制度变革与价值冲突——近年来西方国家公务员制度改革评析，本文主要内容关键词为：国家公务员论文,制度改革论文,冲突论文,价值论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代、特别是进入90年代以来，西方各主要国对公务员制度进行了改革，其范围之广、力度之大，可谓前所未有。这轮改革与100多年来行之有效的公务员制度的核心价值产生了激烈的冲突。而改革的取向是要维持抑或变革核心价值，目前国内外学者对此争议颇多。本文仅从其制度和核心价值之间关系的角度重点探讨这一冲突的负面影响。
一、核心价值与制度安排
公务员制度始于19世纪中后期的英美两国，二战后在西方各国普遍建立和发展起来。公务员制度在100多年的发展过程中，逐渐形成了以下核心价值和相应的基本制度。
1.连续性和职业常任制度（或称永业制和终身任用制）。凡通过考试录用的公务员，无过失不受免职处分，也不受政党内阁更替的影响，其职务和工资具有永久性。
2.中立性和两官分途制度。政务官由选举或政治任命产生，与政府共进退；事务官通过考试录用任职，在政治上保持中立。法律还限制了公务员的政治权利，如不得参与党派政治，有的国家还规定不得罢工等。
3.功绩性和注重实绩的考评制度。强调公务员的工作业绩，建立和完善考试考核制度，把公务员的业绩同晋升、待遇、奖惩相结合，充分调动其积极性和主动性。
4.对公众的责任和法律规制约束。为确保公务员对公众的责任，西方国家制定了一系列法律和细致的规章制度特别是行政程序法规定的行政程序。
5.政治价值、经济效益及其管理制度。公务员制度更高层次的终极价值在于民主、公平、平等、廉洁、法治等政治价值和提高行政管理效能的效率价值。而这两类价值充分体现在公务员制度的各个环节之中。
此外，还有公开、平等、竞争、择优等价值，因制度变革对这些价值冲突不大，故不赘述。
二、制度变革与核心价值的冲突
变革源于客观环境需求。近20年来，特别是20世纪90年代以来，人类社会正进入信息时代，经济全球化日益发展，要求各国的行政体制与国际规则接轨，提高经济竞争力和行政效能。国内公众对政府期望日益增高，私营部门革新成就对政府产生了巨大压力和示范效应。而西方各国政府普遍面临财政危机、管理危机和信任危机，这是改革的主要动因。而在理论指导方面，公共选择理论和新公共管理都尊崇市场力量、市场作用和市场机制。特别是新公共管理理论认为，公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别，应借用私营部门优越的管理理论、模式、方法和技术“重塑政府”。
在这轮改革中，相对于财政税收改革而言，公务员制度改革因阻力较小，风险不大而首当其冲，成为改革的重点之一。这轮公务员制度改革不像前100年对传统制度进行逐步完善，不是加强韦伯官僚制，而是向新公务员管理范式的重大转变。这既改革了原有制度的弊端，又与核心价值产生了激烈的冲突。
1.变革职业常任制与连续性的冲突
①强制性的大规模裁员。英国中央机关公务员1979年为75.2万人，到1994年减到53.3万人（注：［英］温森特·怀特：《欧洲公共行政现代化：英国的个案分析》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版，第241页。），现今仅48万人，精减率高达35%。美国从1993年至2000年联邦政府裁员27万余人。法国近10年来中央机关公务员精减近20万人。德国从统一至今，裁减公务员100万余名。日本近20多年来8次行政改革，削减公务员近30万人，每年员额精简率为5%（注：［台］许南雄：《各国政府组织员额精减之探讨》，载《人事行政》第127期（2000年2月），第42页。）。澳大利亚从1990年至1997年，公务员减少25.7万人（注：［台］施旺坤：《澳洲政府公共服务改革简介》，载《人事月刊》第28卷第6期，第54页。）。新西兰由1984年的8.8万人，减少到1998年的3.3万人（注：江苏省人事厅考察团：《澳大利亚、新西兰国家公务员制度》，载《人事管理》，1998年第10期，第37页。）。荷兰1982年至1989年把总数为16万人的公务员队伍减掉2.6万人（注：［荷兰］瓦尔特·基克特：《荷兰的行政改革与公共部门管理》，《西方国家行政改革述评》，第181页。）。
②合同制特别是短期合同制的推行。英国梅杰政府继撒切尔改革之后，于1996年4月再次进行大幅度改革：所有公务员都要与政府签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制（注：原所安：《英国公务员制度的改革和公务员培训》，载《中国人才》，1996年第5期，第57页。）。澳大利亚于1997年5月颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其它公务员均已实行了合同制，一般一年一签。新西兰1991年颁布雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签（注：江苏省人事厅考察团：《澳大利亚、新西兰国家公务员制度》，载《人事管理》，1998年第10期，第37页。）。
③大量聘用临时人员。在过去的10年中，7个工业化国家有6个国家公职部门临时性岗位的增加快于固定岗位增长，一般为10-20%，有的国家为30-40%。美国实行考绩制的常任雇员，其比例由20世纪30年代的87.9%锐减为现今的55.5%。澳大利亚1989年至1991年间，联邦政府部门非全日制工作增加了104.1%。近年来，连强调终身制的日本使用临时工也有大幅增长（注：段余应：《各国文官制度及行政体制改革新态势》，载《中国行政管理》，1997年第1期，第45页。）；至1992年，临时职工已占日本公务员总数的11.9%强。根据欧洲统计中心劳动力调查，德国非正规录用的人员，从1985年至1995年10年间增长了12.6%，地方政府非常任人力是常任公务员的6倍（注：［台］言一：《行政机关临时人力资源管理体制再造之探》，载《人事行政》［台］第129期，第8页。）。
这些改革降低了政府成本（克林顿政府裁员削减财政支出1370亿美元，使国家财政在连续30年赤字以后首次出现节余（注：徐晓丹：《西方文官制度改革潮流分析》，载《中国公务员》，2000年第6期，第47页。）；给公务员带来压力和动力，使其更灵活地应对环境变化和公众需求，增加了管理弹性。但这些改革与连续性价值是冲突的，其负面影响不可小视。强调裁员使留任的公务员缺乏安全感和稳定性，挫伤其积极性和敬业精神，士气明显低落。短期合同使公务员工作注重短期效应和具体的事务及工作对象，缺乏长远整体的考虑和公众观念；而且为裁减公务员提供了更大的可能性。临时人员因工作的不稳定性和不公平待遇（如不得转任常任人员），削弱其对本职工作的献身精神，减少追求卓越表现的动力；临时身份增加了贯彻公务员制度中正直、责任机制和责任感等价值观念的难度（注：［美］盖·彼得斯：《政府管理和公共服务的新思维》，《西方国家行政改革述评》，第29页。）。敬业精神和公共责任感均显不足，更无长远谋划可言。而且，这些变革措施在减少直接经济成本的同时，也在减少间接收益（由常任公务员的士气、持续性、熟练性带来的收益）。
2.两官分途制度的变革与中立性价值的冲突
①政务官在改革中加强对文官的政治控制。撒切尔重建政治权威，强化了对雇员工会的权威；压抑一些对改革的怀疑者（含大量文官）；重构了文官队伍管理，加强政治控制；在数目日增的半自治非政府组织中任命政治上的朋友（注：［英］温森特·怀特：《欧洲公共行政现代化：英国的个案分析》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版，第241页。）。荷兰强调政治优先和民主控制，在德国、法国、西班牙、澳大利亚等众多国家也都在改革中加强对文官的政治控制（注：方克定：《西方国家行政改革述评·序》，国家行政学院出版社，1998年版，第16页。）。
②强化对高级文官的管理，提高其对政治的响应性。在任用上，政治家自主任命大量与自己政见相同的高级文官。在管理上，对失去了文官体制传统保护的高级文官实行合同制。他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。他们为了获得奖励，不得不积极响应政治领导人的政策。（注：［美］帕特里夏·英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，《西方国家行政改革述》，第59页。）
③文官更多地参与决策，介入政策制定。这与政治行政二分体制严重不符。每届政府新任命的部长，不熟悉情况，而很多问题又急需决策；事务官当与政务官观点不同时，会以技术问题等借口来影响甚至改变政务官的决心，这两种情况下事务官都参与甚至可能主导了决策。而在理论方面，美国行政专家盖·彼得斯在《政府管理与公共服务的新思维》一文中总结的四种新型政府管理模式都不同程度地涉及公务员对决策和政策制定的介入：市场模式主张具有企业精神的政府部门根据市场判断力自主决策，大胆创新；参与模式认为低层官员掌握着大量的第一手信息和情况，主张自下而上的决策过程；灵活模式从其逻辑影响看，若没有庞大常设机构的干扰，高级公务员更可能成为政策制定过程中的创造性力量；非管制型模式认为，官僚机构是专业知识的主要仓库，应允许官僚机构作出更多决策（注：［美］盖·彼得斯：《政府管理和公共服务的新思维》，《西方国家行政改革述评》，第29页。）。
④两官分途在职业上并未截然分开。有的国家两官分途界限没划清，彼此之间不是不可逾越。日本历届政府首脑，基本上都是从事务官生涯跃入政务官领域的。20世纪的35位政府首脑，有30人曾担任过文官或军官。这会激励文官通过“事途”走向“政途”。而且，政务官与事务官的职位也存在转换问题。如政治家新增政务官职位，或把原来事务官的职位变成政务官的职位；或相反，把自己亲信已占据的政务职位变成永久性的事务官职位，以贯彻本党政治（注：苏廷林：《当代国家公务员制度的发展趋势》，中国人事出版社，1993年版，第36页。）。
⑤公务员的政治权利日益扩大。美国国会以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权利法案（注：周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，第36页。）。尤为突出的是公务员工会有更多的政治权力。近年来，许多国家放宽了公务员结社和与政府谈判的限制。美国在1994年成立了“国家合作伙伴关系委员会”，允许和鼓励公务员就改革、工资、劳动争议等问题进行谈判。英、澳、荷兰、西班牙、葡萄芽等国政府表示允许与公务员工会谈判。公务员工会力量不断增强，公务员权利日渐受到关注。（注：段余应：《各国文官制度及行政体制改革新态势》，载《中国行政管理》，1997年第1期，第46页。）
以上变革措施有利于推动行政改革，减少阻力；充分发挥公务员的积极性、主动性；有利于维护公务员的合法权益，进而提高工作绩效。但对政治中立形成了挑战。过度的政治控制和加强对高级文官的管理使一些国家深受其害，难以保持行政独立，甚至成为政党政治的牺牲品，破坏了政府工作的稳定性和连续性，重蹈政党分脏制的覆辙，使党派利益高于公共利益。政务官和事务官的相互转化既易导致腐败，又埋下了以后政治不稳定的种子。文官更多参与决策和政治权利扩大可以有使文官集团利益高于公共利益，也给公务员制度改革增加更大的阻力。
3.考绩制及绩效评估的改革与功绩性价值的冲突
①加强绩效评估，注重经济效益和行政效率。英国1981年取消了公务员部，将其职能划归财政部和内阁办公室，1983年成立效率小组，并于1984年创立国家审计办公室，从组织上为绩效评估提供保证；并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估。英国已成为以经济、效率、效益为标准，监督政府政策与管理的评估性国家。美国普遍实行绩效评估和全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为评估绩效的主要标准，形成重工作结果而不是过程的、高效率的工作机制。在新西兰，绩效评估主要用来评价高级文官工作业绩，评估工作由相对独立的国家机构委员会承担，评估结果对高级文官的任职、待遇都有重大影响（注：徐晓丹：《西方文官制度改革潮流分析》，载《中国公务员》，2000年第6期，第48页。）。
②改革传统的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活工作制度。美国1978年试行绩效工作制，1984年以绩效管理和确认体制来改善绩效工资制。基本的做法是在固定的工资水平上加一定数量资金，但仍没有把绩效和报酬直接联系起来（注：宋世明：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社，1999年版，第197-198页。）。英国1989年以来建立绩郊工资制，绩效评估的结果不一样，工资额有所差别。澳大利亚取消等级工资制，根据市场机制和谈判确定工资水平。新西兰采取了与私营部门通用的谈判方式确定公务员工资的制度。北欧四国都改等级工资制为绩效挂钩的灵活工资制度（注：段余应：《各国文官制度及行政体制改革新态势》，载《中国行政管理》，1997年第1期，第46页。）。
实行等级工资制，同级同酬，缺乏成本——收益观念。改革后的绩效评估制度设立了大量可比可测的绩效指标，以科学的方法对公务员的业绩进行有效评价。它和绩效工资制都充分体现了功绩性价值，但也存在一些较为突出的问题：(1)评估难。绩效评估需要精确的知识和利用这些知识的能力。而仅其中的目标一项就非常复杂，涉及速度、准确性、单位成本、质量、消费者满意程度等内容，这其中很多缺乏可测量性和可计算性。(2)目标错位。评估倾向于经济效益和定量标准，忽略了道德品质、政治素养（如公正）、气质等重要却不易量化和不具有直接经济效益的内容。在某些部门，这些素质比经济效益更重要。(3)在操作过程中，普遍存在绩效被高估的情况，以获取更多的报酬。1989年美国OPM调查表明，大家都在一个较高的评定等级上，人人有份，但所获甚少（注：宋世明：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社，1999年版，第198页。）。如果由于预算约束、奖金有限，将导致公务员严重不满和冲突。(4)使部分公务员因业绩较好却难以量化评估或认为好的绩效是集体努力的结果而士气低落，从而降低了整体绩效。这些都是与功绩性严重冲突的。
4.放松规制与对公众责任价值的冲突
效率成为公务员制度改革的中心目标，规制变得次要，而且被认为是妨碍效率的障碍而遭到批评。放松规制成为西方许多国家的改革措施，其中以美国较为典型。在理论上，许多学者对过度规制提出严厉的批评。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出的十项革新措施中，至少有两项直接针对规制，要求建立“有使命感的政府”和“讲究效果的政府”，改变照章办事（注：［美］奥斯本和盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年版，第88-120页。）。罗纳德·桑德斯认为，美国联邦政府已陷入官僚规则的泥潭，功能失调。他主张改革“规则优化”战略，建立以结果为本的公务员制度（注：［美］桑德斯：《美国的公务员队伍：是改革还是转型》，载《西方国家行政改革述评》，第250页。）。在实践中，继1978年《文官制度改革法》之后的几次改革试验后，1993年9月，戈尔领导下的“国家绩效评论”(NPR)发表了名为《从繁文缛节到结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告（注：Gore,A(1993),The NationalPerformance Review.）。废除了1万页的《联邦人事手册》；简化分类体制和辞退体制；授权给雇员；废除其它规制。1993年，国会通过《政府绩效与结果法》，逐步建立以结果为本的“战略性规划”新模式。
放松规制有利于克服过度规制引起的浪费严重、效率低下、缺乏创新性和灵活性等弊端，但存在几个突出问题。①规制具有不可抹杀的积极价值，它是对有效实践经验的理性总结，可能带来高效率。实践证明，放松规制也有失败的教训。②规制体现法治精神，而非依个人意志办事。放松规制后，行政的合法性和合理性很大程度上依赖于官员个人素质和道德修养。这不一定可靠，也容易滋生腐败行为。③放松规制，他律弱化。公务员自由裁量权过分扩大，即使在合法的前提下，也可能滥用权力，难以保证公平、正义、合理。这些与对公众的责任价值严重冲突。
5.改革对经济效率的追求与政治价值的冲突
由上可见，这轮改革的主要目标是经济效率，而就某些具体措施而言，经济效率是唯一目标。对效率的追求已损及连续性、中立性、功绩性、对公众责任等核心价值，还损及民主、公平、正义、廉洁、法治、权力制衡等重要的甚至是永恒的高层次的政治价值。改革产生的经济效益易于衡量，显而易见，而对政治价值的损害及其负面影响难以测量，但毫无疑问是相当突出的。改革引发的腐败、道德、失控、利益、士气等问题也大大增加了成本，对经济效率的直接影响也日益凸现。政治价值和经济效率是公务员制度的两大目标，也是灵魂，没有理由认为经济效率比政治价值更重要，因为政府不是企业。相反，政府对政治和社会效益的追求应重于经济效率。改革与价值之间最根本的冲突就在于此。
三、对制度改革与核心价值冲突的简要评价
这轮改革正在进行，理论上的分歧和实践中的争论较大。这轮改革才进行约20年，许多重大改革近几年才出现，而且在不断调整，是“进行时”而非“完成时”。理论上，许多重大问题并未取得共识，争议较大。在肯定改革的同时，批评和质疑日益增长，这在《西方国家行政改革述评》一书中各国专家的有关论述中表现得较为明显。对欧洲最激进的英国改革，英格拉姆初步的评价是积极的，而怀特在对英国的个案分析中，着重强调了存在的大量问题。德国的班贝格也重点阐释了对改革理念的批评。法国的鲁邦和齐耶认为：“现代化进程的经济主义的含义不可能提供给公民新的政治框架”。
这场冲突在西方各国存在较大差别。职业常任制在澳、新、英三国已逐渐被合同制取代，而在其它国家特别是日本尤为牢固。对文官的政治控制和绩效评估在英国尤为典型，但问题也日益凸现。至于放松规制，美国深受两种范式的影响，因国会等政治阻力而在两种范式的平衡中渐进改革；而部分州和地方政府改革力度较大，成绩明显。加、法、德、西等国各有特色，也各有困难和问题。西方各国国情、政治体制、行政文化等差别较大，无统一效法的模式。
这种冲突本质上是韦伯官僚制和新公共管理这两种行政范式的冲突。前者重视法理性权威，强调职责权限、层级节制、统一标准、规制约束等；后者注重市场导向和经济效率，主张借鉴私营部门人事管理理论和技术改革公共部门。
没有人否认私营部门和公共部门之间的共性，包括韦伯。但两者之间确有根本差别。公共部门必须在民主、法治、官僚制理性的架构内发挥其众多的政治和社会功能；私营部门的管理技术应借鉴，却不能简单移植。公务员制度的核心价值不能被市场价值所替代。在此前提下，运用私或部门管理技术克服官僚制的固有弊端，增加灵活性、适应性、回应性等新的价值因素实属必要。美国专家罗纳德·桑德斯提出的“转型”的公务员制度，以遵从总框架中的核心价值和注重绩效为两大基石，不失为值得遵循的一条思路。展望未来，笔者认为两者将由现在的“冲突中并行”向“互补合流”发展，而不是“替代”。
就我国而言，公务员制度尚缺乏足够的法理性权威，与西方国家存在阶段性差异。当前改革的重点不是批评和克服官僚制的弊端，而是巩固和完善官僚制。在此基础上，引进新公共管理理论和技术，提高行政效能。
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