构建促进教育公平的中等职业教育财政体制，本文主要内容关键词为：职业教育论文,体制论文,公平论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G071 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2010)02-0074-04
2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。职业教育特别是中等职业教育，为广大青少年特别是中、低收入家庭子女提供学以致用的教育机会，使他们成为社会有用之才，是实现教育公平的重要环节。努力实现中职教育公平，不但是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》需要解决的问题，而且是中职教育目前亟待解决的重大问题。对此问题进行研究，具有重要的理论意义和实践价值。
一、中等职业教育公平概述
（一）公平
公平(Justice)是最古老、最富有内涵的一个概念。一般认为，公平包含政治权利的平等、经济机会的平等、经济结果的平等以及伦理道德、文化上的平等。韦氏英文大辞典对“公平”的解释主要有两点：一是相当于均等(Equality)，其意为处于相等的状态下。二是根据自然法所获得的公正。由韦氏英文大辞典引申公平字义，隐含人人有机会应获相等的安排，而且是在尊重自然法权之下，以求取公正(Justice)。罗尔斯在《正义论》中提出了公平的主题，他在文中一开头便指出“每一个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可逾越性即使以社会整体利益之名也不能逾越”。他认为，“正义的主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要体制分配基本权力和义务以及确定社会合作所产生的利益分配的方式”。[1]罗尔斯看到，由于商品经济的分散经营性质以及每个人彼此间相异甚至冲突的利益，一个社会的成员不可能在同等条件下追求自己最大利益并因而得到相应的结果。因此，社会不能只考虑福利的生产而不考虑福利的分配。总之，公平是人类自古以来所追求和向往的价值目标，尤其在现代民主社会的语境下，它更是一个富有道德精神和伦理意蕴的规范性概念。公平所关注的是人与人之间的社会关系，这种关系是否长期处于公平、平等的状态，直接关系到社会是否持续稳定、和谐。
（二）教育公平
在教育问题上，社会的价值取向一直以公平的取向为目标。教育公平是教育领域中涉及到的公平问题，教育公平的主题是相对应的教育权利、教育机会和教育资源的分配。正如瑞典著名教育家胡森所说：“若干年来，无论在国内还是在国际上，就教育问题进行的政策讨论中，‘平等’已变成一个关键词。”[2]按照胡森的解释，就个体而言，平等有三种涵义：一是个体起点的平等，即每个人都有不受任何歧视开始其学习生涯的机会；二是中介性阶段的平等，即教育过程中受到平等的对待，以平等为基础对待不同人种、民族和社会出身的人；三是最后目标的平等，即促使学生取得学业成就的机会平等。[3]简言之，教育公平内涵包括三个方面：教育起点的公平，教育过程的公平以及教育结果的公平。这种教育公平观被世界各国广为接受，本文所论述的教育公平，也即胡森所述的教育公平观。
（三）中等职业教育公平
将教育公平概念延伸到中等职业教育领域，则体现为中等职业教育公平。结合胡森的教育公平观，中等职业教育的起点公平、过程公平和结果公平应该在以下几个方面体现出来：一是在现阶段中职教育免费政策没有推广的条件下，学费应保持一个较低的水平，保证贫困家庭孩子能够有学上，实现“入学机会公平”，也即教育起点公平；二是国家财政性教育经费应该在中等职业学校与普通高中之间分配公平，以实现“教育过程公平”；三是中职毕业生应该有一个收入较高而且稳定的工作岗位，以弥补中职学生由于制度性限制，不能进入普通大学进行深造并由此带来较高经济回报的不足，以实现“教育结果公平”。
二、中等职业教育公平现状
（一）学费水平较高：学生入学机会不公平
2009年3月，我国政府实行中等职业教育免费政策。但此项政策实行范围较窄，仅仅针对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生，其他学生仍然要缴费上学。现阶段，中等职业教育学生学杂费水平较高，成为阻碍贫困学生入学的主要因素。据统计，2004年，中等专业学校和职业中学的学杂费占学校经费总收入比例分别达到32.44%（约1/3）和25.8%（约1/4），中等专业学校的学杂费占农民纯收入比例达到了77.07%。以北京市高中阶段教育的普通高中和中等职业学校的收费标准为例（见表1），从我国目前高中阶段的教育收费来看，中等职业教育学校的收费远远高于普通高中，其私人边际成本较高。[4]我国中等职业教育的学生是一个特殊的群体，他们大多数来自农村，少数来自城镇，来自于干部家庭的比例占极少数，大多处于社会平民阶层，高学费使得学生只能望“学”兴叹。事实上，在学费高企的情况下，许多学生特别是农村学龄少年丢失了入学中职教育的机会。
（二）财政投入偏低：教育过程欠公平
中等职业教育是一种重视实际操作、实践性强的教育，需要国家投入大量资金，用于中职学校实训设施建设。特别是数控技术、加工制造、机电技术、汽车与机械维修等专业，需要与企业同样的实习、实训基地与设备，这对国家教育投入提出了更高的要求。从我国三级教育经费投入的实证分析来看，中职教育投入比例偏低。以2005年为例（如图1），在全国教育经费投入构成当中，高等教育投入占31.57%，中等专业学校占3.22%，技工学校占0.69%，中学占30.81%，职业中学占2.84%，小学占24.14%，特殊教育学校占0.28%，幼儿园占1.24%，其他占5.21%。可以看出，我国中等职业教育（包括中等专业学校、技工学校、职业中学）只占全部教育经费的6.75%(2001年占10.36%)，远远低于国家对于高等教育的投入比例，也远远低于国家、政府对普通中学的投入比例。[5]
图1 2005年全国教育经费投入构成
此外，从中职教育与普通高中的教育经费投入的增长情况来看。2000-2006年，中职预算内教育经费投入保持平稳缓慢增长，从2000年的194亿元到2006年的316亿元，7年内增长了63%；相对应的是普通高中预算内教育经费投入增长凸显，从2000年的约80亿元到2006年的569亿元，7年内增长了611%。在预算内教育经费投入上，高中增长大约是中职增长的10倍。2000-2006年，中职教育，总经费只是缓慢地增长了60%，而高中则迅猛增长了488%，普通高中教育费增长率是中等职业学校的8倍。[6]对国际上许多国家的情况研究表明，中等职业教育的成本是普通高中教育的3-10倍，而我国国家财政性经费在中职教育与普通高中之间投入的巨大差异，加大了中职学校与普通高中办学经费水平差距。总体而言，中职学校在人力、物力和财力资源配置方面，无法与普通高中相比，在办学的过程中，教育经费常常捉襟见肘。
（三）毕业生收入较低且不稳定：教育结果不公平
中等职业教育的出口是劳动力市场，学生毕业后需要通过劳动力市场。由于制度的、社会的等多种因素的影响，他们的就业领域扩展和收入水平提高受到了很大的限制。大多数的中职毕业生进入技术含量不高的生产性的中小型私人企业，从事着“蓝领”阶层工作，工作岗位条件差、收入水平低，缺乏各类社会保险的保障。他们随时可能失业，而一旦失业，再就业能力低，很难找到合适的工作。[7]特别是在金融危机的背景下，高职院校毕业生抢夺中等职业毕业生的就业岗位，使得中等职业学校毕业生就业更加困难。根据零点研究咨询集团与人民网、搜狐新闻中心联合进行的“2009年两会热点话题：就业”电话调查结果显示：在金融危机中，初中及以下学历、月收入不超过3000元的普通员工或技术人员在此次危机中被裁员或减薪的比例最高。本次调查数据显示，10.3%受访居民表示已经在2008年受到企业裁员的影响，其中受影响最深的是中低学历、低收入以及从事低技术含量普通职业的“三低”人员。尤其是学历在高中／中专／技校的居民，被裁员的比例最高，达到10.6%（大于初中及以下学历，10.1%）。[8]此外，中等职业学校学生毕业后继续学习和通过在职培训实现职业生涯发展的机会少。从目前的情况来看，中职毕业生毕业后升入高一级学校的渠道很单一，只能通过对口入学升入高等职业技术学院，而那些通过参加高考与普通高中学生竞争，从而升入大学的情况是极其少见的。这种状况影响了他们多渠道实现继续学习的机会，不能与高中阶段同龄人共享国家高等教育的公共资源和发展成果。自我持续发展的愿望得不到实现。中职毕业生就业后，在岗进修的机会很少，影响其工作能力、业务绩效和单位对他们的评价，影响其晋升、工资和职业生涯的发展。
三、促进中等职业教育公平的对策建议
促进中等职业教育公平的总体对策思路，是从中职教育本质属性出发，由政府全面提供免费的中等职业教育。最重要的是，应该进行相应的中职教育财政制度改革，构建促进教育公平的中等职业教育财政体制，逐步将中职教育全面纳入公共教育财政保障范围。
（一）建立“分地区、分级负责”的财政管理体制
在政策设计上，应该明确各级政府在中等职业教育财政上的支出责任，为此，建议建立“分地区、分级负责”财政管理制度。把全国按区域分为“东部、中部、西部”三类地区，根据地方财力的差异，采取不同的供给办法。该制度的主要内容包括：第一，对东、中、西部三类地区中职教育所需各项经费的初始来源作出合理的分工；第二，重新划分各级政府中职教育的财政责任，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称；第三，省级政府成为农村义务教育财政经费投资的主体和主导。建议在东部地区的7省、直辖市，实行以县级和省（直辖市）、地市级政府作为投资主体的中职教育财政管理体制，县级政府要负起主要责任，财政缺口由省（直辖市）、地市级政府补足；在中部地区的12省，实行中央和省级政府作为投资主体的中职教育财政管理体制，省级政府要担负起全省中职教育财政经费统筹的责任，经费缺口由中央政府补足；在西部地区的12省、自治区，实行由中央和省级政府共同负责、以中央为主的中职教育财政体制。
（二）建立中央和地方分项目、按比例分担的教育经费保障制度
中等职业教育在办学经费方面包含许多支出项目，比如人员经费、公用经费、基建经费等。为了确保中等职业教育各项财政办学经费落到实处，建立中央和地方分项目、按比例分担的财政保障机制。在资金的总体安排上，应该体现“中央拿大头”的原则。在具体支出项目上，应该把中等职业教育学杂费、教科书、寄宿生生活费、公用经费、校舍维修以及教师工资等费用作出具体的安排。参考免费义务教育制度的经验，确定中央与地方的分担比例：西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。
（三）建立“省级财政收支缺口”为标准的一般转移支付制度
按照“财政中立”原则，中等职业教育财政政策必须保证无论适龄青少年所在地区的财政状况如何，每个人都应该接受同样的（或至少达到最低限度）教育。尽管每个地区的富裕程度有很大差异，但不同地区的中等职业教育投资差距不应超过一定范围，以保证学生获得均等的教育机会。上一级政府及财政部门应该按照富裕学区的标准，用财政转移支付的方式去补足贫困学区的经费，克服不同学区间、城乡间教育经费的差异。[9]本文认为，应确立省级政府在中职教育财政支出的统筹地位。第一，确立全国中职教育最低生均经费和办学标准，并以此为依据，以省（自治区、直辖市）为基本单位，按照因素法测算本地区中职教育经费的标准支出和标准收入，通过计量经济模型的客观测算，确定省（自治区、直辖市）级政府财政中职教育收支缺口；第二，省级政府中职教育财政收支缺口由中央政府通过一般转移支付补足；第三，县、乡级政府中职教育财政分担比例及额度，由省（自治区、直辖市）级政府根据本地区各县经济发展水平确定。
四、结语
中等职业教育公平在教育起点、教育过程和教育结果的不公平性，是长期以来职业教育游离于“正规”教育制度的结果。实现免费中职教育政策，构建促进教育公平的中等职业教育财政体制，可以切实改变中职教育政府财政性教育经费投入不足的现状，实现教育投入公平，使得中职教育在教育起点、教育过程享受与普通高中同等的公平。在教育结果方面，由于学生以较少的成本，获得了谋生的技术和手段，能够得到较高的回报，教育收益率高。随着我国社会主义市场经济的深入发展，人事制度、劳动制度和社会保障制度改革的力度也进一步加大，这就为中职教育毕业生创造了更加公平的就业制度环境，也为中等职业教育结果公平的实现提供了广阔的前景。
〔收稿日期〕2010-02-08