新时代党与政府之间“保证关系”的理论逻辑
汪火良1，黄 烜2
(1.湖北师范大学 经济管理与法学院，湖北 黄石 435002；2.湖北师范大学 计算机与信息工程学院，湖北 黄石 435002)
〔摘 要〕 新时代党与政府之间的“保证关系”的理论逻辑要求充分发挥党的保证职能，构建出以系统性、整体性、协同性为内质特征的主体—中介—客体的统分协调模式。在主体维度上坚持“以党统政”，凸显党的集中统一领导和党中央的权威；在客体维度上保持“以统带分”，在“统”的前提下进行权力划分，在维持“统”的过程中带动分工、细分职权；在中介维度上追求“党政协同”，坚持党统政分的历史逻辑、分合有度的理论逻辑、党融于政的治理逻辑。
〔关键词〕 保证关系；统分协调；理论逻辑
新时代中国特色政治发展道路的坚持和贯彻，“生动活泼、安定团结”政治局面的巩固和发展都离不开和谐党政关系的形成。和谐的党政关系是应和着中国特色政治发展道路逐渐成长的，是“近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”[1]。在中国特色社会主义民主政治体制之中，党居于领导一切的总统领地位，党的十九大报告对于行政执法提出了明确的要求：要“支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用”[2]，“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”[3]。实际上，这就给党的集中统一领导提出了原则性要求，即必须按照依法执政的基本要求[4]，依靠法治方式来保证党政关系的科学化、规范化、制度化。从理论上讲，党支持政府依法履行职能就是要支持、保证和督促政府依法行使权力，在法治的轨道上推进工作。从实践上讲，在中国特色社会主义法治建设的立法、执法、司法、守法的诸环节中党的领导必须贯彻到一切环节，人大、政府、法院和检察院、民众都是法治的实践者，也是法治建设任务的分担者，“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”是对党在法治建设实践环节上的具体要求和个性标准，体现了法治建设中党政之间的统分协调关系，“党保证执法”则是执政党与政府关系的法治定位。但是，现实中出现了党与政府之间权属不清、权限不明的问题，不利于发挥基层政权的积极性。党和政府之间的“保证”关系如何定位和构建，目前还是一个亟待探究的问题。如果对于党保证政府施政功能发挥的方式和途径还没有统一且明确的认识，这必然直接影响到对“党保证执法”这一重大主题的贯彻，直接关系到党和政府和谐关系的构建。
一、党和政府之间的“保证关系”的逻辑定位
(一)党和政府之间的“保证关系”的内涵厘定
“保证”一词在《现代汉语词典》的解释之中有两个核心意思：①担保，担保做到；②作为担保的事物。[5]从这两个核心意思来看，第一个意思是“担保做到”，强调主体通过积极行动、主动追求而达到目标或者实现承诺；第二个意思是“作为担保的事物”，强调客体的保障功能。这两个意思共同凸显出核心词“担保”，一方面要求主体积极作为、勇于担当、不忘承诺才能起到令人放心的保证效果；另一方面表明客体物“作为担保的事物”， 能够充当保证的砝码， 必须具备令主体认同从而选择的分量。据此来理解，“保证”当是“保”在先、“证”在后。先有保护、有保障，才能有证明力、有公信力，从而有威望。以此可知，党和政府之间的“保证”关系如何定位，关键看党实施对政府的领导时是如何当好“保证人”，既不缺位也不越位。这就要求执政党要保证政府良性运行，除了支持、督促政府依法行政、依法行权之外，还需要充分发挥党的领导职能，建立完善的“以党领政”的体制机制。
（2）样品理化分析。检测指标包括pH、EC、NAG-pH、NAG、总碳、总氮、总磷等。同时，考虑到底泥样品中钙含量很高，所以增加了对底泥总钙和有效钙的测定。
(二)党和政府之间的“保证关系”的逻辑架构
学者宋俭提出“主体—中介—客体”的人民政协民主监督模式，以之分析高度浓缩中国社会政治实践活动的党政关系，对于本命题而言，具有高度适洽性。因之，党政关系的逻辑构成包括党政关系主体、党政关系客体和党政关系的中介。党政关系主体是指中国社会政治实践活动的“发起者和实行者”，客体是指中国社会政治实践活动“内容的总和”，中介则是指主体开展社会政治实践活动的“组织载体和具体实现形式”。[6]中国共产党既是领导党，也是执政党，在治国理政之中肩负领导与执政两项职能，这两项职能的行使形成了中国的党政关系模式。这个模式包含了执政党从事领导和执政的政治实践活动内容的总和(党政关系客体)，以及把执政党和政府开展领导、执政、施政的政治实践活动连接起来的组织载体和具体实现形式(党政关系的中介)。
中国的党政体制经历了党的一元化领导到党政不分，再到党政分开，改进党的领导与执政方式，强调党的集中统一领导，凸显党的核心和最高政治地位的历史演进过程。党政分开是针对执政党简单地把自己等同于国家政权，以党代政、党政不分而言的。党政合一体制弊大利小，不符合社会发展的要求和趋势，是一条走不通的路；党政分开虽然方向正确，但在中国现阶段难以全面推开，因此，构建“有分有合、分合有度”的新型党政关系[7]实乃必然趋势。学者许耀桐在《党政关系的论点与新说》一文中进一步提出了“党政分合”新模式论[8]。从字面的意思上讲，“党政分合”指党与政之间的关系是“既分又合、有分有合”的关系。所谓“党政分合”中的“分”是基于对向来的“党政合一”的“党凌驾于政府之上、党高政低、党实政虚”的反动而致，“分”的目的是解放政府的行政权，让政府的职能实现独立行政，政府依据法律法规行政。所谓“党政分合”中的“合”是党在治国理政时基于执政资源整合的需要，对于“党政关系中那些必须联系的部分”①必须把党和政有效的整合起来。在法治的框架下处理党政之间的分与合，需要通过“党”与“政”两条腿走路，开展工作：在“政”的方面，党领导政就要求通过人民代表大会去掌握和落实立法决策权和重大人事任命的推荐权；在“党”的方面，党领导政通过党在政府、企业、事业单位以及社会团体中的各级组织，开展思想政治工作和检察监督工作，掌握监督权和解释说服权。[8]
(二)从理论逻辑看。党的十六大已经明确了党与政府的关系，从制度和法律上保证坚持党的领导，建立党与政府“分合有度”的新型关系。依法治国的基本方略确立后，处理好党的领导和法治的关系是法治建设的核心问题，而党法关系成为党政关系中的关键问题。面对“党大还是法大”“党大还是权大”的质疑，党政协同理论是最有力的回答。党和政府如何克服在“性质、职能、功能、组织形式和权力运作的规律”等方面差异而寻求协调互动，关键是党与政府各自能守住本分、各安其位，明确界限，做到“分合有度”。也就是说，党对政府的领导既要放得开又要收得拢。如何能做到收放自如？复旦大学国际关系与公共事务学院的苏长和教授提出的“合解”思维可资借鉴。所谓“合解”思维就是正确区分“合”与“分”的关系，遵循事物发展的对立统一的规律。认识中国法治道路，必须要学会用“合”的思维而不是“分”的思维。党依据宪法领导人民依法治国凸显了“合解”的智慧。“党大还是法大”“党大还是权大”的问题就是陷入了“分”的思维或者对立思维，鼓吹西方宪政及司法独立，也是“分”的思维，对立思维的问法本身就是个陷阱，所以，这些极端对立的问题纯粹是政治陷阱。共产党人最讲究一个“公”字。公正司法与党“立党为公”的精神是一致的。其实，不只是法治体系，中国制度体系都是以“合”为核心价值的，不同于西方制度的“分”，正是“合”铸就了中国制度的优势和生命力。[22]
对港口群内货物信息和港口泊位资源信息进行整合，海运物流的需求方可根据系统提供的物流方案主动选择为其提供服务的港口和船公司，以形成由物流服务需求驱动的市场分配机制。
(三)党和政府之间的“保证关系”的内在要求
中国共产党既是领导党，也是执政党，在治国理政之中肩负领导与执政两项职能，这两项职能的行使形成了中国的党政关系模式，这个模式包含了执政党从事领导和执政的政治实践活动内容的总和(党政关系客体)，以及把执政党和政府开展领导、执政、施政的政治实践活动连接起来的组织载体和具体实现形式(党政关系的中介)。以党领导和执政职能为基础所形成的党政关系模式(党政体制)构成了我们分析、理顺、改进既有党政关系的政治前提和理论基础。要想让党政关系中的主体—客体相互作用就少不了连接二者的中介，这个中介就是支撑和保障党政体制运行的载体、渠道、途径、方法、手段、工具等。系统性、整体性、协同性是科学、和谐党政关系的内质特征，也是构建“中国式的党政民主”的目标。和谐的党政关系是系统性、整体性、协同性的有机统一的理想状态，在内在结构上包括“党政领导系统与外部系统之间的关系和谐”“党政系统各自内部的和谐”“党政相互之间的关系和谐”。[9]和谐的党政关系在实质内容上具有法治化、规范化、科学化三项基本要求，其具体实现路径包括“在党政关系法治化的思路上促进党政职能分开”“在党政关系规范化的思路上形成党政合作机制”“在党政关系科学化的思路上形塑党政分合有度”。[9]由是观之，构建新型党政关系的最高原则是实现党、人民和国家治理的有机统一。申言之，要实现这种统一就必须理顺坚持党的领导与改善党的领导的关系、处理好人治与法治的关系以及分清执政的科学性与合法性的关系。[10]由此可见，新型党政关系以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一为原则遵循，系统性、整体性、协同性是其内质特征，法治化、规范化、科学化是其基本实现路径，最终实现权威——民主——法治的动态平衡。
党的十九大把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为全面深化改革取得重大突破的一项重要经验。这充分凸显了系统性、整体性、协同性在党领导全面深化改革过程中的战略性意义，也给我们认识和构建科学的党政关系、改革党政体制提供了方法论的指引。
二、党和政府之间的“保证关系”的主体维度：“以党统政”
党与政两个主体能够在既有党政体制中各安其位、各守其份、各司其责，而不相互僭越，就实现了政治正义。“以党统政”和“以统带分”的党政协调的实现离不开枢纽与中介，这个中介就是支撑和保障党政体制运行的载体、渠道、途径、方法、手段、工具等的综合。讨论中国的党政关系离不开既有党政体制，而既有党政体制所呈现的高度嵌入式的政治架构是基础性存在。这种“高度重合的相互依存状态”[18]的嵌入式政治架构的基础性存在决定了党政关系的中介维度追求“党政协同”。所谓“党政协同”就是在党政(包括军群等)各类组织中，党是统是主，政是分是次[19]，党政分工不分家，分责不分(主)权。“以党统政”的内驱力形成在于“党政协同”，而“党政协同”的形成取决于是否符合历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑相统一的原理。
执政党如何统领政府的活动，真正能够做到保证政府施政行权，而不干预政府工作，在统分协调的党政关系模式的客体维度要注意：保持“以统带分”，在“统”的前提下进行权力划分，在维持“统”的过程中带动分(工)、细分(职权)。这里的“以统带分”，首先是法治框架下的法律层面的统与分。所谓“法治框架”是指为贯彻实施依法治国的基本方略，执政党和政府都必须遵循法治原则行使各自的权力，也就是执政党依法执政、政府依法行政。在法治框架下如何处理执政党的“统”与政府的“分”的关系，在实践之中必须遵循一定的法律标准：(1)政府的行政权由政府依法行使，执政党的党权与执掌国家的政权均在宪法法律的范围之内行使；(2)政府应当以法律而非党的政策为依据来行使职权；(3)政府行使行政权和实施国家政策之时，只向人大负责而不向党组织直接负责。[15]其次是坚持党集中统一领导的前提下的政治层面的统与分。执政党对政府的施政活动的统领一般是站在政治层面，通过党组织实施影响来进行，这种影响的实现主要有以下的保证环节：(1)前提性环节是党制定方针政策，提出倡导建议或者列出中心工作，从宏观上引导政府施政；(2)过程性环节是党动用执政资源，通过政治、组织和思想工作保证党员干部发挥作用、践行党的方针政策、完成中心工作；(3)保障性环节是在党政机关中设立党组，通过党组的有效运作来监督党员干部使之严格履职。最后是全心全意为人民服务的执政宗旨下的社会层面的统与分。政民关系是政治生活之中的关键议题，党、政府和人民之间的关系的实质就是保证人民当家作主。党领导政府，通过政府保证人民当家作主的根基在于建立起有效政府、维持基本的公共秩序。如果政府权威不足，则公共秩序难以维持。百年中国社会政治史的公共秩序建构外显为：一盘散沙——全权统制——释放社会自由，[16]党和政府适应经济社会转型，逐步还权于社会，还权于民众，唯其如此，才能实现政民均衡的状态。政民关系均衡趋向，政府法治化是不可忽视的力量。政府法治化推进政民均衡有两个基本途径：一是指令性计划式的政府权力退出社会经济生活领域；二是重建社会经济生活领域的公共规范，政府转变为中立、超越的规范守护者。[17]
三、党和政府之间的“保证关系”的客体维度：“以统带分”
“以党统政”中的“统”指向哪里？在当前，就是指向“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”这个最高原则，但在实现的侧重点上存在分歧。有学者认为，“统一于党的领导”，如果只做狭隘的理解会产生与民主政治建设的本质和法治理念的要求难以吻合的现象，也容易走向以党治国的歧途；如果“统一于人民当家作主”，看似符合主权在民的理念，但是在中国这样的大国，当家作主的权利不可能由分散的单个人来行使，缺乏可操作的依据；如果“统一于依法治国”则具有鲜明的针对性和指向性，表明了从法律和制度上保证党的领导和人民民主实现的使命担当。[14]“以党统政”的“统”并非单一的一统了之、定于一尊，它是一个系统，系统内各要素协同互动，形成动态平衡。中国共产党治国理政是一个系统工程，中国共产党作为工程的总设计师，总的设计理念和施工线路是“统一”的，这个“统一”是党的领导、人民利益、宪法法律的共同至上。这三个至上的统一在意志上把党的机关和行政机关的意志，统一归宿到人民意志上来；在依据上统一到宪法和党章，遵循“宪法至上、党章为本”原则。这里有一个问题值得探讨，就是三个至上能不能统一到国法和党规上来？众所周知，党内法规体系是中国特色法治体系的有机组成部分，但并非意味着党内法规就是法律，可以作为行政执法和司法的依据。宪法和党章是管总的东西，是代表政治方向的“政治法”，所以针对图谋分裂国家的行为和危害国家安全的行为都可以统到宪法和党章之中。行政执法和司法的依据只能是国家法律而不是党法，党法是只能适用于党员的规范，并不对全体社会成员有当然的约束力。因此，针对党员的违法犯罪行为最终适用法律来裁决，但党的政治先进性决定了党要管党、从严治党，用党内法规来管党治党，把党纪挺在法律的前面，党纪严于国法。用党内法规来管好手握“权力”的关键少数，以此保证法律的严格执行。党内法规在实行过程中形成的制度性成果可以依照法定程序上升为法律，实际上，党为了支持和督促政府施政行权采取了行之有效的措施、方法、程序、步骤都及时的吸纳进入了法律。在全面依法治国的背景下，依法执政和依宪执政是党治国理政的基本方式，关键是要实现党内法规的制度化、程序化、法律化。
四、党和政府之间的“保证关系”的中介维度：“党政协同”
在主体关系上，“党”和“政”的关系不存在谁高谁低的问题，既不是上下关系，也不是平行关系。当一个党执政时，党政关系应该是“渗透”关系，是“你中有我，我中有你”的关系，一个在前台，一个在幕后，携手合作，形成共同体。[11]从宏观上看，政党和政权有着天然的、密不可分的联系，政党以夺取、掌握和参与政权为目标，党和政府不可能完全分离。不同的国家有不同的党与政府关系模式，但都是在肯定这种密切关系的基础上形成的。[12]在中国，党的领导核心地位是在领导中国革命和建设的实践过程中形成的，是居于领导地位的执政党，党与政府更不可能分开。另外，从中国的民主政治体制的运行机制可以清晰的展示“以党统政”的理路。党的领导、人民代表大会、统一战线和群众路线四个部分构成中国的民主体制，其中党的领导是核心要素，党的领导发挥着整合、运作和协调人大、统一战线和群众路线的作用。[13]民主政治体制的核心和灵魂就是解决“民主”与“集中”紧张关系的民主集中制，民主集中制就是贯穿在党的领导、人民代表大会、统一战线和群众路线之中的共同原则和运作机制。党的领导核心地位的形成源于“作为先锋队政党的根本组织原则的民主集中制完全契合了社会革命在民众参与基础上实现集权的逻辑”。[13]中国共产党提出构建和谐社会的目标需要凝聚社会力量，形成人民整体力量，在新的历史条件下建构新的超稳定结构。然而，这个超稳定结构的基本支撑必须首先重建政治大一统。[13]中国的政治大一统的“统领”者只能是中国共产党，因为革命、建设、改革和发展的历史逻辑和实践逻辑已经证明了“党的领导是社会主义的本质特征”，是社会主义制度的最大优势。
(一)从历史逻辑看。在党的十三届四中全会上就已经明确了执政党与政府的关系并指出党执政不仅在于政府，根本与关键还是为人民执政，即执政的实质是人民当家作主，关于这一点学术界已经达成共识[20]。党的十六届四中全会提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的基本要求，自然而然，对党政关系也就提出了制度化、法律化的要求。党政关系的制度化、法律化要求依据“职权法定”原则，用制度和法律明确规定“党”“政”各自的职能、职责范围、活动边界以及党介入、运作公共权力的途径、程序、方式和方法，其要义是通过党执政行为的法治化来“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。[21]党从政治、思想和组织保障上高度嵌入国家事务、社会事务，政府及其职能部门在党的组织领导下分工合作、进行政务活动。至此，党和政府之间的“保证关系”的基本定位已经形成：党居于领导核心地位，政府执行党的领导任务，党的统一领导与政府的行政分工都必须在科学、民主、法治的要求下进行。
学术上把党与政府关系定位于“分”与“合”，容易产生“党”与“政”之间是“非分即合或非合即分”的误解，带来实践上的混乱。历史经验告诉我们，分合治乱形成了一个怪圈。中国共产党的执政经验也表明：一统就死，一放就乱。基于中国党与政的本质性差异以及党政关系的复杂性，我们只能从党与政的发展历程和党政体制的运行中才能准确研判和把握党政关系的发展趋势。我们认为党政关系宜有分有合、良性互动，形成统分协调的关系模式。在统分协调的党政关系模式之中，把党与政府的关系定位到“保证”，“保证”的前提在于要做到“统分协调”，“统”要求坚持党的统一集中领导，“分”要求党不能代替政府行使行政权力，党和政府统一在法治的框架下依法执政和依法行政。
适用于IEEE 802.15.4的非相干BPSK接收机………………………………张艳秋，林伟荣，马欣月，等(53)
(三)从治理逻辑看。“分合有度”的新型党政关系，其实现的关键在于“度”的把握。分合有度的“度”指“分”与“合”都要做到恰到其份，“分”与“合”都有法理依据。在国家治理现代化进程中，党领导国家治理的逻辑契合于党政关系的定位。这种契合性来源于党与政府的高度融合特征，党在国家治理之中是国家制度的设计者和社会实践的领导者，居于合法的创制性地位，党领导政府依法行政，通过政府的施政活动来实现国家治理目标，政府是党的意志的贯彻者，是党的意图的执行者，正是政府的强力执行不断地巩固执政党的领导地位。[18]党的十九大明确了深化依法治国、执政、行政的共同推进和国家、政府、社会的法治建设一体的法治实践路径，要求在多个层面和领域进行深度治理，即在国家治理层面就是要解决依法治国的问题，在政府治理层面就是要解决依法行政的问题，在政党治理层面就是要解决依法执政的问题[23]。
杨年丰疑惑地打量高河一番，走进房间坐在床边，然后双眼直勾勾地望着高河。高河擦了擦鬓角上流下来的汗，问道：“大表哥，什么事？”
注释：
①诸如：重大政策的决策权、重大人事的推荐权、思想政治工作和监督权等事项。
思想政治教育是医学院校教育内容的重要部分，在医学人才培养中起着关键的作用，医学生的职业素养与专业技能的培养缺一不可。因此，根据医学生思想政治教育所面临的新情况、新任务，
[参 考 文 献]
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〔中图分类号〕 D25/ 901
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 2096- 3130( 2019) 04- 0059- 05
doi: 10.3969/j.issn.2096-3130.2019.04.013
[基金项目] 湖北师范大学2017年度教学改革与研究《他者性教学交往范式融入大学生核心法治素养体系研究》(项目编号：2017002)的阶段性成果
[收稿日期] 2019—04—05
[作者简介] 汪火良，男，湖北黄梅人，湖北师范大学经济管理与法学院副教授、法学博士，主要研究方向：法学理论；黄烜，女，湖北宜昌人，湖北师范大学计算机与信息工程学院教师，主要研究方向：网络技术与多媒体应用。
(责任编辑：胡乔)
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