1.新时期实施评估规划背景
2019年4月10日，自然资源部国土空间规划局为贯彻中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的有关精神，组织召开了国土空间规划实施评估先行先试工作部署会，选取了北京、上海、青岛等10个城市，作为先行先试城市进行规划实施评估工作，以此来总结国土空间规划实施评估的先进做法和典型经验。
2019年5月《国土空间规划实施评估技术指南（试行）》提出，国土空间规划实施评估有助于及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制和动态维护。自2019年开始，之后每年开展，按创新、协调、绿色、开放、共享和安全6个一级维度，构建指标体系。
2.从国土空间规划思想转变看实施评估
目前规划实施评估有两个主要源头，即城市总体规划实施评估和土地利用总体规划评估。而对对规划实施评估的内容，大致有3个方面，即规划编制评估、规划实施效果评估以及规划实施过程评估。
2.1从城市总体规划到国土空间规划的几个转变
评估机制和事权转变。过去城市总规实施评估，更多的是为了找到现行总规不适应的理由，以为规划的修编提供依据。但国土空间规划实施评估更多的是为了让规划不断完善，并推动规划落地实施，通过规划实施评估找到规划与实施的问题，提出规划优化的建议，让规划不断完善。而规划编制内容对应各级事权，总体原则是：“审什么，编什么”。
评估对象和思想转变。规划实施评估对象要转变为全域、全要素管控，实现多规合一。而怎样进行评估则由原来的“利益导向”转变为坚持“生态优先、集约发展”，由速度增长型向质量效益型、外延扩张型向内涵提升型、偏重追求经济增长向实现“五位一体”高质量发展转变。
2.2几个转变引发空间规划编制与评估思路的转变
建立起与事权对应的评估要求。省级审批内容体现的是战略引导与底线管控要求，这是必选项。市县级审批内容是地方市县国土空间规划，从纲领到管理传导的重要环节，是自选项。
注重国土空间规划的传导，由传统城市总体规划的蓝图传导模式，向蓝图与指标结合的传导方式转变。转变评估方法，从传统的图斑比对式的评估，转向基于指标传导体系的要求，更加重视对空间规划的指标选择与完成情况的评估。
3.国土空间规划实施评估的内容体系
国土空间规划实施评估，要借鉴历史，面向未来，有效处理好问题导向和目标导向两个维度。首先是问题导向。要摸清家底，在对接三调用地分类标准的基础上，对现行空间规划实施效果进行评估，对现行空间规划进行交叉评估，总结经验、发现问题。其次是目标导向。要明确方向，以国土空间规划的内容和逻辑梳理现状，从布局、指标、项目等方面为国土空间规划提供建议，为实施监测奠定基础。
规划内容评估。具体包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施、平台系统等七部分内容
规划实施效果评估。核心在于考察规划实施结果与规划目标之间的相互关系，评价现行规划产生的绩效。评估目标完成、空间落实、利用效率、用途管制、空间治理、实施管理以及规划适应性等方面。
实施过程评估。对与国土空间规划内容相关的重大规划、相关的配套政策，以及政策实施效果与影响进行评估。对是否完善下层次规划编制，是否发挥规划的传导作用。
多规合一评估。从范围、期限、目标、规模、空间管制、技术标准、用地布局等方面进行系统性差异分析，重点对用地布局进行差异性图斑比对，并进行分类统计分析。
实施监测评估。建立数据与信息系统平台，为国土空间规划实施评估提供定量化分析的条件，便于规划成果的实施评估、监测预警、分级考核，国土空间规划重视指标体系的构建，并将其向下层层分解落实。
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4.国土空间规划实施评估技术要点
4.1规划实施评估应与国土空间治理体系同步构建
国土空间治理体系正在构建，规划实施评估应同步考虑空间规划实施机制的搭建。规划实施评估是立足现状、摸清家底、面向目标找差距，从问题导向、目标导向、操作导向，明晰下一步国土空间规划编制的难点与重点。
现状分析方面，以问题导向为重点，找出现状发展存在的主要问题；上位规划落实方面，以目标导向为重点，与全国和省的国土空间规划战略目标相衔接，明确下一步国土空间规划编制落实战略目标的重点和主要方向；实施机制方面，以操作导向为重点，与各地国土空间管理体系建立相衔接，提出适合地方事权特点的政策机制建议。
4.2规划实施评估中的基础调研
（1）规划实施评估要充分应用“三调”、“双评价”成果
统一评估基数：以第三次全国国土调查，为规划实施评估奠定现状基础；基于资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价是对自然资源和生态环境本底的综合评价，是明确国土空间的城镇建设、农业生产等的适宜程度，为规划实施评估提供空间适宜性的指引。规划实施评估应充分利用“三调”和“双评价”的相关成果，增强规划实施评估的客观性和合理性。
（2）规划实施评估要统一用地分类标准
在目前没有统一用地分类标准的情况下，可以参考其他省试行的规划分类标准，来进行细分及统计，以此来解决空间规划分类与不统一，带来的统计上的问题。市县国土空间利用现状图，需细化到三级地类，中心城区及其他重点区域的国土空间利用现状图，需细化到四级地类。
（3）要重视对指标数据的收集
重视数据收集：经济的、人口的、用地的、基础设施方面的数据，都要重视收集。重视城市品质的数据收集：环境方面、社会福利、公共服务、城市创新等方面的也要重视收集。
4.3战略目标与区域发展格局的评估
发展定位的评估做好分析现行空间规划的主体功能定位、城市性质与发展定位，从综合竞争力、城市影响力等方面，评估发展定位的准确性。
发展战略评估研究从区域发展、发展阶段、发展动力等方面，评估发展战略的可行性。目标指标评估综合体现现版各类空间规划的目标体系，比照目标设置，分析现状与规划要求的差距，评估现行空间规划的实施目标达成情况，重点对未完成目标进行原因剖析。
4.4空间的分区分类评估
根据区域的不同特点，进行各有侧重的评估。城镇发展区域主要指中心城区和各乡镇政区，评估时以城市总体规划为基础，以发展类的其他空间规划为补充。重点内容包括城镇体系格局，建设用地布局，城镇发展方向、规模、空间结构的实施成效与合理性分析。农业和生态区域则以土地利用体规划为基础，以保护类的其他空间规划为补充。
4.5注重新技术的运用
在评估中充分使用数据支撑，采用常规统计数据和现代大数据相结合的技术手段。评估指标绝对值时，使用规范、权威且最新的官方数据，力求科学准确；评估变化趋势和指标相对关系时，探索应用各类大数据分析方式，作为常规数据分析的补充手段，同常规数据相互印证、校核，形成一套严谨、科学的多维数据分析技术手段。如人口是城乡建设集约节约利用评估分析的基础数据，但传统的“10年普查，5年抽样”的人口数据难以满足支撑规划评估和动态监测的需求，应在利用手机信令、大数据等新技术的基础上，积极寻求有关部门的支持。
5.展望
开展国土空间规划实施评估工作，是保障国土空间规划顺利编制的重要基础工作，按照自然资源部相关要求，新时期国土空间规划评估，应在价值导向、评估内容、分析方法、技术要点、成果范式、指标体系等方面进行积极探索。本文限于篇幅没有展开研究，期望在实际项目中“摸着石头过河”，不断完善实施评估的思路和技术方法。
论文作者:郭胜
论文发表刊物:《基层建设》2019年第30期
论文发表时间:2020/3/16
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