国家治理视角下的国家审计能力建设问题研究，本文主要内容关键词为：国家论文,能力建设论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.选题背景。审计的发展史本质上就是一部审计人员能力不断发展的历史。在知识经济和全球化时代，审计人员的知识和创新能力已成为审计发展的决定性要素，国家审计近30年的发展历程充分证明审计人员的能力资源是推动审计发展的主要驱动力。国家审计作为国家的一项基本政治制度，在国家治理的框架下，审计任务日益宽泛，面临的环境日趋复杂。如何依法履行审计职能，切实维护广大人民群众的根本利益，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，把维护国家经济安全作为首要任务，发挥审计在国家治理体系中的重要作用。为此，研究“国家治理视角下的国家审计人员能力建设问题”已成为时代的要求，历史的必然。
党的十八届三中全会已明确提出全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。学习理解全面深化改革总目标，国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，如何使科学审计理念落到实处，实现审计能力现代化，是摆在国家审计机关和审计人员面前必须思考的重要问题。尽管近年来我国国家审计人员的能力有所提升，但是面对现阶段我国经济社会改革与转型发展的关键时期，国家审计人员的能力建设理论滞后于实践正在日益成为制约我国国家审计发展的一个突出问题。由此，深化实践总结和加强理论探索的要求逐步得到了广泛关注。就我国国家审计的发展历史而言，经过30年的努力实践，在理论和实践上都可以清晰地看到，我国国家审计能力建设确实在不同意义上取得了成效；然而，迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于审计能力建设的阐释，却尚未形成用于指导审计能力较为系统的、理性的和较具前瞻力的理论阐释。在我国，以解决深层次矛盾为诉求的各项改革深入进行，国家审计愈加显示其重要的作用。可以预计在各项改革创新转型发展的不断深入、整体发展水平的持续提高以及与国家治理目标深度融合的趋势下，国家审计人员的能力问题将面临前所未有的挑战。我国国家审计人员的能力问题将逐步凸显，能力建设问题将成为我国国家审计理论研究的重要课题。为了推动国家审计在国家治理的进程中寻求新的发展思路，拓宽新的发展空间，从而提高在国家治理体系中的地位和作用。因此，本课题研究以能力建设为核心开发人力资源，从理论上阐明国家审计人员能力建设，不仅具有现实的必要性和紧迫性，而且对国家审计能力资源开发管理实践将具有战略性指导意义。
2.研究意义。国家审计能力建设研究是当前国家审计发展研究的一项重要内容，课题组选取本题研究，基于如下几点认识：
（1）审计能力建设是国家审计服务国家治理的关键。国家审计人员是承担国家审计工作的主体，所以国家审计人员的素质和能力的提高，工作的主动性、积极性和创造性的充分发挥，就成为国家审计服务国家治理的关键。很显然，如果国家审计人员缺乏一种能赋予审计事业发展的工作活力，缺乏运用信息化技术的心理基础和行为方式，缺乏审计创新理念和创新能力，那么国家审计机关建立再完善的服务国家治理的法定职能，也只能流于形式，无法真正实现。邓小平指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人”。实现国家审计服务国家治理的关键，首要的是树立审计人员能力本位的核心价值理念，增强审计人员的独立性，培养审计人员的创新能力。从现实来说，国家审计与民众的切身利益息息相关，审计成果的质量和运用，直接关系到国家治理的效果，关系到一个国家社会经济和政治稳定。同时，国家审计服务国家治理的作用，关系到民主法制建设的大局，关系到政治、经济和社会的和谐发展。因此，国家审计服务国家治理的关键主要体现在：强有力的国家审计能力有利于提高审计成果质量和运用，有利于国家审计在推动改革中发挥应有的作用：国家审计成果质量有利于为深化构建“和谐社会”提供有力的支撑；国家审计成果的运用有利于公平社会的发育和成长，进而推动我国经济的持续平稳发展等。
（2）审计能力发展状况是衡量审计事业发展的重要标志。审计发展的实践证明，审计能力发展状况决定了审计事业发展的发展阶段。在上世纪80年，建立审计机关初期，国家审计机关绝大部分审计人员来自于财务会计相关岗位，毕业于财务会计等经济类专业，主要从事财政财务收支等与反映监督财务收支情况的事后审计。随着经济社会日益复杂化，审计领域逐渐拓展，审计能力不断增强，推动了国家审计职能由财务收支审计向效益审计、经济责任审计等领域扩展。当前，国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，审计职能要在更广领域、更高层面发挥更大作用，拓展审计任务，深化审计内容。一是进一步加强做好宏观调控政策贯彻落实情况的审计工作、重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计；二是进一步加强对节能减排和生态环境保护、扶贫资金、社保资金等民生项目审计监督；三是进一步继续关注国家经济安全，防止系统性和区域性的风险；四是研究开展对财政专项资金项目的绩效审计，促进政府法治建设，建立健全问责机制，推动财政机制的深化改革。要实现国家审计在更广领域发挥作用，重要标志就是国家审计能力是否与其任务要求相匹配。
（3）审计能力建设是推动审计事业创新发展的深层动力。审计能力是审计事业创新发展的最终决定力量。作为审计能力的承担者和实现者，审计人员是审计能力建设中最活跃的主导因素，包括审计人员的体力、智力、思维能力、实践技能、创造力、交往能力和潜力等，审计人员的能力是从事审计工作的重要前提条件。国家审计能力实质就是每个审计人员的能力通过一定工作方式、分工协作而达到审计项目结合的产物。国家审计潜在能力转化为现实能力需要通过发挥审计人员的能力来实现，而且审计管理、审计项目协作和完成、审计改革创新等，都需要通过审计人员发挥自己的能力来实现。审计人员个人能力的发挥是国家审计能力发展的源泉和基础，是驾驭整个国家审计能力的基本条件，是审计事业发展的深层推动力量。在国家审计事业发展过程中，审计人员潜能的动力作用是决定性的。因此，国家审计人员的能力建设具有基础性、直接性和战略性的意义。
3.研究内容。本文立足于我国当前国家审计能力的现状，从我国国家审计人员能力建设的现实背景及研究意义出发，阐述国家审计人员能力的涵义及审计能力构成要素，结合国家审计能力建设实践特征，研究提出国家审计人员能力建设的基本途径，从而为我国国家审计人员的能力建设实践提供理论指导。
二、国家审计能力概述
1.国家审计能力相关概念。
（1）国家审计与国家治理关系。刘家义审计长指出，国家审计是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计从起源上就是国家治理的内生性制度安排。正是由于国家审计的本质属性是其具有政治性，因而国家审计成为国家治理的重要工具和手段，也是国家权力监督体系中的重要组成部分，担负着制约经济权力、对权力的行使实施有效监督的重任，国家治理与国家审计不可分割。国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家审计的目标、任务、重点和方式要随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变。因此，国家审计的本源应当是依照法律所赋予的权力，对国家机构管理和利用资源的情况实施监督，促进和保证有限的资源获得最优配置。国家审计与资源的生产、分配、使用和收益的循环过程密不可分。国家审计的终极目标应当是通过审计，促进国家有限资源的合理配置，各得其所，各尽其用，社会和谐，国家强盛，人民富足。
国家经济活动良性运行是国家良好治理的关键标志。历史经验表明，凡是国家审计可以有效服务国家治理的国家，该国家的治理状况就会得到持续改善；凡是国家审计有效发挥作用的领域，该领域的治理就会得到显著改善。作为监督国家经济活动的法定机构，国家审计借助于其法定性、独立性、系统性、专业性等优势，不仅推动重要经济个体规范自身经济行为，而且监督政府等重要组织财政财务活动真实性合法性，及时防范国家治理可能发生的重大风险，还创造性地评估国家经济活动微观运行机制和宏观运行机制的有效性，改善国家治理生态，提高国家治理运行质量。为完善国家治理，需要持续增强国家监督能力有效性，国家审计能力是重要的决定因素。
（2）国家审计与国家审计能力关系。经济社会变革时期，以增强国家审计能力而推动完善国家治理是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。通过增强国家审计能力，持续拓展审计范围，以财政资金、国家资产、政府活动以及与之相关重要人员行为等为对象，将财政资金、国有资产、国家资源、政府活动、党政领导干部经济责任等内容纳入监督评价范围，及时反映公共机构、公共资源及相关人员的经济社会活动情况，发挥监督问责、信息反映、分析评估等方面的能力。国家审计能力帮助推动提高政府执政能力，改善国民经济社会运行环境，改进国民生存与发展能力，从而成为国家治理能力系统的有机组成部分。
国家审计能力是国家审计有效履行法定职责的关键要素，是提高国家治理能力、完善国家治理的重要力量。从能力资源角度而言，如果没有较强审计能力的审计机构，审计事业的可持续发展是不可能的。因此，有较强审计能力的审计机关是审计工作发展的保障。
2.国家审计能力的内涵。国家审计是国家治理的重要组成部分，是维护并改进国家治理有效性的重要框架。国家审计能力是国家治理能力的重要组成部分。国家审计能力借助依法监督权力，以反映揭示国家治理各系统、各层面的问题，提出改进体制机制建议，维护国家治理系统稳定性，推动改进国家治理系统效率效果。因此，国家审计能力的内涵有广义和狭义之分。广义的国家审计能力泛指审计机关有效地适应并改变自身生存环境，获取更好的生存与发展条件的能力；狭义的国家审计能力主要是指审计机关在依法审计的前提下，将自己的意志、目标转化为现实的能力。从国家治理的视角看，与国家的监督职能相一致，国家审计能力主要体现在审计机关和审计人员为贯彻国家政策，制定和执行有效的监督权，最大限度地利用、组合、发掘、培植审计资源，为国家治理服务，维护经济社会秩序，有效推动经济社会持续健康发展。国家审计人员是实施审计监督，提高治理效能的重要因素，因此，本文主要研究的是国家审计人员的审计能力建设问题。
3.国家审计能力的构成要素。国家审计生存和发展所依赖的外部环境正发生着深刻的变化。面对新的形势，国家审计如何抓住机遇，迎接挑战，创造出新的上升空间，担负起历史和法律赋予的责任，善于发挥审计监督的功能，就必须着力于国家审计能力的提高。就国家审计人员能力而言，如人员自身能力、业务监督手段的能力等，主要包括以下几个要素：
（1）知识更新能力。所谓知识更新能力是指学会学习的能力、持续更新的能力和运用现代信息技术的能力。在经济社会不断改革与转型发展趋势下，审计领域不断深入和拓展，审计人员需要适应新环境、新要求，不断学习和积累，更新知识和技术，从而满足各种审计价值诉求并有效应变各种情况，通过单位组织培训或运用现代信息技术扩大自身的知识存量，使知识得到保持、提高和增强。审计人员要自觉形成一种“工作学习化，学习工作化”方式，把工作的过程看作学习的过程，边工作边反思，边反思边学习。在学习和实践中创新，在创新中学习和实践，才能不断实现知识更新。知识更新能力是国家审计人员实现其自身价值的主导性因素。因此，不断提升审计人员的知识能力的广度和深度，不断加强审计人员多样思维能力的训练至关重要！无论外部环境的变化，还是国家审计的内生需求，都要求审计人员要学会学习能力，持续更新知识，只有这样，审计人员才能保持持续胜任能力。
（2）政策解读能力。政策解读能力是依法审计的前提条件。国家审计实施监督国家政策执行情况，首先是国家审计人员必须有足够的政策法规解读能力，从而形成对政策法规的认识能力、科学观察能力、逻辑思维能力、审计判断能力和决策能力。国家审计要在国家宏观调控中发挥促进作用，为国家有关部门进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，在审计工作中反映国家相关政策措施和重大工程项目的执行和管理情况，分析政策和项目执行中存在的问题，为国家科学决策和完善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供支持，提高审计人员的政策解读能力是至关重要的。同时，国家审计机关自身的制度能力建设也同等重要。所谓制度能力是指国家审计结合经济社会发展建立起能够实现国家审计监督作用的规范的能力。一是意味着国家审计的制度规范能够适应环境的变化，支持国家审计人员发挥能力的行为规范；二是意味着国家审计的行为规范能够引导广大审计人员正确地实施审计行为并能够严格遵守。只有这样，国家审计人员自身的行为规范才能保障履行依法审计能力
（3）协调沟通能力。协调沟通能力是指国家审计人员能够平衡和协调好各种关系，并将各种关系转换成有利于国家审计机关发展的能力。国家审计机关处于社会群体中，其行为的实施和作用的发挥需要依赖各个方面的社会关系，包括外部的与被审计单位之间的关系，与国家机构其他部门的关系，与相关联的其他社会组织的关系；内部的平行部门之间的关系，个体与部门的关系，垂直部门之间的关系，只有各种关系处于一种相得益彰的和谐关系，国家审计才能获得生存和发展。
（4）审计信息化能力。要充分发挥国家审计在国家治理中的作用，离不开国家审计信息化的发展和应用。审计信息化能力是指国家审计能够采集到真实、客观公正的数据信息，并对信息进行基本的分析和判断，能够为决策机构提供有效信息的能力。审计信息化能力是国家审计立审之本，国家审计的作为过程即是数据信息获取加工的过程，国家审计的实施始于数据信息，也终于数据信息。在现代信息技术环境下，国家审计能力的提升和发挥，其根本途径在于信息化和数字化。审计信息化发展方向应以国家治理的战略为导航，走科技强审之路，建立全面的数据联网系统，开展信息系统审计，合理配置具备审计信息化能力的人才队伍。要加强和加快国家审计信息化的发展，才能够真正行使好审计监督的职能，发挥好国家审计在国家治理中的作用，实现审计预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能。
（5）理论研究能力。理论研究能力是指国家审计人员将理论研究真正融入到审计工作中，“边工作边研究，边研究边工作”，要将审计理论研究成果有效地运用和转化于审计工作中的能力。应用对策研究，本身是一个不断提出问题、研究问题的过程。实施国家审计是一种应用对策研究，是理论知识的技术性应用过程，二者不可分割。针对涉及国家经济社会发展的宏观全局性和战略性的问题，针对涉及地区经济发展的区域性和局部性的问题，针对微观单位发展的长期和短期性问题进行研究，提供决策服务。理论研究能够增强审计成果的价值，促进国家审计更好履行其职能，有效服务国家治理的关键。国家审计人员应当将理论研究与审计实践相融合，以理论研究提升审计成果的层次性和价值性。
（6）创新思维能力。审计实践是审计人员有意识、有目的性的创造性活动，这种活动是在人的意识指导下进行，实质是人的潜能和力量的发挥过程。审计人员的意识和能力来源于审计实践活动，反之，又决定着实践活动的发展。审计人员只有具备一定的意识和能力，才能成为实践活动的发起者、组织者、实施者、评价者和改进者。审计人员的认识越正确，审计实践能力越强，审计人员的实践活动越能获得成功，审计实践的效果就越明显。国家审计人员的创新意识、创新审计方式方法，也是检验国家审计人员是否胜任的重要因素。创新能力是指国家审计人员把握事物未来走向的基础上寻求解决现实问题的能力。创新能力意味着国家审计人员善于对现实大胆质疑，探究逻辑规律，不断向常规提出挑战，不断产生新的思想理论，新的技术方法，新的工作思维等。创新是审计事业发展的原动力，审计环境复杂变化，决定了国家审计人员应具备创新能力的重要性。
三、提升我国国家审计能力的基本途径
1.国家审计能力建设特征。
（1）国家审计能力建设的实践性。能力建设重在实践。审计人员能力建设必须根植于审计实践。一方面，审计人员能力作为一种审计人员从事审计实践的内在可能性及实际本领，是审计人员对审计工作方式的把握，体现在它内发于己，外用于事，知行合一的特点。另一方面，审计人员的审计实践活动是决定审计人员能力形成和发展的现实根源，因为审计发展需求构成审计人员能力的根本动力。因此，能力建设必须重在实践，只要是培育、增强审计人员能力因素的各种努力和行动，都属于能力建设范畴。第二，审计能力建设的成功最终依赖于审计人员的广泛参与，只有从每一个审计工作环节着手，在每一个审计单位、部门、项目找到结合点，把审计能力建设转化为每一个审计人员的自觉行动并落实到审计工作中，才能培育出审计能力的承担者。第三，审计人员的能力建设要以各种具体建设活动为载体，并注重协调如审计制度建设、审计执法能力建设、审计职业道德建设等等之间的关系，使其互相促进、相辅相成。
（2）国家审计能力建设的系统性。审计能力建设不仅涉及人力、科学、技术、文化、资源、组织等方面，还包括体制改革和环境营造等内容，不仅注重审计人员的一般能力的提升，更重视审计人员潜在能力的挖掘和特殊能力的培养；不仅注重个体能力的提高，也重视审计机关组织能力的增强。因此，它要求我们必须以全面、系统、持续的观点来对待审计能力建设。审计能力建设的系统性要求在审计能力建设中重视领导和管理。审计能力建设的基础在于广大审计人员，而关键取决于各级领导干部所具有的领导力。从系统性来看，当前审计人员能力建设主要抓好三个环节：第一，加强审计能力建设的调查研究，制定审计能力建设的战略规划。通过调查研究，把握现阶段审计能力建设的基本现状和发展态势，分清审计能力建设的主流、支流，搞清审计能力建设的热点和难点。第二，抓好审计能力建设规划的落实工作。审计能力重在建设，贵在落实。只有思想落实、组织落实、工作落实都做好，审计能力建设才不流于形式。第三，做好审计能力建设的评估、检查、督促工作。进行审计能力建设要有成果意识，要将审计能力建设的目标具体化为各项硬性指标，以这些指标为标准来评估审计能力建设中领导管理工作的成败得失。
2.国家审计能力建设的基本途径。课题组认为，在审计能力建设上应实行制度、体制、机制、管理、教育等一系列创新，要依据审计人员的能力大小及其发挥程度（业绩和贡献的多少）实行干部人事的选拔和任用，建立科学的能力评测系统，对审计人员的能力及其发挥实行普遍的量化、指标化，为组织部门选人、用人提供了科学的根据和统一的标准。
（1）确立以审计人员的能力为本的用人制度。审计人员的能力是审计人员个体政治素养、业务技能和水平的综合体现。国家审计机关实行以审计人员能力为本的干部人事的选拔和任用制度，在一定程度上对形成对审计人员压力、动力和约束机制，同时影响和制约着审计人员能力发展的方向和水平。通过建立以能力为本的用人制度，确立能力本位的核心理念，确立按能绩进行分配的工资制度，使审计人员责、权、利、能相统一；实行能者上庸者下的选人和用人机制等等。只有这样，才能为审计人员能力的充分发挥创造了良好的环境。
（2）建立和完善审计人员能力的开发、使用和激励机制。建立和完善审计人员能力开发、使用和激励机制，是加强审计能力建设的根本途径。建立适合于国家审计服务国家治理的人才需求的能力运行机制。这种能力运行机制主要包括审计人员能力开发机制、审计人员能力使用机制和审计人员能力激励机制等。开展审计人员能力建设，首先建立审计能力开发机制。把规划与测评、培养与管理作为审计人员能力开发的主要环节，把审计人员的潜能开发、智力开发和创新能力开发作为审计能力开发的主要内容；其次，建立审计能力使用机制。形成凭能力进入的用工机制、依德才选拔的用人机制和以“能级制”为核心的能级与岗级、能级与职级相配置的能力使用机制；再次，建立审计能力激励机制。使能级与资级相适应，做到能者有其资；能级与待遇相匹配，做到能者有其享。只有将上述几方面有机结合，才能建立起能力型审计组织，也才能形成有利于审计能力发挥的能力场。
（3）建立能力型审计机关组织。在当前经济全球化、审计信息化的趋势下，审计机关组织的发展形态将会由原来重视审计人员规模走向对审计机关核心能力的提升，审计人员能力的持续发展将成为审计机关发展关注的焦点，审计人员和审计机关能力的提升将是审计事业发展的主要动力。我们应反映这种趋势进行审计机关组织创新，把审计机关建立成能力型组织：把提高审计机关及其审计人员的能力作为发展的首要目标，既强调审计机关为审计人员的能力发挥和提高创造良好的外部环境，又主张审计人员为审计事业发展不断提高和发挥自身能力，从而促进审计机关和审计人员能力的共同发展。
（4）实行以能力为本的管理方法。审计机关应实行对审计人员的能力管理为核心内容的能本管理。通过采取有效的方法，最大限度地发挥审计人员的能力，从而实现能力价值的最大化，把审计人员能力这种最重要的人力资源作为审计机关发展的推动力量。能本管理在用人制度上的要求，就是主张根据德才兼备和业绩用人，把有能力有业绩的人推到重要的、合适的工作岗位上；在分配制度上的要求，就是实行“按能绩分配”，根据人的学历、能力、岗位贡献分配收入；在组织操作上的要求，就是建立一种“能级制”。能级制就是要求在组织中建立起为行政管理人员和专业技术人员设置的两个相对独立平等系列的晋级升迁制度，一方面推行公务员职务定级和待遇挂钩制度，加快建立公务员准入和聘任制度，建立起与行政职务阶梯相对应的业务能力阶梯；另一方面开辟专业技术职称晋级系列，特别是高级审计师技术职称，可设定正高级职级，采取聘任制度，按年限聘任或按项目聘任。要求在行政管理人员和专业技术人员之间形成一定关联桥梁，使审计机关组织内部的职级和能级相称，以达到“能力优化组合”。
（5）促进人才合理流动和加强国际交流与合作。当审计人员在人才合理流动和联合国审计项目的交流与合作中，就会产生和面对多种多样的需要，并为实现这些需要而促使自己发展出多种多样的能力；就会克服自身、地域的局限，利用世界、社会、他人的发展成果来提高自己的能力。随着审计实践的发展，交流与合作本身也成为审计人员新的需要和能力的源泉，并实现着审计人员之间物质、能量、情感、信息等方面的交换扩大了自身的智力，使他人的知识和本领成为自己智力的扩充，使每个人在现实活动中显示出全面的活动能力。
（6）注重学习型机关建设，加强能力培训投入。所谓学习型机关，就是学习意识普遍化和学习行为常规化的机关组织。它强调的是加强学会学习的能力建设、终生学习的能力建设和运用现代信息技术学习的能力建设，就是把学习作为一种生活方式，一种自我提高、自我完善的方法而进行的不间断地学习、全过程地学习、全方位地学习和即时地学习。建立学习型机关，就是在知识普及和创新的时代，学习和掌握知识将成为工作进步的主要动力和第一需要。学习型机关的主要特征是学习和接受教育从个体行为转变为机关组织行为。所谓组织学习是指组织不断努力改变或重新设计自身以适应不断变化的环境的过程。
在教育培训上建立相应的制度和机构，加强审计人员能力培训的投入，为广大审计人员的知识更新，思维能力的拓展创造条件，促进国家审计成果质量的提升，有效服务国家治理。一是培训教育应注重分门别类，针对性地因材施教。在培训对象和内容上，应当针对机关层次的不同，人员的学历教育不同，所从事的审计领域不同，工作目标要求不同进行合理安排。
（7）加强国家审计机关审计文化建设。审计人员的价值观念、理想信念等，对提高审计能力至关重要。在体制既定的情况下，国家审计人员的能力发挥主要取决于国家审计机关的审计文化。文化是组织生存和发展的内在动力和源泉。国家审计组织应当确定科学的价值理念，树立高尚的职业道德，营造良好的文化环境。国家审计文化不仅是指引着国家审计组织和人员正确的作为和不作为，更应是通过审计人员的文化自觉，以正义、正气去感染和影响着与国家审计有密切联系的外部环境，以国家审计文化的影响力提升审计人员的综合能力，以国家审计文化的影响力促进国家审计事业的发展，推动整个社会的进步。
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