把钱存入银行，不良资产率即使再高，资本充足率即使再下降，国有银行仍然可以运转。事实上，国家之所以能够控制银行，在某种程度上也正是由于国家为国有银行提供了声誉资本，由于通过提供声誉资本控制银行的成本递增，而收益递减，国家才有强烈的主观退出意愿，才剥离国有银行的不良资产，向银行注入真实资本金。
以上分析自然进一步引申出两个问题：第一，既然较高的国有经济比重使得国家控制银行的收益大于其成本，而且其差额是国有经济比重的增函数，国家理应追求较高的国有经济比重，这与国家近年来主动收缩国有经济边界构成悖论；第二，国家以真实资本的注入替换其声誉资本，不仅现实的增加了财政压力，而且，由于真实资本金的注入，国家仍然不能从银行退出，既然这样，国家为何又以真实资本置换其声誉资本呢?
三、一个悖论：国家主动收缩国有经济
应该看到，国家之所以自上而下强制性地推进由计划经济向市场经济的制度变迁，是由于国有经济长期效率低下，缺乏活力，导致整个社会的经济增长极其缓慢。根据制度经济学的国家模型，国家面临其他国家和国内潜在统治者的竞争压力，不但周边国家快速的经济增长(如所谓的亚洲“四小龙”、“五小虎”)对国家构筑了强大的竞争攻势，而且，国内经济的长期低迷在其他国家快速增长的刺激下，也有利于国内潜在统治者对现有统治者的替代，威胁国家政权稳定，因此，一方面，国家控制银行，将信贷资金配置于低效的国有经济，以满足社会稳定、政权存续的效用，国有银行在信贷资源配置时所表现出的严重的所有制歧视也就合乎逻辑了；另一方面，国家发展非国有经济以满足税收增加和经济增长的偏好。根据以上分析，国家控制银行的收益更大程度上体现在国家政权的存续上，是以暂时牺牲经济增长和税收增加为代价换取国家政权的存续。由于非国有经济比国有经济有更高的效率和资本边际生产率，国有经济占经济总量的比重必然呈现下降趋势，相应的，非国有经济对就业、国家税收、经济增长的贡献越来越大，这时，国有经济的衰退或大规模变革已经不再构成对国家政权的威胁。在国家政权存续的效用得到满足的情况下，国家就会努力谋求税收增加和经济增长的效用最大化，显而易见，充满生机与活力的非国有经济更符合国家税收增加和经济增长的偏好，国家就有激励主动收缩国有经济边界。
四、国家以真实资本置换声誉资本：国家和国有银行的成本收益视角
既然渐进改革初始阶段国家控制银行的收益主要体现在将稀缺的信贷资金以低廉的价格提供给国有经济，避免占经济总量绝对份额的国有经济的衰退引发社会政治动荡，威胁国家政权的生存，那么，随着国有经济占经济总量比重的下降，国有经济的式微或大规模变革不再对国家政权的生存构成威胁时，国家通过提供声誉资本控制银行的收益已经大大降低，而其成本(不良资产)则由于国有银行的败德行为而急剧上升。随着时间的推移，这个成本几乎是无穷大的。为国有银行注入真实资本，虽然也必须付出一定的成本，但和无穷的成本比较起来，显然是占优的。而且，更为重要的是，由于国家声誉的不可分割性，国家以其声誉作为国有银行的资本金，不可能通过国有银行资本金的分散化拆分国家承担的风险，也就几乎不存在退出的可能性。而真实资本却是可以分割的，在为国有银行注入真实资本的同时，国家积极推进国有银行的股份制改造，吸收民间、国外等其他资本入股，一则可以减轻国家现实的财政压力，二则可以通过国有银行资本金的分散化拆分国家承担的风险，为国家的退出提供一条可行的路径选择。从这个意义上讲，国家目前积极推进国有银行上市，将外资金融机构对中资银行的持股比例从5％提高到25％，也就不是偶然的了。
不仅国家主观上存在以真实资本的注入来替换其声誉资本，从而退出银行的偏好，而且制度环境的变化也在一定程度上使得国家的声誉资本失去了意义。随着我国金融业的逐步开放，中外资银行的竞争必将随着外资银行的进入与中资银行海外业务的拓展而日益激烈，一国银行业的国际信誉必然影响其国内外的业务开展与竞争，而国际评级机构在考察银行的资本充足率时，是不会将国家声誉资本纳入其视野的，只可能考察可测量的真实资本。因此，在开放的制度环境下，国家的声誉注资在一定程度上已经失去了其意义，与其付出提供声誉资本的巨大成本，却难以获得相应的收益，还不如用真实资本的注入替换声誉资本。
随着经济金融制度的变迁，不但国家的成本收益函数发生了显著的变化，国有银行的成本收益函数同样也发生了改变。在金融相对封闭的制度背景下，国家的声誉资本使得国有银行不仅可以几乎不付出任何成本就凭借国家声誉建立了稳固的市场信誉(某某国有独资银行就曾打出“某某银行，国家银行，国家信誉，国家保障”的宣传口号)，而且，还可以将其经营失败的风险转嫁给国家。因此，在渐进改革的初始阶段，虽然国家声誉注资的银行控制使国有银行丧失了一定程度的信贷自主权，但其收益仍是远远大于其成本的。更进一步，不管国家注入的真实资本规模多么大，总有一定的量的限制，况且，窘困的国家财政也不可能使注入真实资本的规模远远高于8％的资本充足率。随着国有银行不良资产规模的迅速膨胀，资本充足率必然向原来的低水平回归，而国家的声誉资本几乎是一个无穷大的量，只要保持国家政权的存在、社会的稳定，国有银行就不可能发生流动性危机而倒闭。因此，在渐进改革的初始阶段，国有银行也不愿国家用真实资本的注入置换其声誉资本。而金融业的开放使得国家声誉与国有银行市场信誉的同质性产生一定程度的异化，为了在国内国外两个市场同外资银行竞争，国有银行必须付出成本，重建其市场信誉，而资本充足率、不良贷款率等正是市场信誉高低的重要标志，国有银行的上市需求，也正是出于重建其市场信誉的需要，因此，国家以真实资本置换声誉资本也符合国有银行的效用函数。
五、需要进一步讨论的问题
国家对银行的控制决定了国家从银行的退出，但国家退出必须满足哪些条件?如何创造这些条件?何时、以何种方式退出的成本最小?国家退出是否会引发居民的大规模挤兑?在国家退出过程中，怎样设计并及时跟进一系列维持居民信心的制度安排(如资本金的补充、存款保险制度的设计、监管的完善)?这些都是需要进一步深入讨论的问题。问题的复杂性决定了国家的退出也不能采取激进的方式，而只能采取渐进的退出方式。由于国家声誉的不可分割性，当以国家声誉充当银行的资本金时，银行就表现为纯粹的国有属性，而真实资本是可以分割的，国家向银行注入真实资本的同时，吸收其他资本，时机成熟时，再逐渐收缩其份额，不失为渐进退出的一条可行路径。这样看来，国家强调将国有银行改革成为股份制商业银行也就不足为奇了。
六、结论
改革二十多年来，国家经历了从改革初始阶段牢牢控制银行到近年来积极谋求从银行退出的戏剧性变化，本文试图对此给出一个合理的解释。虽然充满效率与活力的非国有经济更有利于国家满足税收增加和经济增长的效用，但由于渐进改革初始阶段国有经济在经济总量中的绝对份额与重要作用，国有经济的衰退或大规模变革可能引发社会的震荡和政权的反复，为了满足政权的生存这一在国家的效用函数中权重最大的效用，国家必须将重要的稀缺资源—资金配置于低效的国有经济，以维持国有经济的生存和增长；而国民收入分配格局的变化使储蓄主体由国家转变为居民和企业，为了聚集和动员资金，使之根据国家的偏好配置，国家必然对银行实施严格的控制。从这个意义上讲，国家控制银行是以暂时牺牲税收增加和经济增长为代价换取国家政权的存续。由于非国有经济比国有经济具有更快的增长速度和增长潜力，国有经济占经济总量的比重呈下降趋势，达到一定的临界点后，国有经济的衰退或大规模变革就不再对国家政权的生存构成威胁。既然在渐进改革初始阶段国家控制银行的收益主要体现在通过给占经济总量绝对份额的低效的国有经济提供金融补贴来避免其衰退而引发社会政治动荡和政权反复，那么，当国有经济占经济总量的比重下降到临界点后，国有经济的式微或大规模变革不再对国家政权的生存构成威胁时，国家控制银行的收益递减，而其成本则由于国有银行的败德行为而加速递增，国家就有激励从银行退出。国家声誉的不可分割性使得国家以其声誉这一无形资产充当国有银行的资本金几乎不存在退出路径，而真实资本的可分割性为国家提供了一条通过对国有银行的股份制改造渐进退出的路径选择。国家以真实资本置换其声誉资本的同时，可以吸收民间、国外等其他资本，时机成熟时，再通过资本市场等其他途径逐渐收缩其份额。因此，国家有以真实资本的注入置换其声誉资本的激励，而且，经济金融制度的变迁致使国家声誉与国有银行市场信誉的同质性发生一定程度的异化，国家真实资本对其声誉资本的替换也符合国有银行的效用函数。总之，渐进改革初始阶段国家对银行的控制决定了国家最终从银行退出，虽然退出将是一个非常复杂、长期的过程。
标签：国有银行论文; 银行论文; 不良资产论文; 经济总量论文; 国有经济论文; 政治经济学论文; 经济论文; 经济学论文; 银行资本论文; 声誉风险论文; 经济资本论文; 经济增长论文; 资本金论文;