旅游风景名胜区城市化的经济学分析，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,经济学论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近20年来，我国旅游市场日益火爆，黄金周期间万人塞巷的情景屡屡可见。旅游市场需求的旺盛带动旅游业的快速发展，各种旅游服务设施如雨后春笋般在旅游目的地、风景名胜区破土冒头。原本人迹稀少的景区成为熙熙攘攘的闹市，“景区城市化”已成为众多学者和旅行家诟病的现象，它严重破坏了旅游风景名胜区原始、自然的景观风貌，由天然野趣向现代建筑密布的商业化、城市化景区转变，形成千人一面的、同质化的景区，降低了风景名胜区的吸引力和独特性，不利于景区的可持续发展。
“景区城市化”现象已经引起了大量学者和有识之士的注意，先后提出了不同的解决方案，有的已付诸实践。很多学者认为“景区城市化”的症结所在是风景名胜区管理体制的混乱，笔者也颇有同感。但管理体制混乱更深层次的原因，要归结为产权的不明晰。本文从经济学“公地悲剧”的理论出发，试图探讨“景区城市化”的现象，详细阐述“景区城市化”——这一“公地悲剧”的深层原因，并提出自己的观点，为我国风景名胜区的管理提供借鉴。
二、“公地悲剧”及景区城市化现象
“公地悲剧”理论是1968年由生物学家加雷特·哈丁提出的。哈丁认为当许多人共同使用某种稀缺资源时，资源的严重配置不当或滥用就会出现。曼昆在其《经济学原理》中认为“公地”是指共有资源，是无排他性而有竞争性的物品，也就是这一资源大家都可以使用，但一个人的使用会减少其他人的使用。（注：曼昆：《经济学原理》第230页，生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社1999年版。）
旅游风景名胜区作为一种社会共有的自然和文化遗产，具有某种“公地”的性质，其使用者由两部分人构成：一类是游客；另一类是投资经营者。
对于游客而言，每一个人都可以不加限制地（或付出较低费用）自由出入、观光游览，都可以享受风景名胜带来的诸般好处，排他性很低。但风景名胜区是竞争性物品，其承载力和容人量是有限的，一旦游人过多会破坏景区的生态环境和整体的景观美，也就是说超过一定限度时一个人使用会减少其他人的使用。如故宫的日最佳接待量为3万人次，游客量在最佳接待量以下时，景观观赏效果最好。如果日游览人数达到接待量6万人时，这一景观便大打折扣，当超过6万人次时，人头攒动的景象将彻底破坏庄严肃穆、神圣古朴的古建筑景观。而黄金周期间故宫游人数高达7、8万人，使庄严、肃穆的故宫变成了嘈杂的闹市。因此，超过一定限度的游人到访影响了其他人的使用，具有竞争性。同时，游客的超载对古建筑的破坏也难以估量，绝不是用三、五日门票的高收入可以弥补的。（注：崔毅：《交通、旅游部门不堪回首七昼夜》，《中国经营报》2001年10月16日。）
对于投资经营者（包括当地政府、居民、旅游业经营者、政府实权部门）而言，他们有些只支付少量的土地有偿使用费，有些完全凭借政府单位自身的权力和国有资源的管理者身份，都可以随意搭建旅游设施，甚至是在核心景区兴建宾馆、酒店、停车场等。虽然旅游设施的乱建，使景区显得混乱不堪，景区的生态环境也遭到一定的破坏，吸引力也开始有所下降，但对每一个投资者来说，他从旅游设施的经营中获得了很丰厚的收益，而景区环境破坏带来的延滞成本却是大家平摊。且各个投资经营者之间还存在一种类似于著名的“囚徒困境”的博弈关系，每一方都认为如果自己没有使用或建设总会有其他的人捷足先登，既然总会有人来做，为什么我不能先下手为强呢。（注：V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特编：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》第85页，商务印书馆1996年版。）这样一来，风景名胜区必然遭致灭顶之灾，“公地的自由毁掉了一切”。
以下的例子颇具代表性。湖北省国家级风景名胜区通山县九宫山，山势挺拔、峻秀，尤其可贵的是山顶之上天然形成了一座高山平湖——云中湖。近些年来，湖北省各实权单位、当地政府及居民相继在云中湖畔修建疗养院或休养所、宾馆、家庭旅馆，盛夏时节，还有许多游客观光避暑，致使山上水源吃紧，云中湖水位直线下降，加上大量生活污水排入云中湖，使这一高山平湖目前是死水一潭。即使如此，仍有不少的疗养院或休养所正在破土动工，山上小镇已成夜夜欢歌的闹市。还有如张家界森林公园管理处所在的锣鼓塔，沿金鞭溪两岸遍布宾馆、酒店，致使金鞭溪水质下降。1998年9月，张家界武陵源风景区就因“城市化倾向”而遭联合国教科文组织官员的尖锐批评，并发出最后通牒：如果不在指定期限内拆除景区内破坏遗产的违章建筑，张家界将被取消世界自然遗产资格。（注：李利明：《双赢，还是同归于尽？》，《经济观察报》2002年4月29日D版。）2002年是联合国教科文组织对中国1998年以前申报并获得世界遗产称号的自然和文化遗产地复查的一年，武陵源风景区必会因城市化倾向和最近的“悬崖电梯”而遭联合国教科文组织的谴责。这就是旅游风景名胜区“公地”性质而酿成的“公地悲剧”。类似的例子还有很多，可以说，我国风景名胜区都或多或少地有城市化的倾向，如泰山、庐山等，还有些景区曾因城市化现象付出了高昂代价。因此，因风景名胜区的“公地”性质而带来的景区城市化现象已是我国风景名胜区在开发和建设过程中普遍存在的现象，严重影响了景区的景观质量和可持续发展，必须采取有力的措施加以解决。
三、现有方案及其局限
根据以上的分析，“公地悲剧”给旅游风景名胜区造成了两种严重的后果：一是游客的拥挤效应；二是旅游设施的过密化。这两种后果也是景区城市化的表现。如何解决“公地悲剧”，戈登认为根本措施是明确未加确定的公共产权，也就是将共有资源的产权明晰化，他认为只有产权私有化或社会主义公有产权制度才能解决这一问题。风景名胜区城市化现象的出现说明公有产权制度同样存在缺陷，同样会造成某种程度的“公地悲剧”。而风景名胜区产权私有化更是不可能，到目前为止，任何一国的风景名胜区产权都是国有的。如何更好地解决这一问题，国内外学者提出了很多不同的看法。
（一）游客拥挤效应的解决方案及其局限
对游客的拥挤效应所带来的“公地悲剧”，目前普遍的看法是可以用提高收费、限入等方式来解决。通过提高收费，或限制出入景区的游人数，或在某一时间段内关闭景区来限制游客的自由出入，以控制、分流游客，解决因游客过多、过于拥挤而造成的景区环境的破坏。如美国的国家公园为了限制游客人数，保护景区的生态，实行游览预订制度。并根据景区的容人量制定出每年可接纳的游客数，以此数作为预订游览人数的上限。我国的九寨沟为了保护景区环境与生态，规定每天最大游客接待量不得超过2万人，且每年的11月至第二年的3月关闭景区，禁止游人入内观光。如此一来，风景名胜区的游览有较高的排他性，对于游客而言就不成其为“公地”了。
向游客收取高额门票，限制景区的游客人数在一定程度可以减缓因游人过多而造成的“公地悲剧”，但伴随“假日经济”的启动、我国大众旅游时代的来临以及各地发展旅游的经济效益中心导向，旅游风景名胜区根据自身承载力限制游人数还不多见，更多的是黄金周的人满为患。
另外，风景名胜区作为国有资源有社会公益的性质，如果收取太高的门票费，相当于剥夺了大多数国民应享有的欣赏、观光的权力，难免引起诸多非议。
（二）旅游设施过密化的解决方案及其局限
旅游设施过密化的问题比较难以解决。其根本原因是对于风景名胜区这一“公地”的管理在制度安排上不够完善，产权结构不明晰，致使诸多利益主体在景区内无节制地增加设施。
产权是个复杂的范畴，它不仅指所有权，而是涉及人们利用某种稀缺资源的所有权利，包括所有权、使用权、受益权、管理决策权和转让权，这些权利又是可以分解的。（注：张军：《现代产权经济学》第25-27页，上海三联书店1994年版。）目前我国风景名胜区制度安排的法律依据是1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，该条例规定：建设部主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府城乡建设部门主管本区的风景名胜区工作，风景名胜区内也可依法设立基层人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。但风景名胜区还接受某些政府职能部门的管理，如林业局、文物局等。这造成了一个不明晰的产权结构，名义上所有权属国家，但经营权和管理权多元化，收益分配无章法。风景名胜区的管理缺乏自上而下的、直属的、系统的、实质性的上级权力部门和务实的基层管理机构，而是产生了多个利益主体，政出多门，管理混乱。在一定程度上，风景名胜区就成了各个利益主体的“公地”，它们之间的关系纠缠不清，竞争性使用是不可避免的。张家界锣鼓塔因城市化现象严重，曾被要求拆除相关建筑，当地老百姓说拆的都是没有大来头，不拆的甚至正在建的是有更大来头的单位。武陵源区政府的工作人员也说来盖房的都是上级批的条子，工作难度很大。（注：张捷：《张家界调查》，《南方周末》2002年9月5日第1版。）由此可见，风景名胜区的多头管理，使各实权部门在景区形成博弈关系，是景区的“公地”悲剧的根源。
对于这一问题的解决目前有两种方案，一种方案是学美国，成立一个专门管理国家公园的机构，实行垂直管理，不与地方政府及其他部门发生关系。但类似的方法在我国可能还行不通。在目前阶段旅游业是作为我国经济新的增长点来加以发展，旅游发展过程中经济中心论还占主导，地方政府对在自己统辖范围内的风景名胜区所带来经济效益十分看重，如果收回风景名胜的管理权和经营权，必将触及地方政府、原有投资者、当地居民的既得利益，处理不好会给风景名胜区的未来发展蒙上阴影。另外，风景名胜区的开发与保护需要相当多的资金，中央政府目前还没有能力在景区的管理、保护、发展方面实现完全的政府拨款，还需要依靠地方政府和其他投资人。
第二种方案是出售风景名胜区的经营权，引入资本参与山水资本的运营。最近各大媒体报刊纷纷传来“卖山消息”，民营企业的领袖新希望集团的刘永好斥资10亿收购了阳朔玉龙湖50年的经营权；四川省政府曾将辖区内十大风景名胜区拿出来公开拍卖，为自己辖区内的风景名胜区找婆家，这些景区甚至包括了九寨沟、四姑娘山等国家重点风景名胜，且对象不限，经营方式灵活，可以合资、独资、股份制合作、租赁、承包和出让开发权等；天津方舟旅行社斥资1亿元获得了黄山脚下的屯溪老街及新安江屯溪城区中心段的经营权。收购景区经营权的大军中不仅有国有企业的资本，民营企业的身影，甚至出现了外资收购的情况，如德国阿贝尔勒公司通过持有四川宜宾卡斯特旅游开发公司49%的股权，间接取得了兴文石海景区50年的经营权，香港的高伟公司投入1000万元人民币，收购了国家级风景名胜区大洪山景区绿水景区和开发部分新景点的经营权。类似的例子非常之多，一股“贩卖山水”的热潮在全国蔓延。
面对“贩卖山水”的热潮，建设部于2001年3月底在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中说，任何地区、部门都没有将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业管理的权力。但此后，“贩卖山水”之风并未戛然而止，反而越烧越旺。由此可见，建设部作为风景名胜区的管理部门是一个弱势部门，完全无力制止地方政府和某些投资人为经济效益而采取的行为。
将民间资本或社会闲散资本引入风景名胜区的经营运作，对解决风景名胜区建设与保护过程中资金不足的问题确有好处，也无可厚非。这一经营权集中于一家经营性企业的作法，看似解决了原来景区投资主体多元化、多头化的问题，有利于景区的经营管理。但自然资源具有资源的垄断性和不可再生性的特点，一旦风景名胜区转让了经营权，经营性企业便通过合法的方式获得了景区长达几十年的经营权，甚至自主开发新景区的权力。它们介入景区开发是为了谋利，并不是单纯出于风景名胜区长远发展的善意。这种侧重商业运作的开发，难免会出现短期行为，如超景区承载能力的大量纳客，为满足游客的市场需求在景区内随意兴建现代宾馆、酒店、索道、电梯等现代建筑，必将造成“景区城市化”现象的进一步蔓延与扩散，景区形象和整体景观受到影响，加速景区生命周期的衰退，有违旅游资源可持续发展的宗旨，也使旅游业的长远发展受到影响。而一旦有类似的情况发生，地方政府往往会选择与资本站在同一条战线，因为地方政府考虑的是地方经济的发展，是就业人口的多少，至于景区是否城市化，是否超负荷运行，也只能睁一只眼，闭一只眼。
四、建议
（一）游客拥挤问题的解决方案
游客的过于拥挤是因为国人旅游需求的旺盛与高质量旅游产品供给的稀少，以及风景名胜区进入门槛过低造成的。要解决这一问题，一方面增加高质量旅游产品的供给；另一方面以抬高景区门票价格、限入等方式，提高旅游者进入景区的门槛，分流、控制游客人数。虽然在短期内造成部分居民无法实现其旅游观光的目的，但从长远和可持续发展的角度考虑，这一作法还是必须的。
（二）旅游设施过密化的解决方案
在目前的产权安排下，相关方面的部门、地区利益与社会利益、景区发展的长远利益经常是相冲突的，景区产权处于无人负责的状态。事实上，这些相关部门未尝不知道这样做的后果，但在目前产权安排下，大家不得不先下手为强，这就是“公地悲剧”的一种表现。要解决这一问题，可以通过管理权和收益权的重新安排来改变目前风景名胜区建设中的约束和激励机制，改良产权结构。使各方的利益由分歧趋向统一，既保证国家、地方、投资人、当地居民四方利益的合理分配，又形成参与各方的相互监督机制，以规范景区经营者的行为。这是解决“景区城市化”问题和保证风景名胜区有效开发和可持续发展的关键。笔者建议，可以取消现有的风景名胜区管理部门，代之以国家、地方、投资人、当地居民组成的某某风景名胜区决策协调委员会或类似的机构，将风景名胜区的管理决策权和受益权分成若干股份，四方各占一定股份。其中国家出资源，地方负责基础设施建设，投资人出景区开发与维护的资金，当地居民出让世代生活的家园。委员会要制定相应的章程，分清责权利，对各方行为加以约束。为了使景区的开发与维护更加合理，需要适当地增加与景区毫无利害关系的一些专家学者，作为独立董事监督景区的开发与经营。每年根据各方所持股份的多少进行分红。如此一来，原来冲突的各方就结成了一种共生的利益关系。可以解决如下问题：一者，国家既解决了风景名胜区建设和维护所需的大量资金，又可以从景区经营中获得应有的利益，不会造成国有资产流失。同时，国家可以出台法律、法规对景区的经营与开发进行规范，保留了监督权、处置权。二者，地方政府可以凭借风景名胜区发展当地旅游业，通过旅游业带动地区经济的发展，解决就业问题。三者，景区的投资者可以以合法的形式进入成长性和利润回报丰厚的景区经营领域，获得稳定的利润来源。四者，当地的居民可以在旅游行业就业，也可在总体规划指导下从事旅游相关行业的经营，或从股份分红中获得一定的收益，弥补因出让世代生活的家园而带来的利益损失，提高生活质量。五者，四方结成单一的利益共同体，彼此监督对方，形成约束机制。
最近，建设部发文，禁止在风景名胜区核心区进行大规模建设，每一个风景名胜区都必须有总体发展规划，并递交建设部审核。这说明建设部已经认识到风景名胜区城市化已成为我国旅游资源可持续发展和永续利用的最大障碍，而资源的可持续是旅游业可持续的必然前提，所以才痛下决心进行整治，希望本文会对此提供有益的借鉴。