我国合作金融中的政府角色悖论及其法律消解，本文主要内容关键词为：悖论论文,角色论文,我国论文,金融论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI:10.13415/j.cnki.fxpl.2016.01.008 一、问题的提出：我国政府主导下的合作金融事业困境 新中国的合作金融一直在政府的主导下发展，包括由政府积极推动和受到政府的严格监管。但是，这种政府主导的合作事业的发展从来就不理想。 历史事实表明，在我国，政府推动的合作金融事业均以失败告终。例如自1951年起，为帮助农民摆脱经济贫困和组织其走社会主义道路，农村信用合作社在政府的推动下首先得以发展起来。①但是，到上世纪90年代，这种非基于社员自愿需求组建起来的“绝大多数合作社企业也已经找不到最初的出资人”。②今天，农信社已被学者定性为“伪合作社”制的商业性金融机构。③又如上个世纪80年代，农村合作基金会由最初的自发到后来在当地政府的大力推动下遍地开花，在全国2万多个乡镇4万多个行政村广泛建立，但政府插足下的合作基金会最终违背了合作互助宗旨(特别是1998年各地普遍出现挤兑风波)，于1999年被国务院发文宣布全国统一取缔。再如，2006年中央1号文提出“引导农户发展资金互助组织”，2007年银监会即发布《农村资金互助社管理暂行规定》着手发展农村资金互助社，这被认为是在农信社发展遭遇困境之后农民信用合作组织的“另起炉灶”。但政府的美好愿景再次受挫，根据2009年银监会公布的《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，银监部门计划用三年时间完成161家农村资金互助社的组建，但截至2013年6月，获批的农村资金互助社才49家，此后，农村资金互助社暂停审批。 与此同时，受政府严格监管的合作金融陷入金融风险加剧和金融抑制的双重困境。为防范金融风险，政府对合作金融采取了比照正规金融的严格监管方式。但是，严格监管并未带来风险的减小。始于20世纪70年代末的城市信用合作社，在1998年10月国务院办公厅转发中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案》，要求各地在地方政府的统一领导下，通过采取自我救助、收购或兼并、行政关闭或依法破产等方式化解城市信用社风险之后，最终退出历史舞台。④当前，无论是银监会批准设立的农村资金互助社，还是由地方政府批准设立的各种农民资金互助合作组织，倒闭、挤兑风波频发。⑤与此同时，严格监管带来了金融抑制的副作用，合作金融组织的经营状况普遍不佳。⑥ 大力发展合作金融已成为我国政府当前的明确目标，⑦但政府主导下合作金融事业失败的历史与现实必然引发人们的思考：政府在合作金融发展中的角色应当怎样定位才是最优的？如何确保政府始终如一地承担其最优角色？基于此，本文首先从分析我国合作金融发展中的政府角色悖论出发，界定政府在合作金融发展中的应然角色定位，然后为确保政府最优角色的承担进行法律设计。 二、我国合作金融中的政府角色：悖论与应然定位 (一)我国合作金融中的政府角色悖论 1.悖论一：政府应当成为合作金融事业的推动者 在与自然和其他竞争者的生存斗争与竞争中处于弱势地位的个体，只有通过互助合作才能存活或过得更好，合作社制组织(包括合作金融组织)就是个体为改变自身弱势地位和实现人的生存与发展而联合起来进行互助合作的组织形式。我国农村信用合作社、农村合作基金会和农村资金互助社的产生便同这种观点密切相关：政府希望社员走互助合作之路的初衷也主要在于解决农民的融资困难和摆脱其经济贫困；同时，政府所采取的方式，并不限于提倡，还包括政治运动式的发动(如做思想工作)甚至强迫入社，即直接推动。 但是，将政府视为合作金融事业推动者的观点并不符合合作事业的本质。合作事业是一种社员自愿的事业，是“我要合作”，如果是随大流，或被误导、欺诈或外力强制的产物，即“要我合作”，则终究办不好。我国农业经济学家、农业教育家张德粹先生曾对此作了深刻的揭示，“合作是人民自办的事业，既不是政府所能代办，亦不是政府所能时常强迫人民办理的……人民自己的事业，总是要人民自愿并有兴趣地去办理，才能办得好。倘若人民的合作，定要政府永远的强迫推行，这种合作一定是无兴趣及无诚意的假合作，其成功的希望极小，并且一旦政府的压力撤除，合作事业就有了分崩离析的危险。”⑧因此，如果在社员没有合作需求和自愿的情况下，由政府去推动社员开展合作事业，效果只会适得其反，我国农信社、农基会和农村资金互助社的失败就是如此。 2.悖论二：政府应当成为合作金融事业的严格监管者 任何金融活动都有风险，相应地，也就有支持金融监管的理论，如动机理论、社会利益论、金融风险论、保护债权论和法律不完备论等。⑨在我国，出于严密防范金融风险的考虑，政府对金融业——不论是正规金融还是合作金融——的监管采取了严格的态度。对于农村信用合作社，《银行业监督管理法》第2条第2款规定，“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等……”对于农村资金互助社，《农村信用合作社管理规定》第2条规定，“农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。”由此可见，农村信用合作社、农村资金互助社与商业银行等正规金融机构一样，均为“银行业金融机构”，均是政府严格金融监管的对象。 但是，将政府视为合作金融事业严格监管者的观点同样不符合合作事业的本质。合作事业以社员的自助(self-help)为基础。历史地看，合作社与政府一直保持着距离(或中立)。例如，世界上第一个合作社——1844年罗虚代尔公平先锋社(The Rochdale Society of Equitable Pioneers)——最初确立的原则之一便是“政治和宗教中立”(Political and Religious Neutrality)。⑩至于早期的合作金融，则干脆排斥政府。例如，1850年合作金融思想的首创者许尔志(Herman Schulze-Delitzch)在德国撒格逊小镇上组织成立了世界上第一个城市信用合作社，贷款给手工业者以购买原料，许尔志认识到合作社应以自助互助的精神去经营，因此，“毅然拒绝国家援助”，并将信用合作社的原则之一定为“实行自助主义，严拒政府补助”。(11)正是基于自助的重要性，1995年9月在英国曼彻斯特召开的“国际合作社联盟100周年代表大会”上通过的《关于合作社界定的声明》将“自助”确立为合作社的首要价值。(12)合作社的自助价值决定了社员必须对其合作事业进行自主、自我管理，并天然排斥公权力的严格监管，更排斥其专横干涉或控制。即，合作金融组织的设立、管理与运行应当主要由社员决定，而不是由政府决定。否则，防控金融风险的效果不佳与金融抑制现象的出现，就不足为怪了。 (二)政府在合作金融中的应然角色定位 1.合作金融促进时的间接政府 所谓“间接的帮助”，就是基于合作组织的自助价值，政府仅提供增强社员自助能力的帮助(如间接地创造宏观经济、产业政策、法规等发展环境(13))，以使社员更好地自助。相反，直接的帮助不仅不能提高社员的自助能力，还会导致合作社依赖心态的产生，丧失自助性，合作事业反而发展得不好。“在20世纪初，非洲和多数亚洲国家的合作社在殖民统治下或在国民革命政府的领导下经历了它们最大的扩张期……在当时，‘有引导的民主’和‘父权主义’被视作为美德……它在总体上增加了合作社对政府的依赖性并削弱了合作社的独立自主性。其结果是，合作社经理和初级社员之间直接联系的可预见性受到了削弱，对社员的服务质量下降，服务范围缩小。这导致了社员的参与程度低、合作社管理效率低下、腐败现象严重、合作社无力筹集足够的投资资本、经营绩效较差。”(14)对此，我国一生致力于乡村建设理论研究的梁漱溟先生也曾有过深刻的分析，“我听人家谈办赈务的利弊得失，可以作个映证：赈务化钱最多而最容易办不好的，就是替灾民包办一切——吃的、烧的、住的，都由赈灾人一手承揽，结果必要落到事倍功半；如一切让灾民自己找办法，你再从旁帮助他，他倒会弄得很好。因他本来是活人，自己原可为自己找办法，你再一帮他就行了。如果你要包办，他自己便不想办法，而一心依靠你，这样无论如何是包不下来的。”(15) 21世纪以来，因政府不当帮助而损害社员自助精神并限制合作社发展的现象在亚洲国家依然引起广泛关注，2004年在印度新德里举行的国际合作社联盟亚太地区第7届合作社部长会议通过的《新德里宣言》便提到；“注意到亚太地区的政府在促进合作社发展中发挥了非常重要的作用。但是在此过程中经常出现合作社对政府过度依赖的问题，特别是在发展中国家，并由此限制了合作社完全发挥自身的潜力。”(16) 2.合作金融监管时的有限政府 尽管政府不应当成为合作金融事业的严格监管者，但这并不意味着合作金融不需要监管。在当今社会，没有一个合作金融组织可以完全游离于政治权威之外，当其活动可能危及或损害社会公共利益的时候，政府监管依然是必需的。那么，政府对合作金融应当如何监管？——就是有限监管。 米尔恩指出，“正如我们所见，政治权威并不是非有不可的。没有它，也会有社会生活。只有当社会生活变得如此复杂，以致社会成员不可能作为个人自行决定怎样才能维持和增进社会利益的时候，政治权威才是必需的。”(17)这表明，政府对合作金融的监管是必要的，但也是有限的——除非由于合作金融活动可能损害社会公共利益而需要政府监管，合作金融组织的设立、管理与运行应当主要留给社员自行决定；同时，这里的“可能”应当限定为现实的可能而不是抽象(非现实)的可能，现实的可能是指在现实中有充分根据，因而是目前就可以实现的可能性——此即合作金融的政府有限监管。 实际上，政府对合作金融的有限监管也是可行的，因为合作金融组织自身具有风险管理的信息和手段优势。真正意义上的合作金融的发起限于特定的区域和群体(如某一村或乡镇的农民，某一单位内部的员工)，这是一个熟人社会，基于地缘、人缘和亲缘的关系，社员因熟悉而信任，因信任而合作，社员对彼此的财产状况、信用状况、贷款用途、贷款风险和还款能力等信息都能够及时掌握，即使要搜寻信息也费用低廉(这种费用通过社会关系内化于社员的日常生活中)。这有效地解决了信贷中的“信息不对称”问题，金融道德风险几乎不可能发生，从而使贷款的风险大为下降。即使出现了贷款违约现象，追回贷款的手段也灵活多样(如催款可以上门也可以打电话还可以通过捎口信等方式，在借款人不能归还贷款时可以灵活地将其生活资料变现，甚至可以以劳务冲抵)，一般无须借助司法途径。(18)实践也表明，真正实行合作社制的金融组织的风险管理效果很好，我国很多农民资金互助组织的农户违约率就很低。(19) 三、间接政府角色下我国合作金融促进制度的法律构建 基于在促进合作金融发展时的间接角色定位，政府对合作金融的促进应以间接帮助为主，以增强社员的自助能力为根本，相关法律制度也应据此设计。 (一)合作社教育法律制度 合作社教育是有关合作意识、合作社知识、合作社经营管理等方面知识和经验的教育。对于其在促进合作事业发展中的作用的重要性，正如晏阳初在上世纪初指出的，“现在要设法使民众的头脑科学化。不过单靠口头演讲还是不成的，务须以科学方法来改造农民生活。合作社决不仅仅是借钱而已，而是养成农民合作的观念、习惯和技能。如果中国四万万人都有科学头脑，都能运用农业技术及合作精神，我敢说就能百战百胜，要世界和平，世界不得不和平。”(20)实际上，根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“教育、培训和告知”也是合作社的一项原则。(21)合作社教育的目的主要有两个：一是培养合作社及其社员的经营管理技能，这也是当前各国合作社教育培训的主要内容；二是培养个体的合作意识、合作精神和合作信仰，促使个体生成合作自觉，即“我要合作”。就通过合作社教育促进合作金融发展来说，政府应扮演主要角色，“长期以来，人们相信传播合作社思想、传播合作社方法最适宜的人选是政府官员，事实上也是如此。”(22)鉴于我国当前立法均未涉及合作社教育，为促进合作金融的发展，我国合作社教育法律制度的完善重点应在以下两方面： 第一，立法明确并突出合作社教育的核心任务在于培养民众的合作自觉。合作自觉对于促进合作社的发展至关紧要，梁漱溟先生曾指出，“试看丹麦教育，当初并非讲求农业技术、合作组织，而以其能振起丹麦农民精神之故，农业与合作卒赖以成功……所以我们必须先为农民寻得精神上的出路。”(23)正是这种合作自觉培养的导向，丹麦的合作社教育通过其潜移默化功能使合作社举世闻名，“丹麦的合作社在世界上最有名，可是你若到丹麦去考察的时候，你却搬不回来什么东西，因为它并没有许多条文章程。它的一切一切，多半不形著于条文章程，而形著于习惯礼俗。我想丹麦合作社之所以好，正在于此。它是完全靠人的习惯，条文就在丹麦人的身上，没写在纸上。”(24)当前，我国民众合作自觉的培养并不成功——接受合作社职业教育和高校教育的学生毕业后基本上不从事合作事业，在职培训的对象则主要限于合作社负责人、合作社管理人员和部分社员，两者对于(非社员)民众合作自觉的促成贡献甚微——而从我国当前合作金融发展的情况来看，问题恰恰在于广大民众的金融合作自觉不够(中国的金融合作事业总有政府身影或由政府推动也与此有关)。对于广大民众来说，这种合作自觉是难以自己形成的，教育的安排则可以让他们形成自觉，产生合作的要求。 第二，设置农村合作社职业教育机构，将合作社教育扩展至初等教育阶段。我国当前的合作社职业教育不向(非社员)民众开放，(26)其合作自觉和合作社经营管理技能的培养更无从谈起，这对合作金融的发展明显不利，要革除这一弊端，有必要：(1)设置农村合作社职业教育机构。尽管合作金融不限于农村，但农民却是发展合作金融的主力军，我国当前的合作社教育机构均不设在农村，远离农民的教育是难以吸引农民的，因此，应当在乡村设置合作社教育机构，当然，这种合作社教育应当是职业教育而不宜是高等学校教育。同时，这种职业教育机构可以设置为当地合作社职业学校的分支机构；也可以由县市农业主管部门主办，由乡镇对口站所具体负责，师资从当地职业学校聘请，无论哪种形式，经费完全由政府承担。应当说，这种制度设计在当前不存在法律障碍，我国《职业教育法》第5条也规定“公民有依法接受职业教育的权利”，第7条规定“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。”(2)将合作社教育扩展至初等教育阶段。丹麦合作社教育体系包括针对中小学生的初等教育，显然，将合作社教育扩展至初等教育阶段可以确保任何潜在的合作社社员都能受到教育。况且，这同我国《义务教育法》第34条规定的培养学生“实践能力，促进学生全面发展”和第35条规定的“推进实施素质教育”精神一致。 (二)间接财税支持法律制度 许多国家对合作社的发展给予财政支持，但为了不影响合作社的自助价值、防范道德风险和保障支持效果，其一般采取间接的方式，如德国对于新成立的农业合作社，5年内可享受创业资助，包括人工费用、办公设备和咨询费。(27)为促进我国合作金融发展，政府也应适当地提供间接的财政支持，并通过相关立法予以明确和保障实施，此财政支持款项可称之为合作金融启动资金或扶持基金，为民众开办合作金融组织所需的设备设施、人工、资料、咨询等费用支出提供补贴，但所有支出应由社员事先投入，经核实后方予以分期拨付，否则，财政支持资金用完的时候就是合作终止的时候。 从各国实践看，给予合作金融税收优惠也是普遍的做法。我国近年对合作金融组织也通过税收减免给予扶持促进，但早期对象仅限于中西部地区和其他改革试点地区的农信社。(28)稍后，有关合作金融税收优惠的政策体现在2010年《财政部国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》(财税[2010]4号)中，其措施包括对农信社、农村资金互助社的金融保险业收入减征营业税。但是，当前的税收优惠制度存在以下三个方面的突出问题：(1)税收优惠的力度不够。税收支出构成合作金融组织运营支出的主体，而我国当前的合作金融组织大多经营得不好，比如，当前农村资金互助社中能够盈利的屈指可数，大多数都是亏损经营，盈利虽不是合作金融组织存在的目的，但却是其生存的前提，因此，为降低合作金融组织的运营成本，促进其发展，应加大税收减免的幅度。在域外，对合作金融组织实施单项(所得税或营业税)免征或全免的国家和地区很多，如我国台湾“合作社法”(2002年修订)第7条便规定合作社免征所得税和营业税。(2)税收优惠的对象过窄。当前的税收优惠仅指向农信社和经银监会批准设立的农村资金互助社，不包括农民资金互助合作组织等其他合作金融组织，应将其纳入税收优惠的对象。同时，税收优惠仅针对合作金融组织本身而不包括其社员，其实，给予社员以所得税优惠对于促进合作金融发展是有利的，比如，尽管获取利息、红利不是社员参与互助合作的目的，但社员事实上能够通过合作金融组织的存款和贷款活动取得利息和盈余，因此，就鼓励民众积极参与合作金融而言，税收优惠的对象应扩大至社员，即对社员个人所得的利息、红利减免所得税。(3)税收优惠采取政策式临时调整方式影响合作金融的发展。例如，财税[2010]4号中规定的“金融保险业收入减征营业税”期限于2011年12月31日届满后并无连贯性的新政策出台，而营业税和所得税优惠也于2013年12月31日到期，但是，此后的税收优惠政策是否还会继续，优惠的程度如何？农户对此不能形成确定预期，从而影响税收优惠政策对合作金融促进的效果。因此，应当通过立法使税收优惠成为一种稳定性的制度。 (三)内部自定存款利率法律制度 资金不足且融资困难是当前合作金融组织发展的主要障碍之一。在市场经济条件下，商业银行不可能向其提供优惠的融资便利，因此，合作金融组织的资金来源主要得依靠社员的存款。本文认为，解决合作金融组织融资困难的突破口在于推行合作金融内部的自定存款利率制。(29)合作金融自定存款利率与市场化利率有相似之处，即利率由资金的供求决定，两者的区别在于，决定自定利率的供求是封闭的社员内部的供求，而决定市场化利率的供求是整个开放的金融市场的供求，一个是小市场，一个是大市场。实际上，在我国民间合作金融中，自定利率现象也一直存在。以作为民间合会(30)形式之一的标会为例，其形成的利率是一种纯市场化的利率，(31)它的存贷款利率是由参与主体通过拍卖竞争所达到的一个均衡，能够及时有效地反映当时市场资金的供求状况。可见，自定利率的最大优点就是可以有效解决资金供求关系的不平衡，保障合作金融组织不出现资金短缺或过剩。 当然，无论哪个国家(地区)，“利率市场化”都是一个谨慎决策和推行的过程，其原因在于利率市场化将使得整个银行系统面临严重的不确定性。(32)但是，合作金融组织自定利率不会产生如此弊端，其根本原因在于合作金融的封闭性：在内部，合作金融组织违背供求关系调整利率只会损害社员自身的利益，如在社员无资金需求的情况下提高存款利率就会导致资金供给的过剩，在社员有资金需求的情况下降低存款利率就会导致资金供给的不足，这都是“一人一票”的社员民主控制机制不允许的；在外部，合作金融组织提高存款利率亦不能吸收非社员存款，即，存款主体和贷款对象的特定性使得合作金融组织缺乏通过提高存款利率同其他金融机构进行竞争的动机。因此，最终的结果只能是，社员内部对资金的供求关系决定利率水平，资金的过剩与不足(不足时存款利率将自动上升社员有存款或追加股金的激励)都不可能发生，也不会对外部的商业银行系统造成冲击。因此，为促进合作金融发展，立法有必要承认和推行合作金融内部自定存款利率制度。 (四)反垄断法适用除外制度 如果一个合作社之内的社员通过互助合作仍然不能改变他们群体在与自然和其他竞争者的生存斗争和竞争中的弱势地位，他们便需要扩大互助合作的范围，与其他同为弱者集合的合作社社员进行互助合作，如信用社、资金互助社之间的合并或联合社的组建。合作社的这种弱者联合自强本质决定了其联合或协同行为具有道德上的正当性。在域外，合作社之间的联合、兼并已成为一种普遍现象，(33)反垄断法通常对其不适用，即适用除外。我国《反垄断法》也将同“农产品”有关的农业合作社的联合或协同行为规定为适用除外的情形，(34)但合作金融组织(因不生产经营农产品)被排除在外。 本文认为，反垄断法适用除外制度同样应当适用于合作金融组织的联合或者协同行为，这是因为：(1)业务对象特定的合作金融组织没有实施限制和排除竞争的可能。合作金融组织以实现弱势社员互助为目的，业务只对社员开放，同其他金融组织没有竞争关系(若事实上有竞争也不是合作金融组织的目的)，因而即使合作金融组织实施有联合或者协同行为，增强的只是自身的互助能力，其业务范围和对象的特定决定了该行为对市场份额的改变几乎没有影响，从而没有限制和排除竞争的可能。(2)不以营利为目的的合作金融组织没有限制和排除竞争的必要。从本质看，合作金融组织以实现弱势社员的金融互助为目的，而不是为了营利，“合作社在经营目的上，不是以营利为主要目的，而主要是以社员之间的互济、互助、互惠、互利为其目的，其基本目标是为社员服务，并不以营利为目的。”(35)不以营利为目的意味着合作金融组织没有通过实施限制和排除竞争行为谋求经济利益的必要(动机)。同时，合作社“一人一票”的民主控制机制也可以保障合作金融组织不至于蜕变成为部分社员的营利工具。(3)以服务社员为目的的合作金融组织不可能损害消费者的利益。合作金融的消费者就是社员，也仅为社员，合作金融组织若有盈余还将按照社员同组织的交易份额返还给其社员消费者。(4)合作金融组织的联合或协同行为事实上可以促进竞争和提升经济效率。合作金融组织的联合或协同行为可以取得与其他大型金融组织在竞争地位上的平衡(尽管竞争不是其目的)，从而为社员提供更好的服务，为了从合作金融组织处争夺社员的业务份额，其他金融组织只有通过改善经营提升效率才有可能。综上可见，反垄断法适用除外制度同样应当适用于合作金融组织的联合或者协同行为，我国反垄断立法应对此予以明确。 四、有限政府角色下我国合作金融监管制度的法律完善 基于在监管合作金融时的有限角色定位，政府对合作金融的监管仅发生在合作金融活动可能损害社会公共利益从而需要政府监管的场合。这便要求我国政府对合作金融监管的范围和方式均体现“有限性”。当然，为有效防控合作金融风险，有限监管也需要相关法律制度的配套。 (一)政府监管范围的界定 政府监管合作金融的目的在于防控金融风险和保障合作金融的健康发展，且绝不能因此而干预合作金融组织的经营。但在我国，对合作金融的政府监管与政府干预往往交织在一起。例如，20世纪90年代的农村合作基金会在政府监管下逐渐演变为地方政府的小金库，其最终偏离合作金融目标且导致挤兑风波而被全面取缔，就某种程度而言，农村合作基金会是在政府监管不足而干预过度的情况下夭折的。又如，我国农信社也曾一度为地方政府所控制，在监管体制几经变易之后，最终确立了对农信社以省级政府监管为主的模式，(36)但其中的政府干预因素同样存在——地方政府的介入容易出现政治权力对金融交易的渗透，我国的“农村信用合作社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预。”(37)行政干预同政府“有限监管”角色定位格格不入，避免合作金融受行政干预的首要途径就是界定政府对合作金融监管的范围。在有限监管理念下，政府对合作金融的监管范围当限于两个方面： 一是业务活动合目的性监管。合作金融以社员的互助合作活动为形式以向社员提供金融服务为目的，其业务活动本属合作金融组织自治的内容。但是，实践表明，合作金融活动都有偏离其设立目的的冲动，我国20世纪末的农村合作基金会如此，已经“伪合作社化”的农信社更是如此。当前正在发展的农村资金互助社偏离势头也已经显露，有的互助社没办多久就开始想跳出社员的圈子出去拉存款，甚至准备给企业放款，要做“又大又强”的全能银行，寻求商业利润，慢慢脱离为社员和农村服务，背离做“又小又精”的微型银行的发展定位。(38)这种背离可能影响金融秩序的稳定，损害社会公共利益，农村合作基金会最终导致的挤兑风波、农信社不为农民服务的现象均属此类。因此，政府对合作金融组织业务活动的合目的性应当予以监管，防止其发展偏离设立目的。 二是民事主体资格登记性监管(或准入监管)。在现代法治国家，合作金融组织要能够参与民事法律关系，享受民事权利和承担民事义务，就必需取得民事主体资格——“自然人以人的身份而当然取得权利能力即主体资格，而组织只有在符合法律规定的条件时才能成为民事主体。”(39)这里，“法律规定的条件”一般都不是自动取得的，而必须履行一定的手续，这就是准入制度。即使在丹麦这种完全结社自由的国家，其合作社也要通过注册获得法人地位，“对社员具有有限责任的合作社必须在丹麦商业和公司管理机构注册，以便获得法人地位。”(40)由此可见，政府准入监管的原因首先在于合作金融组织需要通过登记以取得特定的民事主体资格，并决定了这种准入监管只是形式意义上的监管，无需实质审查。值得注意的是，这种以登记确认合作金融组织民事主体资格为目的的监管也是政府对合作金融组织进行准入监管的唯一原因——诚然，合作金融组织的业务活动可能偏离其设立目的从而对金融秩序和社会公共利益造成损害，对其设立条件(如社员人数及其资格、注册资本数量、安保措施等)作出严格要求似乎很有必要，但这其实不能构成政府对合作金融进行准入监管的理由，因为这种损害的“可能”最多是抽象的可能而不是现实的可能，根据政府有限监管的角色定位，只有当合作金融对金融秩序和社会公共利益造成的损害具有现实性时才需要政府监管。 (二)政府监管方式的完善 除了将政府对合作金融监管的范围限定在“业务活动合目的性”和“民事主体资格登记性”两个领域，“监管时的有限政府”角色定位还要求政府对该两个领域进行监管时也应体现“有限性”。 1.业务活动合目的性监管方式的完善 由于我国合作金融立法情况不一，政府对合作金融的监管方式也不一：对于民间合会，承认其合法性的立法尚且缺位，也就谈不上有业务活动的合目的性政府监管，但民间合会大量存在的事实也表明政府的监管是缺位的；对于各种农民资金互助合作组织，由于其根据各地方政府的立法、规范性法律文件甚至政策和内部文件设立，对其业务活动的合目的性监管也就千差万别，但总体上看，监管缺位是普遍现象；对于以金融许可方式设立的农信社和农村资金互助社，当前的政府监管则采取严格的态度。(41)可见，我国政府对合作金融业务活动合目的性监管方式总体上存在两种：严格监管与缺位监管。显然，这两种监管方式都与合作金融“监管时的有限政府”角色定位不符：有限监管反对严格监管；同时，政府有限监管只是强调政府监管的“有限”，并非自由放任或监管缺位。 鉴于此，我国合作金融业务活动合目的性政府监管需要完善：一方面，要将游离于政府监管之外的民间合会和各种农民资金互助合作组织的业务活动合目的性纳入监管的对象，我国近年大量出现的非法集资事件已充分表明对这类组织的业务合目的性进行监管的必要性和紧迫性；另一方面，由于“业务活动合目的性监管”仅指对合作金融组织的业务活动是否“偏离合作社制”目标进行监管，为保障合作金融的自治与独立，不影响其经营，在监管形式上也仅需以间接监管为主，即，监管部门通过对合作金融组织定期提供的各种财务报表、统计报表等有关资料进行全面的整理分析，据此以了解其业务经营是否偏离设立目的，再根据分析结果决定是否需要进行现场检查和采取其他监管措施。 2.民事主体资格登记性监管方式的完善 我国已对部分合作金融组织的准入监管进行了专门立法，如农信社、农村资金互助社；(42)有的则体现为地方立法，如各种农民资金互助合作组织；有的则付之阙如，如民间合会。由于农信社在我国已经成型(当前的任务主要是如何对其进行合作社制改造的问题)，且事实上不可能再有新设(43)，从而其准入监管的改革和完善已无实际意义；对于各种农民资金互助合作组织，由于其设立由地方政府审批或默许，且准入监管总体上并不严格。因此，本文此处仅对农村资金互助社和民间合会的“民事主体资格登记性监管方式的改革与完善”进行分析。 根据政府有限监管的角色定位，农村资金互助社的民事主体资格登记性监管方式完善应包括如下内容：(1)改审批制为登记制，简化设立程序。《农村资金互助社管理暂行规定》第14条规定了农村资金互助社设立的银监会审批制、第15条规定了工商登记制，第10条还将互助社的设立分为必须的筹建与开业两个阶段。这种严格、繁杂的审批程序在一定程度上造成了农村资金互助社的组建成本和操作成本的加大，应当改变。显然，工商登记环节不能省，但银监会的审批制应改为登记制，且不再区分筹建和开业两个阶段。(2)准入监管主体的层级要下移。根据《农村资金互助社管理暂行规定》第14条，农村资金互助社的筹建申请由银监分局受理并初步审查，银监局审查并决定；开业申请由银监分局受理、审查并决定；银监局所在城市的乡(镇)、行政村互助社的筹建、开业申请，由银监局受理、审查并决定。由此可见，当前农村资金互助社的筹建和开业，最低一级也在地市级的银监分局办理，县级办事处没有权力决定。这无论是从方便社员申请(如语言沟通、交通便利等)还是从提高监管效率来说都是不合理的。因此，农村资金互助社的准入监管权应当下移至县级办事处。 由于我国民间合会的政府监管缺位，根据政府有限监管的角色定位，对民间合会的民事主体资格登记性监管方式构建设想为：(1)准入监管主体可以设为当地基层政府。民间合会活动多在农村进行，而当前的银监会(办事处)均设在城市，不了解合会的基本情况(包括合会活动的目的、会员的信用等)，监管也不方便，而基层政府正好可以弥补银监会的不足，且民间合会监管的专业性不如农村资金互助社等金融组织的监管强，基层政府可以胜任。因此，民间合会的准入监管可由基层乡镇政府负责，其甚至可以委托当地的村居民委员会行使准入监管职权。(2)准入监管形式应简便。为避免政府干预，准入监管的形式应当简便化，可由监管人员会同当地村干部对组织合会的目的以及合会会员的情况进行审查，确认真实性便可准入，准入可以采取发放合会成立确认证书的形式，即确认合会合同的效力。 (三)合作金融政府有限监管的配套制度 在政府的有限监管下，为有效防控金融风险，配套的制度设计也是必要的，尤其是合作金融行业组织制度和存款保险制度，前者可以增强合作金融组织自身的风险管理能力，后者可以在风险来临时有效应对。今天，行业组织在我国合作金融领域并非完全缺位，但其存在一元化、行政化与功能异化诸多弊端。所谓“一元化”，是指我国当前仅农信社系统组建了省级信用联社，其他合作金融组织并无相应的行业组织。所谓“行政化”，是指省级信用联社行使部分政府管理职能。所谓“功能异化”，是指省联社不能真正代表合作金融组织的利益。例如，根据银监会发布的《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)第2条，(44)省联社的成员还包括农村合作银行和农村商业银行，这两者都不是真正的合作制组织，而是商业银行。因此，当合作金融组织同政府、商业银行之间存在利益冲突的时候，省联社就不可能真正代表合作金融组织的利益。本文认为，为发挥合作金融行业组织的风险管理作用，应当重构我国合作金融行业组织制度：一方面，我国应当建立多样化的合作金融行业组织体系，即，除了农信社，立法也应当支持其他合作金融组织自行组建行业组织。另一方面，由于行业组织只是社员内部互助合作向外部互助合作的延伸，那么，我国合作金融行业组织同样应当实行合作社制，即，按照合作制的要求，从基层合作金融组织开始，以层层入股方式组建低层行业组织，再到高层行业组织，直到全国性组织。 至于合作金融存款保险制度，我国于2015年5月1日起施行的《存款保险条例》第2条已将农村信用合作社纳入“投保机构”的范围。但是，农村资金互助社、各种农民资金互助合作组织均被排除在外。为防范和化解政府有限监管下的合作金融风险，同样应该将其纳入存款保险“投保机构”范围。 五、结语 新中国的合作金融事业已有60余年的历史，但是，由于受政府应当成为合作金融事业推动者和严格监管者悖论的误导，这种在政府“父权主义”主导下的合作金融事业发展得一直就不理想。诚然，合作金融组织的社员是弱者，弱者需要帮助；同时，合作金融有风险，风险需要监管。但是，社员不是普通的弱者，而是自助的弱者；合作金融风险也不同于正规金融风险，而是自我管理组织的风险。合作社的价值、基本原则和特征决定了政府在合作金融发展中的角色定位只能是：促进时的间接政府和监管时的有限政府。过于积极的政府，对合作金融事业的发展不是好事，而是妨碍。当然，法律可以让政府角色回到应然的定位上来，即，通过立法让政府角色定位及其承担成为法律制度，这也是消解当前政府角色悖论的有效方式。 注释： ①1951年5月1日，中国人民银行颁发《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》，此后，有些地方在生产互助组的基础上建立信用互助组再过渡到信用社；有些地方在试点的基础上成立信用社；也有些地方在供销合作社内设立信用部。 ②王利明：《民法总则研究》，中国人民大学出版社2003年版，第440页。 ③如有学者分析指出：“我们可以较确定地认为，我国农村信用合作社已经完全丧失了非盈利性。”“农信社尽管还保有部分互助性，但在本质上已成为商业银行。”参见张颜江：《信用合作社的标准原则与国家干预的冲突——对我国农村信用合作社的考察》，载《山东农业大学学报(社会科学版)》2004年第1期。还有学者认为我国“农信社从它诞生之日起就从来没有真正实行过合作制”，参见李剑阁：《农民就业、农村金融和医疗卫生事业问题的几点意见》，载吴敬琏主编：《比较》第7辑，中信出版社2003年版，第45页。 ④随着2012年4月全国最后一家城市信用社宁波象山县绿叶城市信用社改制为城市商业银行，城市信用社正式退出历史舞台。 ⑤参见白田田、秦华江、陈刚：《农民资金互助社频现倒闭挤兑风波》，载《经济参考报》2013年7月4日。 ⑥关于农村资金互助社盈利少、亏损经营和无以为继的报道很多。早期报道如：2007年7月，作为全国第一家开业的乡镇级兴乐农村资金互助社亏损145978元，暂停贷款。参见《全国第一家农村资金互助社暂停贷款背后》，载《第一财经日报》2007年7月30日。近来报道如：海南省银监局批准成立的万宁市和乐镇和港农村资金互助社，其2012年亏损1570元，2013年亏损33973元。参见《海南：困境中生存的农村资金互助社》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/bxwhdy/gongzdt/201403/t20140327_3830238.htm，2014-03-27。 ⑦2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“鼓励农村发展合作经济”，2014年中央1号文《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要“发展新型农村合作金融组织”。2015年中央1号文《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出要“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”。 ⑧张德粹：《农村建设与农业合作之相关分析》，载《中国经济建设季刊(第1卷)》1943年第3期，第1页。 ⑨参见朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2007年第2版，第120-121页。 ⑩Morris Altman,History and Theory of Cooperatives,International Encyclopedia of Civil Society,edited by Helmut Anheier & Stefan Toepler,New York:Springer,2010,p568. (11)曾赛红、郭福春主编：《合作金融概论》，中国金融出版社2007年版，第19-20页。 (12)《关于合作社界定的声明》指出：合作社是建立在自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的价值基础上的。合作社社员继承合作社创始人的传统，信奉诚信、开放、社会责任与关怀他人的伦理价值。 (13)Jacob Yaron,McDonald P.Benjamin,Jr.,Gerda L,Piprek.Rural Finance:Issues,Design,and Best Practices.Environmentally and Socially Sustainable Development Studies and Monographs Series,The World Bank,Washington,1997,14,p.151. (14)约翰·G.劳斯：《联合国粮农组织在发展独立自主的农民合作社方面的最新经验》，冯兴元，译，载汉斯·梅里契克、李惠安主编：《合作社法国际研讨会论文集(北京)》，中国农业出版社1996年版，第135-136页。 (15)梁漱溟：《乡村建设理论》，世纪出版集团、上海人民出版社2011年第2版，第262页。 (16)中华全国供销合作社总社国际合作部编写：《国际合作社联盟》，中国社会出版社2009年版，第115页。 (17)[英]A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第194页。 (18)参见张德峰：《论农村资金互助社的政府有限监管》，载《现代法学》2012年第6期。 (19)参见王玮、何广文：《社区规范与农村资金互助社运行机制研究》，载《农业经济问题》2008年第9期。 (20)晏阳初：《在无锡江苏省教育学院的讲演词》，载《教育与民众》1935年(第7卷)第2期。 (21)该原则的基本点是：合作社为其社员、当选代表、管理人员和雇员提供教育和培训，以便他们能有效地对他们的合作社的发展作出贡献。合作社要把合作的性质和好处告诉公众，特别是年轻人和舆论带头人。 (22)管爱国、符纯华译著：《现代世界合作社经济》，中国农业出版社2000年8月版，第29页。 (23)同前注(15)，梁漱溟书，第266页。 (24)同上注。 (25)除了少数高等学校还保留着合作经济专业研究生、专科的招生，2008年3月，我国首家合作社学院在青岛农业大学揭牌成立，这是我国当前唯一一个专门培养合作社本科人才的专业教学单位(上世纪80-90年代安徽财经大学曾招收合作社专业的本科生但不久就被取消)，它的成立被认为填补了我国合作社高等教育的空白。 (26)中华全国供销合作社总社与教育部于2011年发布的《关于进一步推进供销合作社职业教育改革和发展的意见》(供销科联字[2011]7号)强调了加大教育投入改善供销合作社职业教育办学条件，加快改革创新提高供销合作社职业教育质量和水平，但其对象并未涉及对(非社员)民众的合作社教育培训。 (27)参见陈荣文主编：《农村合作金融的法制创新》，知识产权出版社2011年版，第527页。 (28)2004年《财政部、国家税务总局关于试点地区农村信用社税收政策的通知》(财税[2004]35号)和《财政部、国家税务总局关于进一步扩大试点地区农村信用社有关税收政策问题的通知》(财税[2004]177号)对中西部地区、实行改革试点地区的农村信用社在一定时期内实行减半征收企业所得税、免征企业所得税、减征营业税。这两个文件确定的所得税优惠期已届满，关于营业税的优惠政策已被2010年《财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》(财税[2010]4号)所取代。 (29)我国已自2013年7月20起放开对金融机构贷款利率管制，合作金融机构也如此。但对存款利率继续管制，农信社执行商业银行类似的规定，而对于农村资金互助社这样的合作金融组织，中国人民银行、银监会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》(银发[2008]137号)规定，“经批准吸收存款的机构，其存款利率实行上限管理，最高不得超过中国人民银行公布的同期同档次存款基准利率。” (30)民间合会是一种组织活动，它是有资金需求且具有人缘、地缘、血缘关系的两个以上会员，在会首的邀集下，由会首与会员或会员相互交付会款并依次标取合会金以实现资金互助的合同，即，民间合会的法律属性不是组织而是合同。 (31)愿意投标的会脚根据自身的资金需求状况和投标策略提出各自资金的借款利率，高者中标，已中标的会脚称为“死会脚”，他不能再参与投标，其他尚未中标的会脚称为“活会脚”，有权参与以后的投标，这是合会的合作金融与纯粹市场化融资的区别所在。 (32)为了争抢市场，银行将不断上调存款利率水平，利率自由化也会带来大量违约的出现，并影响宏观经济稳定，在信息不对称的情况下，利率市场化会带来两个结果，即过度投资或者投资不足。典型代表是台湾银行业在利率放开管制后集体亏损了三年，其中最主要原因是台湾银行业发展过多过快，产生了过度竞争。 (33)参见李勇军：《农业合作社在各国(地区)的发展、功效及其立法分析》，载《时代法学》2008年第6期。 (34)我国《反垄断法》第56条规定，“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。” (35)前注②，王利明书，第441页。 (36)参见2004年银监会和中国人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》明确“由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。” (37)陈建新、王先锋：《农村信用合作社改革的理性分析》，载《国家行政学院学报》2004年第3期。 (38)罗荷花、李明贤：《农村资金互助社试点中的问题及对策》，载《湖南农业大学学报(社会科学版)》2008年第6期。 (39)参见前注②，王利明书，第303页。 (40)张云华：《丹麦合作社发展的经验》，载《科学决策》2007年第2期。 (41)当前银监会对农信社和农村资金互助社的监管都采取现场检查的方式：2004年银监会和人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》规定银监会对农信社“依法组织现场检查和非现场监测……根据信用社评级状况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。”2007年银监会《关于农村资金互助社监督管理的意见》要求“主监管员要对农村资金互助社……投融资业务等进行持续监测，……每月至少对其信息披露和主要业务情况巡查一次”，并要求“银行业监管机构应根据风险状况，有计划地对农村资金互助社实施专项或全面现场检查。” (42)如人民银行颁布的《农村信用合作社管理规定》和银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》，2014年3月13日银监会又根据这些立法专门发布了《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》，规范银监会及其派出机构实施农村中小金融机构行政许可行为。 (43)农信社在我国已经按县级统一法人的模式普遍设立，将来的趋势不是新设，而是减少。根据2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》启动的新一轮改革，一批农信社开始根据政策纷纷实施“去合作社化”改革(主要是改组成股份制合作银行)。 (44)第2条：省联社是由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。标签：金融论文; 农业合作社论文; 农村金融论文; 组织发展论文; 资金监管论文; 农村资金互助社论文; 法律论文; 农民合作社论文; 税收优惠论文; 农民论文; 农村信用社论文;