试论SPS协定在WTO争端解决程序中的适用——以“欧盟和美国牛肉案”为例，本文主要内容关键词为：为例论文,美国论文,协定论文,争端论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《卫生和植物检疫措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下简称SPS协定）是《世界贸易组织协议》附件1A中的一项法律文件。它不仅作为调整货物贸易的多边协定的组成部分而在世贸组织法律框架中居于不可或缺的地位，而且在国际货物贸易的实践中已经开始发挥避免和解决争端的重要功能。本文以世贸组织运用其争端解决程序对“欧盟和美国牛肉案”的审理和裁决为例，揭示SPS协定在世贸组织争端解决程序中适用时的主要系争点，并对其未来发展趋向做一评述，以期对我国法律理论界和相关实务部门更好地理解和运用该协议有所助益。（注：从已发表的论文和著述来看，SPS协议尚未得到我国法学工作者的足够重视，我们对该协议的忽略和该协议在实践中的重要性形成了反差。也可以说SPS协议是我国WTO研究的一个软肋。本文写作的一个目的是引起大家对这一问题的重视。）
一、SPS协定的主要内容和“欧美牛肉案”的裁决
作为世界贸易组织法律体系的一部分，SPS协定的订立同样以推动贸易自由化为基本的指导思想和价值追求。但在必要的情况下，采取适当的卫生和检疫措施以保护本国人民的生命健康和生态安全，也是主权国家的当然权利（SPS协定亦对此予以肯认）。那么怎样保证卫生和检疫措施不被滥用于贸易保护主义目的和不致成为国际贸易的“不必要的障碍”，就成为SPS协定需要解决的核心问题。（注：关于SPS协议的立法宗旨，参见WTO的官方解释http//www.wto.org/Wto/goods/spsund.htm②Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,Apr.15,1994,Preamble,Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization [hereinafter WTO Agreement],Annex 1A.）该协定的条款体现了这一立法宗旨。
协定的第2.2条规定成员国有义务“确保卫生和检疫措施基于科学依据，并且在没有充分的科学证据之前不得采用此种措施。”而3.1条更进一步要求“卫生和检疫措施在有国际标准的情况下须基于国际标准”。协议的订立者显然试图以此来尽量统一和规范各国可能启动的卫生和检疫措施。
协定的第3.3条也做了不必适用国际标准的例外规定，条件是“有科学上的正当理由”或“成员国已依照本协议第5条之规定进行了风险评估”。
协定的第5条对风险评估和风险管理做了规定。不仅5.1-5.3条规定成员国的卫生和检疫措施均须基于对人的生命健康和环境面临的风险的评估，而且5.2条列举了此种风险评估需考虑的因素。至于风险管理的规定实质上是要求采取的SPS措施与面临的风险程度保持恰当的比例。（注：关于SPS协议的立法宗旨，参见WTO的官方解释http//www.wto.org/Wto/goods/spsund.htm②Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,Apr.15,1994,Preamble,Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization [hereinafter WTO Agreement],Annex 1A.）
而“欧盟和美国牛肉案”是世界贸易组织成立后基于《卫生和植物检疫措施协定》，运用争端解决程序处理的第一案。该案起因于1996年欧盟颁布令状，以生长激素(growth hormones)有害人体健康为由禁止使用生长激素饲养的动物肉制品的进口。（注：1989年欧共体(EC)颁布禁止用生长激素饲养的牛肉进口的令状，故该案被称为“欧盟和美国牛肉案”。至1996年，欧盟更加以修正，禁止用生长激素饲养的一切动物肉制品的进口与贸易。）但是大量的研究（包括来自欧盟自身科学机构的研究）都表明尚未发现这些生长激素对人体健康存在危害。美国与加拿大受该禁令影响较大，遂于1996年依据《卫生和植物检疫措施协定》向世贸组织提出申诉。
1997年8月16日，世贸组织解决争端专家组(a WTO dispute settlement panel)提交报告，认为欧盟的行为违反了SPS协定。在欧盟上诉后，世贸组织上诉机构于1998年1月16日做出裁决，同样认定欧盟行为违反SPS协定。（注：Sean D.Murphy,Biotechnology and International Law,Harvard International Law Joumal,Vol.42,Winter 2001,P.79.）
在该案中专家组和上诉机构虽然得出同样的结论，但对于SPS协议的具体规定却表现出许多不一致的理解，并且由于该案的典型意义和其中蕴含的价值冲突而引起了广泛关注。下面将对该案的主要系争点和SPS协议在适用中反映出的主要问题加以阐释，以期对这些问题有所探求。
二、SPS协定在适用中的主要问题
世贸组织对“欧盟和美国牛肉案”的争议处理完全在SPS协议的法律框架下展开，在专家组和上诉机构的报告中就SPS协议条款的解释出现了许多值得注意的问题。其中相当一部分问题不仅对各方利益影响重大，引起法学界广泛的关注和评论，且争议较大。而报告本身也有歧义，需要加以探讨。现择其要者，详述如下：
（一）卫生和植物检疫措施是否必须以所涉及产品违反了国际标准为前提？
该协定第3条使用了“基于”(based on)一语。专家组将其等同于“遵循”(conform to)，意即卫生和植物检疫措施必须严格地以所针对的产品违反以Codex为主的国际卫生、检疫标准为前提。（注：Codex是由联合国粮农组织和世界卫生组织联合设立的一个专家委员会(the Codex Alimentarius Commission)发布的关于保障人体健康的可接受吸入量和最大残留量（ADIs和MRLs）和一系列标准。）而上诉机构却否定了此种意见，对“基于”一词做了很宽松的解释。按上诉机构报告中的看法，只须参照国际标准的个别内容即为满足“基于”之要求，而不必完全遵照该标准(not necessarily all)确定是否采取SPS措施。
若依上诉机构的解释，第3.1条之规定则沦为空洞的宣言而已，事实上失去了强制性效力；而在订立该协议时力求使卫生和植物检疫措施建立在统一的国际标准基础上的努力则几乎被上诉机构的报告完全瓦解。因此该案对第3条的解释也招致不少批评。
（二）风险评估和SPS措施是一种客观联系，还是主观联系？
《卫生和植物检疫措施协定》第5.1条规定SPS措施需以风险评估为基础。对此专家组和上诉机构亦出现有分歧的解释。依专家组的报告，符合协议规定的SPS措施与风险评估的联系是一种主观上的联系(subjective relationship)：在采取卫生和植物检疫措施以前，该成员国已采取风险评价，并在“主观上”是基于对此风险的认识而采取SPS措施。
上诉机构的意见则恰恰相反，它将二者之间的联系理解为一种“客观联系”(objective situation)。依此种解释，成员国只须在关于SPS措施的争议发生后，能提供证明风险存在的证据即足以满足该第5.1条之规定。（注：David Hurst,Hormones:European Communities-Measures Affecting Meat and Meat Products,9Eur J.Int.182(Feb.13,1998)
上诉机构的解释，未免对采取SPS措施成员国的要求过于宽松，而且偏离协议文本的表面语义太远。因而，无论从解释的方法，还是从实践中可能产生的效果来看，笔者都认为该解释不妥当。尽管如此，它却是SPS协议在具体实施中的发展趋势，也正是我们在国际经济活动中所要关注的地方。
（三）风险评估
SPS协议规定卫生和植物检疫措施须以风险评估为前提，并在第5条对风险评估时须考虑的因素加以罗列。但关于风险评估是否只能局限于第5条所罗列的项目范围内考虑，尚是一个有争议的问题。另外诸如被评估的风险需达到何种标准，才能为SPS协议所认同，更是一个急待解释的大问题。
世贸组织上诉机构的报告通过“欧盟和美国牛肉案”，清晰地回答了上述疑问。按照上诉机构提供的解释，SPS协议第5条下的风险评估应从下述几个方面加以把握。
1，此种风险评估应是个别化的(specific)，即风险评估应是针对SPS措施拟应对的特定的卫生和生态风险进行。风险评估不必局限于第5条所罗列的自然因素，尚需在本国特定的人文社会环境中加以考查。
2.此种风险评估应是全面的，不必局限于那些实验结论。诸如由于本国卫生、检疫、农业等相关从业人员技术水平和工作状况的局限而产生的风险亦应加以考虑。
3.世贸组织对足以支持启动SPS制裁措施的风险标准不做考查。这是在上诉机构的报告中尤其值得注意的一点。该报告的解释排除了对风险程度的实质性审查。也就是说，只要成员国自己经过风险评估，确信有卫生和生态危害的风险存在，即可采取SPS措施，而不问风险大小。
4.指导风险评估的科学理论不必是“通说”或“主流理论”，少数派学说亦可。但少数派学说的支持者仍需达到一定程度。如若某种理论的支持者太少，一般都不可能用其作为裁决依据。如“欧美牛肉案”中，仅有一个叫“Lucier”的学者认为生长激素饲养的牛肉有害人体健康，当然被专家组和上诉机构不加采信。
5.此种风险只要客观存在即可，而不必要求加入SPS协定的成员国一定要在具体危害发生前对此风险已作过评估。（注：世贸组织专家组和上诉机构对该案的裁决内容均参见WTO官方网站，http://www.wto.org/goods/spsund.htm.）此案上诉机构对风险评估的阐释明确地澄清了许多焦点问题，有助于增加SPS规定本身的“透明度”，值得肯定。而且，其中相当部分丰富和发展了SPS协定第5条关于风险评估的原则性规定。如风险评估个别化、全面化、客观化的特征界定本身可以说是溢出了SPS协议原来的文本内容；特别是通过对风险评估的解释，明确排除世贸组织对风险大小的实质性审查的可能性，充分体现了SPS措施与主权相关联的特点，尊重各国对自身卫生和生态安全的判断，其价值取向十分明确。
三、“欧盟和美国牛肉案”对我国的启示
“欧盟和美国牛肉案”作为世贸组织运用SPS协议裁定的第一案，其示范意义毋庸置疑。上诉机构的报告既为SPS协议提供了最权威的“官方”注解，也为以后类似案件的处理提供了借鉴，其意义类似于“判例”。在SPS协定条款较为简单甚至模糊的情况下，该报告的许多内容实质上澄清并发展了该协议。正因为如此，认真研究该案和上诉机构的报告，已成为正面理解和把握SPS协议的必要环节。目前，围绕SPS措施展开的争议在国际货物贸易中日益频繁和突出。一些国家也如欧盟一样，将SPS措施作为在WTO法律背景下实现其贸易目的的主要可选手段。我国面临的此类问题也日益增多。因此，我们极有必要细心体会上诉机构在“欧盟和美国牛肉案”中的报告，把握世贸组织对此类案件裁决的发展趋势，以便更好地运用SPS协议维护我国经济利益和卫生、生态安全。
笔者认为，该案的启示意义表现在以下几个方面：
（一）SPS措施须有科学证据证明其必要性，并须以风险评估为前提。此种科学证据虽然不一定是优势或主流学说，但亦需有一定的科学支持。而风险评估应是针对个案而个别化的，充分考虑各国社会背景而全面化的。我们可以以此标准衡量其他成员国实施的SPS措施的具体标准，以便在相应的国际贸易争端中及时运用世贸组织的争端解决机制来做出有力的应对。
（二）上诉机构在“欧盟和美国牛肉案”中的裁决更多地考虑到成员国自主地判断是否需采取SPS措施的权力，并充分尊重其运用SPS措施维护本国生态和卫生安全的主权。这体现在明确排除世贸组织对风险程度做实质审查的可能，同时弱化了协议第3条将SPS措施统一于国际标准的努力。另外，将风险评估和SPS措施解释为客观联系，实际上使风险评估可以在争议产生后进行。依据上述解释，一个符合世贸组织法律要求的SPS措施，只须基于一定的科学证据，证明有某种风险存在即可，而且此风险可以充分考虑本国社会文化背景和制度环境的特殊性。这事实上弱化了SPS协议作为法律文本的刚性，增强了其在具体实施中的弹性。据此，我国完全可以更为积极地主动参照SPS协议精神，根据我国具体情况，运用SPS措施来争取实现世界贸易竞争和冲突中更大的经济利益，同时也可以更为谨慎地维护我国的卫生和生态安全。
四、结论
“欧盟和美国牛肉案”历经专家组和上诉机构的两次裁决，已尘埃落定。但上诉机构的报告对SPS协议的创造性解释却影响深远。概而言之，该报告弱化了使SPS措施统一于国际标准的努力，同时充分运用解释技术降低了风险评估的要求。这就为各国根据本国情况决定是否采取卫生和植物检疫措施提供了较大的空间。我们应充分注意这一趋向，并积极应对。