小产权房的路径选择：土地国有，明晰产权，本文主要内容关键词为：产权论文,明晰论文,路径论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“小产权房”不符合现有的法律规定，但作为一种事实存在又具有其合理性。数量庞大的“小产权房”如若得不到合理合法地解决或者使其简单地合法化，都将会成为社会问题。“小产权房”的产生与发展，既有其一定的历史原因，又有其现实的制度原因，尤其是我国城乡二元结构和法律规定与执法方面的问题。我们认为，应当以规范土地一级市场，建立统一的住宅市场为目标，从实施“小产权房”所占土地的国有化、明晰各种产权关系入手，分别不同类型逐步妥善解决。
一、小产权房的形态与历史背景
小产权是针对大产权即完全产权而言的。依法登记、“三证”(房屋所有权证、国有土地使用证、契税证)齐全的房屋即为完全产权房，或者称为完备产权。反之，没有依法登记、法定“三证”不齐全甚至没有的即为小产权房或不完全产权房。
小产权房的存在形态可谓多种多样，大体可归纳为四种类型。第一种是历史上延续下来的广大农村住宅。这种住宅的建设用地即农村宅基地。农村宅基地及房产又可分为两种类型，(1)祖传房产，即祖辈留下的宅基地和房产，以及在祖辈的宅基地上建设和翻建的住宅。“地契”和“房契”是这类宅基地和房产的“合法”手续和产权交易的依据。(2)建国后新划拨的宅基地。由于农户家庭人口增加或孩子已成年，农户向村委会(大队)申请批准(或报上级政府批准)的宅基地，新建设的房屋。目前农村的绝大多数宅基地及其房产都以这两种方式作为其“合法”的拥有形式，并未按照《物权法》的规定依法进行不动产登记。
第二种是部分党政机关和企事业单位在自用土地上组织建设(集资建设)的住宅分配给职工。这些住宅大多通过“房改”进行了依法登记，但也有一部分因为没有缴纳相关税费而没有办理“房屋所有权证”和“国有土地使用证”，或者是只办理了“房屋所有权证”但没有办理“土地使用权证”。
第三种是许多学校(含高校和中学)以建筑成本价或略高于建筑成本价出售(分配)的教职工住宅。这类住宅建设用地大多都是行政划拨或仅以补偿农民的价格获得的公益性(学校建设)用地。学校在这种用途的土地上建设的住宅，一般是实施内部分配，没有法定“三证”。按照学校的规定，调出的教师须按规定或合约(签订合约者)只能在学校内部交易，实行内部登记，或将住宅退回学校。
第四种是由乡镇政府或城中村、城市(镇)近郊村及部分经济强村，在原村庄宅基地及其他集体土地上统一组织开发建设的住宅。这类住宅又可分为两部分，一是以面积置换与出售相结合给本村(社区)居民的住宅；二是满足本村(社区)居民需求后对外出售的房屋。另外，还有一部分是开发商与村、镇集体合作(村集体投入土地并获取收益，开发商获取建设销售利润)或直接“购买”农村土地建设并出售的房屋；非本社区居民通过一定关系在城郊村购买宅基地自建的住宅或经营用房。这类房屋一般是仅有一个购房(土地)合约或发给“乡产权证”。还有部分单位为了改善职工住房条件，也通过“购买”(或租赁)农村土地，实施集资建房。这类房屋是目前普遍关注、媒体热议和争论的热点和焦点，对“小产权房”合法化所针对的主要也是这类住宅。
根据上述分析，我们又可以将小产权房分为广义的小产权房和狭义的小产权房两大类。所谓广义的小产权房，是指在集体土地和国有非住宅建设用地、企业经营用地上建设，没有依法登记、没有法定“三证”或“三证”不齐全的房产。上述四类房产即属于广义的小产权房。所谓狭义的小产权房则是乡镇、村集体在农村宅基地等集体土地上开发、与开发商合作或开发商通过直接“购买”(或租赁)集体土地开发并售卖给土地所在村(社区)以外居民的房产。狭义小产权房与开发商按照“招、拍、挂”获得土地开发并以市场价格出售、“三证”齐全的房产——完全产权房相比，最根本的区别在于土地的获得方式不同：完全产权房的建设用地是由政府(主管部门)首先将集体土地征为国有，然后再通过“招、拍、挂”的方式出让给房地产开发商；而小产权房的建设用地则没有履行上述征用手续，且主要是集体土地。小产权房之所以价格低廉，其根本即在于土地获得方式的不同而导致地价——房屋开发建设成本构成要素的差异。
二、小产权房的利弊与治理目标
有的学者认为，小产权房的存在具有一定的积极意义，如增加了住房供应量，有利于平抑快速增长的房价；城市居民到农村居住、投资，将会加快农村落后的服务设施的升级，提高农民剩余劳动力的就业率，激活农村消费市场，促进新农村建设；可以缓解政府社会保障性住房的压力等[1]。笔者也认为，狭义小产权房的建设和交易也给诸多居民增加了购买住宅的选择机会，促进了劳动者的流动和迁徙。
在承认积极意义的同时，我们也应该看到小产权房给社会和购房者带来了巨大交易成本。这种交易成本不仅包括信息搜寻、谈判、拟定契约、契约履行以及监督等成本，还应当包括度量、界定和保护产权的费用。同时，还会因为小产权房的巨大差价、房屋建设期间缺少监理、产权得不到保护所带来的市场不公平、漠视制度、影响社会和谐等巨大社会交易成本。北京郊区的“宋庄房讼”[2]，有些地区未经规划即建房，占用大量耕地甚至基本农田建房，等等，都是小产权房问题所带来的社会交易成本。
和谐社会的建设需要建立完善的市场经济体制和利益均衡机制。房地产作为形成较早的市场，应当尽快完善城乡统一的市场。面对众多小产权房的存在和交易，一是要规范并完善土地一级市场。对于利用集体土地建设并出售的住宅，应依据有关法律法规进行清理，使之回归到严肃的法定程序上来。二是要建立规范公平的房地产市场。作为一个法制国家和逐步完善的市场经济国家，不能让“一个市场两种体制”的房地产市场形式长期存在，不能让以市场价购买商品房的购房者“吃亏”，而购买小产权房者赚取“公道”。
三、解决小产权房应首先明确界定产权关系
明晰的产权界定可充分降低交易成本。一般说来，产权的实现形式主要有所有权、使用权、收益权和处分权等。小产权房的产权争议主要在土地产权。按现行法律，集体土地的所有权归属于村集体，或者说归属于这一村集体的每一个村民；其使用权和收益权应当通过建设住宅而转移到了购房者；处分权的主导者则是国家。由于这类土地的所有者(村集体)没有权利变更其使用用途，即没有处分权，没有经过法定程序的交易，其变更后的使用权和收益权也就不能依法登记而不被认可。因此，依附于土地的住宅应当依据法律规定实施交易，为住宅及其所依附的土地建立排他性的私有产权——购房的同时购买一定年限(70年)的国有土地使用权，解决集体产权排他性较弱的问题，使住宅变为产权完整、受法律保护的私人财产。
根据上述分析，解决小产权房的核心即是通过法定(补充完善)交易程序重新配置其所依附的土地资源，实现完整产权。这种资源配置需要实施“限额的交易”，即政府对个人的交易。对小产权房建设用地实施限额的交易(补充交易)的前提是已建设小产权房所使用的土地必须符合城市整体规划。在这一前提下，政府可首先将土地依法、无条件的收归国有，并通过规划完善或详规修正将这类土地列入住宅建设用地。
无条件收为国有，即不需要支付征收土地补偿金。其理由有三，一是土地征收的第一步骤是协商或谈判，变更土地用途。这一点已成为既成事实；二是按照住宅建设用地的征用程序，首先由政府将集体土地征收为国有土地，然后再通过“招、拍、挂”出让给开发商；三是村集体和村民的征地补偿已经获得，且高于政府收购的收益。土地征收时需要支付给原土地所有村集体和村民的补偿金，已通过建设出售小产权房而获得。村集体应得部分已在房屋出售时以利润的形式获得，村民应得部分则通过村民购房的低价格得以体现，没有购房的也应从房屋出售的利润或土地收益中主张权益。由此分析，这类土地的征收只需办理征收手续即可。实施无条件的土地国有化，也应包括部分单位和企业以购买或租赁形式从农村获得的住宅用地。这一土地收归，不仅完成了建设用地的第一道交易程序，也将购房者与集体之间的宅基地使用关系变成了与国家的关系。
机关企事业单位在其使用的国有土地或经营用地上，由单位组织集资建设的职工住宅所使用的部分土地，可在不影响城市规划的前提下，通过规划修编调整为住宅建设用地。
四、统筹规划，分类处置
解决小产权房问题必须坚持城乡统筹，统一规划。不论是突出城市功能的城市、城镇规划，还是突出农产品生产经营功能的乡村规划，都必须结合当地实际搞好土地利用规划，本着相对集中、有利于提高居民生活质量的原则规划好住宅小区，并分步骤实施项目建设。
明确小产权房所占土地的用途和权属关系后，即可按照土地所处地段、位置等因素确定土地价格，继而确定土地出让与土地征收间的差价。同时，依据购房者的身份，分类研究小产权房的解决办法，对小产权房依法登记，变为完全产权住宅。
城市规划区内购买(分配)或集资建设小产权房人员的身份大致可分为五类：一是土地所在社区的原居民；二是政府组织移民；三是自由迁入社区的新居民；四是机关企事业单位(不含学校)在单位使用的土地上集资建房的干部职工；五是学校在教学区集资建房或购房的教职工。等等。在这五类购建房的人员中，前三类基本集中在城市(镇)及其近郊的社区或村，所涉及的土地均为集体土地；后两类则所涉及的是机关和企事业单位，其建设用地多是城市规划中的非住宅建设用地。
(一)城市社区及近郊村集体土地上的小产权房
随着城市化水平的提高和城市建设占地，原城中村的土地已变为城市建设用地，许多城市近郊村的土地也大多被城市建设占用，且住宅建设占据了相当大的比例。这类住宅一部分以较低价格按照分配原则出售给本村(社区)居民，另有部分则出售给了外来居民。对这类小产权房可根据不同的居民身份采用不同的解决办法。
一是原居民。原居民可依据农村改革或第二次土地延包时的在册人口及其直系后裔或直接关系人予以界定。原居民过去的身份都是农民，他们是以祖业——宅基地和原有住房，或翻建房的拆除而“换取”并支付一定的建设资金后获得的住宅，社区内的基础设施也是由原村集体统一投资建设的。对这类小产权房可按照天津等地“以宅基地换房建设小城镇”试验的做法，将符合城市规划和城市住宅建设要求(如达到一定层数、容积率、质量)的，直接为其确权发证，需要缴纳的只是证件的工本费。
对城中村、城市近郊村原居民的统建小产权房实施依法登记办证，应坚持“一户一房”原则，并将其原自有宅基地纳入城市统一规划。
二是政府组织移民。政府组织移民包括库区移民、国家重点工程建设移民、扶贫性移民等。迁移至此的第一住宅大多是政府资助，所在村统一建设。移民的政策是享受原村民待遇，包括按人口承包土地和就业安置等。在小产权房确权时应与原村民一致。
三是自由迁入的新居民。自由迁入的新居民包括投亲靠友、就业或子女入学迁入社区并购买村集体开发住宅的居民，也包括在此购房居住但户口在其他社区(外地)的居民。新居民购买的小产权房一般高于建设成本，低于商品房的市场价格。对此应让其补交土地出让与征收间的差价。由于各地区的情况不同，购房者的经济状况悬殊，各地可根据当地实际和购房者的具体情况，分别采取不同的方式：(1)一次性交纳土地差价和契税，依法登记，办理“三证”；(2)不能一次性交纳土地差价的，可借鉴按揭贷款的方式，签订合约，分年度交纳。签订合约、缴纳契税后，即可办理房屋产权证和契税证，但房屋产权证的式样和内容应与现市场交易的商品房有所区别，如不同的颜色、加注产权不完整等，以利于今后交易时的辨认。待土地差额交齐后，再换发统一的房产证；(3)向政府交纳租金。签订合约，缴纳契税，在房产证上加注“租用土地”等。
对于新居民中的特困户、低收入户，政府可在购房者申请的基础上，依照相关程序对其家庭收入进行调查核实。一经核实，即可将小产权房作为经济适用房，直接登记核发完全产权证书。
(二)机关和企事业单位自建房
部分机关和企事业单位在自有土地建设的职工住宅，以及单位集资购买(租赁)土地建设的小产权房，符合城市规划的，应由组织建设单位申请，根据其建设时间、建筑区位、质量标准、建筑面积，补交相关税费，办理相关证件，使其成为完整产权住宅。如果只有部分住户同意缴费办证，而其它住户不愿办理或不愿一次性办理的，也可按实施“按揭”和土地租赁，不必一座楼宇统一办理。
(三)学校教职工住宅
学校教职工的住宅与机关和其他事业单位的住宅建设与安排具有一定的相似性，但又有其自身的特点，在此单独进行分析。
1、校内教职工住宅实为“准租赁”制，可维持现状
近年来，许多高校、中学在用于学校建设的公益性用地上，统一建设并以建筑成本价或略高于建筑成本价“卖”(分配)给教职工的住宅，也没有依法登记发证。这类住宅的建设符合城市规划和学校规划，但没有变更土地用途。教职工住宅的所有权带有模糊性，但使用权和使用权的获得是明确的。按照学校的内部规定，教职工住宅只能在校内交易，而不能向校外出售。对此，笔者认为，这是一种“无固定期限”、高额(购房款)“保证金”、以购房款利息为“房租”的租赁房屋，如果子女为本校教职工的还可继承“租赁权”。学校对校内住宅的这种制度安排，既是为了防止过多外来人员的居住而影响学校的正常教学和工作秩序，也是为了教职工能够以较低投入获得住宅。
2、校外小区的住宅可将田面权落实到户
为了工作和生活的便利，多数教职工都不愿到校外居住。对此，有些学校在校外以“招、拍、挂”获得土地建设教职工住宅的，参照了校内价格甚至低于校内价格“出售”给教职工。由于“交叉补贴”和“内部交易”的原因，学校没有为其申请办理完全产权。这部分住宅一般应当补交差价，将住宅建设用地一定年限的田面使用权落实到教职工住户，办理完整的房屋产权。
(四)大量农房应通过深化改革予以解决
农村住宅虽不在有争议的小产权房范围内，但所涉及面最广、数量最大。其中包括少数城中村、城市近郊村没有实施统一改造，容积率低、不符合节约土地原则的平房。这些住宅的完全产权登记应通过农村改革的进一步深化和城市化进程的加快逐步实施。
已进行“村改居”改制的城中村和城市近郊村未改造的部分，可结合老城区改造和“宅基地换住房建设小城镇”的实施，按照城市规划和节约土地原则进行统一建设改造。新建楼房可直接依法登记完全产权。
广大农村地区祖辈留下的宅基地及其房屋，应随着农村改革的进一步深化和新农村建设的加快，研究出台农村房屋登记政策，逐步实施产权登记。产权登记的主要作用在于农村住宅能够成为融资的抵押物，为发展农村经济创造更为宽松的环境。
五、追究责任，杜绝“小产权房”的继续建设和交易
解决小产权房问题必须首先对在建工地全部停工、在售房屋全面停售，待依法完善相关法定手续后再准予开工和出售。在建用地属于基本农田的，应坚决拆除。
在集体土地上建设出售小产权房既有政策的问题，有相当部分居民难以承受商品房高价格的问题，也有地方政府和乡村集体以及开发商谋取利益，甚至存在商业贿赂、个人谋利等问题。对此，要对有关公司及其责任人、基层政府和村(居)的有关责任人，依法进行调查处理，有犯罪行为的移送司法机关。只有对违规、违法者依法处理，强化社会监督，才能制止“小产权房”的再次兴起和蔓延。
为了避免在处理小产权房的问题时出现地方利益、徇私舞弊、以权谋私等问题，各地应制订详细的政策措施、政策界定和说明以及操作规范，建立各级人大、政协、媒体和公民监督的政策措施，确保这一问题得到公正、公平地解决。
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