住房公积金制度在住房保障中应发挥主导作用，本文主要内容关键词为：住房公积金论文,中应论文,主导作用论文,住房论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的城镇住房制度改革经过了近30年的实践，已基本形成了以市场机制为基础的城镇住房体制新格局，初步建立了适应市场化体制要求的住房货币化分配机制和社会化的住房供应体系。产权私有化的导向激发了城镇居民积累和创造财富的热情，使得城市居民的住房水平得到了显著提高。
但是，住宅商品的过度市场化，住房保障体系发展的相对滞后，导致了住房货币化分配体制下所积聚的住房消费能力相对有限，同时，住房供应结构不合理，适合中低收入阶层支付能力的房源严重匮乏，大面积、豪华奢侈型住房严重背离了现阶段的经济发展水平，超越了老百姓的可承受范围，广大普通城市居民面临着严峻的住房问题。
在健全和完善住房保障体系过程中，我们要充分总结这些年来在发展房地产市场和建立住房保障领域的经验和教训，制定符合社会实际发展情况的住房政策，按照人人享有适当住房的要求①，建立适合我国国情和社会经济发展水平的住房保障制度体系。住房公积金制度自身特点决定了其在住房保障体系中的必然发挥主导作用。
一、住房公积金曾为解决普通城市职工住房问题作出巨大贡献
我国的住房公积金制度从上世纪九十年代初开始建立，是住房制度改革的措施之一。住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是职工及其单位按规定存储起来的专项用于职工住房支出的住房储金，由职工和单位共同缴存，全部归职工个人所有。②住房公积金一经建立，职工在职期间必须不间断地按规定缴存，除职工离退休或发生《住房公积金管理条例》规定的其他情形外，不得中止或中断。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交付房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可以提取本人账户内的住房公积金。
10多年来的实践证明，住房公积金为推动住房制度改革，加快城镇住房建设，增强职工住房商品意识和住房消费观念，提高职工住房消费能力，培育和发展政策性住房金融体系，帮助广大城镇居民改善住房条件等方面发挥了重要作用。住房公积金制度从起步试点至今，经历了不同的历史阶段，从不同角度对城镇职工解决住房问题发挥了重要的保障作用：
（一）重点支持住房建设阶段（1991-1998年）
我国住房制度改革起步时，各城市面临着住房供应严重不足、建设资金短缺、供需矛盾突出的实际困难。当时虽然提出了福利性的实物分配向住房商品化过渡的政策措施，但要解决人民群体住房困难，只有建造大量住房。住房实物分配的旧体制下，完全靠国家投资建设住房已严重力不从心。到1978年改革开放前夕，我国城镇居民的平均住房面积3.6平方米，比建国之初的1949年还降低了0.9平方米。
住房公积金制度建立了一种新的国家、单位、个人三者共同负担的解决住房问题的筹资机制。住房公积金制度的建立，从财政渠道以外开拓出一块住房建设的资金来源，为住房建设资金的融通以及扩大住房建设规模起到了重要作用。住房公积金以职工缴交汇集而成的资金向单位发放建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等住房建设贷款，支持建设单位住宅、安居房、解困房并分配给职工家庭，职工由此得到实物形式的住房保障。支持低价位住房建设，是住房公积金在制度建立初期的主要功能和作用。
（二）住房建设和住房消费并重阶段（1999-2002年）
对职工而言，住房公积金制度重要意义还体现在获得一份用于住房消费的住房工资含量。房改以前，住房实行无偿、实物分配，职工工资中不包含住房消费部分。住房公积金制度的建立，保证了职工获得最基本的住房工资，住房公积金的定期缴交、专项存储提高了职工家庭的住房消费能力。
1999年4月国务院颁布了《住房公积金管理条例》，住房公积金正式成为国家法定的住房储金制度，国家以行政强制手段为每位在职职工建立起专项住房保障资金，增强职工的住房支付能力和资金融通能力。住房公积金增值收益除用于风险准备金、管理费用外，应用于城市廉租住房建设资金补充③，体现出了对低收入住房困难家庭的特殊的保障作用（虽然住房公积金不应该体现在对最低收入家庭的住房保障方面，这是政府的责任领域，而不是中等收入阶层的义务）。
这一时期，我国住房分配领域和房地产市场都发生了很大的变化。国家停止了实施近50年的住房福利性的实物分配制度，取而代之的是住房分配货币化和住房供应社会化制度④。住房商品化要求，居民要想获得住房，必须付出相应对价，而不能像福利制度下那样无偿获得。同时，住房商品化还要求国家必须采取包括工资、住房补贴、税收、贷款利率等多种措施让市民家庭具备相应的消费商品住房支付能力。住房公积金在其中扮演了重要角色，成为职工家庭购房支付能力的基本要素，主要体现在两个方面：一是住房公积金作为工资以外的住房工资，可以提高职工家庭的住房购买力；二是向职工发放住房公积金个人住房贷款，提高职工家庭的住房消费能力和资金融通能力。这一点在1998年以后体现得尤为突出，住房公积金开始从住房建设转向支持住房消费，全国各地普遍停止发放住房建设贷款，大力发展个人住房公积金贷款业务。
（三）单纯支持住房消费阶段（2002年以后）
由于一些地区的资金管理不规范，出现挤占、挪用、贪污或因投资而造成风险的问题时有发生。为了从根本上解决住房公积金管理和使用中存在的问题，国务院修改了《住房公积金管理条例》，取消了住房公积金的住房建设贷款，住房公积金制度的作用彻底转变为单纯支持职工住房消费。随后，国家印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发[2002]12号）、《关于完善住房公积金决策制度的意见》、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》等管理规定。
到这一阶段，住房公积金制度可以看作是我国的一项对各类就业群体普遍适用的、覆盖面广的法定住房保障制度：一是从政策法规层面上讲，国务院有关部门发布的配套政策和各地区制定的地方法规、政府规章和政府文件，形成了住房公积金的制度体系，涉及决策、机构、业务、监督等方方面面，体制和制度已经比较健全。二是住房公积金制度覆盖到全国各地。全国343个设区城市都建立了住房公积金管理机构和相应的决策监督机构。三是住房公积金覆盖范围不断扩大，机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位及其所有职工都属于缴交对象。
二、住房公积金制度的住房保障功能和特征
2003年国务院新闻办公室发表的《中国的社会保障和政策》白皮书中明确，中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。住房公积金制度作为我国住房保障体系的组成，具备以下功能和特征。
（一）强制性的普遍住房保障功能
1、法定强制征缴，具备强制储蓄住房保障模式基本特征。住房公积金的三个特点：一是工资性，即用增加工资的方式提高职工的住房支付能力。住房公积金实行个人账户积累制模式，强调自我积累解决住房问题。住房公积金虽由单位缴交和职工个人缴交两部分组成，但都归职工所有，完全由职工自己支配，专项用于住房消费。在我国取消住房实物分配、实行住房货币化以后，住房公积金实际上是国家为帮助职工在市场上购房而发放的住房工资，也因此成为国家以货币形式向每个劳动者提供的一份保障；二是互助性，在支持住房建设阶段，国家和单位用职工缴交的公积金建设住房，解决职工的住房供应问题，体现了职工之间的互助；三是强制性，住房公积金是“单位和在职职工缴存的长期住房储金”，“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴”，而且规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”⑤。
2、住房保障的受益面广泛。国家机关、国有企业、城镇集体企业、城镇私营企业和其他城镇企业、事业单位、民办非企事业单位、社会团体及其在职职工都应当缴存住房公积金⑥。有条件的地方，可以为进城务工人员缴存住房公积金；城镇个体工商户和自由职业者可申请缴存住房公积金。因此，住房公积金制度覆盖范围和受益对象的普遍性、广泛性是其他住房保障措施所不能比的，最具备条件成为面向广大成员而建立的普遍的、法定的、人人享有的基本的住房保障制度。
3、可以住房供应和住房消费两方面对职工给予支持。各国政府对住房保障政策的运用，基本上都是在住房供应环节或对住房消费环节。住房公积金制度的作用既可支持供应，也有支持消费。制度建立初期，住房公积金以发放住房建设贷款为主，支持国家和单位建设了大量的解困房、安居工程房和单位职工住房，分配给住房困难的职工家庭，使相当一批职工在国家正式取消住房实物分配前解决了住房困难。2002年以后，住房公积金开始停止发放单位住房建设贷款，以发放住房公积金个人购房贷款的方式支持职工购买住房，从支持住房供应转变为支持住房需求。
由于只有符合条件的住房公积金缴交职工才能享受住房公积金贷款资格，且缴交公积金的职工一般都有比较稳定的工作和收入来源，所以，贷款的资产质量较高，坏账风险较低，而且借款人还可以将今后缴交的住房公积金用于还贷，资金回笼较快，使住房公积金成为缴交职工的长期的、持续的、稳定的住房保障资金。
（二）特殊性住房保障功能
住房公积金通过发放贷款、投资国债，能够产生一笔增值收益。按照《条例》的规定，增值收益应当用于住房公积金贷款风险准备金、管理费用和城市廉租住房的补充资金。廉租住房是国家向居住困难的城镇最低收入家庭提供的住房，属于面向特定群体的特殊的住房保障范畴。目前，住房公积金增值收益已经成为廉租房建设的重要资金来源之一，为保障城市最低收入家庭基本的住房需要作出了贡献，体现出住房公积金在特殊住房保障领域对支持低收入家庭解决住房困难发挥了重要作用。
但是，住房公积金是城市在职职工缴存的住房储金，归职工个人所有，其增值收益扣除管理费用后也应当用于解决缴存者的住房困难。目前住房公积金的增值收益完全用于城市廉租住房制度的做法，于法、于情、于理都是不通的：最低收入者的住房保障应当由政府解决，而不应把这个义务交给住房公积金的缴存人。
三、住房公积金制度在发挥住房保障作用过程中的问题
（一）制度定位问题。
住房公积金管理机构管理着大笔住房公积金的积累资金，可以发放住房消费贷款，又可以投资国债进行收益，其实质是一个金融机构。但是，由于住房公积金管理机构没有金融机构的管理制度，大部分管理人员又是从原来的行政机关转化而来，形成了较为明显的制度缺陷，使住房公积金屡屡被挪用、挥霍。建设部等主管部门从决策主体、管理主体、决策程序等方面不断完善制度，但收效甚微，恶性案件还是接连发生，人民群众的住房钱时时处于危险之中，其原因主要是对住房公积金本质认识不清楚。
（二）对缴存者住房保障的支持方式问题。
无论支持住房建设还是支持住房消费，其政策目的都是为了让职工住得上符合其支付能力的住房。以支持职工住房消费为主的前提是房地产市场的正常化，也就是商品住房价格的正常化。2002年，住房公积金调整使用方向，取消住房建设贷款时，这个前提（即房地产市场正常化）是存在的。但是，2004年至今的商品住房价格飞涨，政府完全不能干预房价，使这个前提又消失了。有的专家提出，应该根据商品住房的价格水平及时调整住房公积金的缴交水平，使职工的住房支付能力能够跟得上房价的变化。我们可以设想，如果职工每个月的住房公积金收入增加1000元的消息被开发商知道了，开发商就会马上把每平方米的房价提高2000元，职工的住房支付能力反而下降了。如果我国的住房供应仍以商品住房为主，且房价仍由开发商自主决定，那么给职工提高住房公积金就相当于给开发商提高住房公积金；同样，如果用提高住房补贴水平的方式来提高职工的住房支付能力，每平方米给职工发放2000元的住房补贴，开发商就可以马上把每平方米房价提高4000元。无论提高公积金缴交水平，还是提高住房补贴水平，其最终结果都是国家和单位向每位缺房的职工发放了住房公积金和住房补贴，成千上万个职工把住房公积金住房补贴交给开发商，成为开发商的纯利润，职工还是买不起商品住房。另外，对广大进城务工的农民工来说，他们最急需的是基本的住宿条件，一间房，甚至一张干净的床就足够了！有了住房公积金也不能够得到最基本的住房条件，因为凭他们的收入水平不可能租到，更不可能买到合适的房子！
只有建立了以符合广大职工住房支付能力的政策性商品住房为主的住房供应体系，调整住房公积金的使用方向，只允许发放住房消费贷款的决策才是明智的。因此，为真正保障广大普通城市职工的住房权利，住房公积金的保障方式应当重新调整，回到重点支持面向普通城市职工的政策性住房建设上来。住房公积金的所有权属于职工个人所有，其增值收益应该用于解决职工的住房困难。应该停止增值收益对廉租住房的支持，用增值收益发放低收入缴存者的住房补贴。
（三）住房公积金已丧失了自身的全部优势。
自从住房公积金调整使用方向，只允许发放个人住房消费贷款以后，论方便，住房公积金贷款手续繁杂、服务水平低下，它不如商业银行贷款手续简便、服务周到。并且部分地区的住房公积金管理机构还有一些自取灭亡的规定：例如，有的住房公积金管理机构在贷款合同中没有任何告知条款的情况下，规定只要借款人有两次以上逾期还款记录，无论借款人出于何种原因（即使因为出差、生病等原因，即使逾期只有1天，也算恶意逾期），那么这个借款人一生中永远不可能再申请住房公积金贷款。有了这种规定，住房公积金制度离灭亡就不远了！
如果说目前住房公积金制度的优势在于贷款利息比商业银行利息低，那么我们别忘了，住房公积金的存款利息也低。如果住房公积金只有这么一个优势的话，还不如把住房公积金管理机构的管理费用节省下来，用于商业银行贷款的利息补贴，即方便了职工，又提高了效率。
（四）住房公积金制度本身缺陷。
社会成员收入差距不公平折射到住房公积金，导致保障水平高低不一，而住房公积金制度本身又没有相应的纠正机制。住房公积金作为一项法定的住房工资直接按工资收入的一定比例缴交，职工的工资收入的高低直接决定着缴交住房公积金的多少。不同行业、不同单位、不同地区的收入差距较大，两极分化较为明显，而住房公积金的缴交办法，使得职工工资收入分配差距的不合理现象直接反映到住房公积金积累方面，造成高的更高、低的更低。一方面，缴交上的不公平直接影响到职工住房公积金账户积累余额，造成收入高的群体因为公积金账户积累金额多，相应的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体反而改善住房条件的能力差。另一方面，公积金贷款和使用又与公积金缴交相关。高缴交者购房获得贷款的机会比低缴交者多得多，低收入者因为买不起房也许根本不会动用其积累的资金，这样低收入者反而接济了相对高收入者。既然住房公积金的目的是住房保障，那么其保障水平就应该和住房价格相联系，至少不应该只与收入相联系。目前的状况是住房公积金对收入高的缴存人的保障程度高，而对收入低的人保障程度反而低。
在新加坡，公积金的缴存比例通常依据经济形势的变动、企业竞争力的变化、国民就业状况等因素作出调整，低的只有20%，高的则达50%，而且雇主和雇员缴交比例可以不均等。对照来看，我国住房公积金的缴存比例则显得比较刚性，在不同地区之间、不同经济状况年份中、不同竞争条件的企业中以及单位和职工之间的缴存比例等方面均缺乏调控余地，特别是没有建立起与地区房价水平和职工收入水平相适应的、与市民购、租房所需资金总量相匹配的动态的浮动机制。因此住房公积金作为普遍性的住房保障资金在职工购房支出中没有真正起到主导作用，对职工家庭的住房保障度还有待加强。
（五）制度执行方面的问题。
1、住房公积金没有实现全覆盖，限制了普遍性住房保障作用的发挥。全国在职职工中还有近40%、4000多万职工未参加住房公积金制度。相当部分单位无视法定义务，应建未建、应缴未缴住房公积金，特别是非公有制经济组织执行住房公积金制度不够理想，大量职工住房公积金账户因企业改制、效益下滑等原因被长期封存，住房公积金对这部分群体的住房保障没有给予应有的照应。
2、有法不依，执法不严的现象相当程度地存在。目前，住房公积金的法定性和强制性特征还没有得到很好体现，导致相当数量职工没有能够享受到这一法定的、强制的的住房保障资金。有些地方把公积金的征缴与本地区的投资环境对立起来，错误地认为强制征缴公积金会增加企业的负担，导致本地区商务成本增加，从而影响投资环境。行政执法人员配备和经费投入严重不足，没有专业的执法队伍。再加上各地公积金中心执法手段不足，相关部门对公积金执法工作的配合和支持也不够积极，难以切实行使行政执法权。
3、住房公积金资金使用效率总体不高，地区发展不平衡。从全国实际情况来看，虽然近年来住房公积金贷款业务得到了稳步发展，但总的资金使用效率不容乐观。（使用效率不高的原因：一是因为手续烦琐，且没有比商业银行贷款明显的优势，服务质量不高，导致职工不愿意使用；二是只能发放消费贷款的单一用途，不能适应职工的要求和当前的形势。职工买不起房自然就不用贷款了！）一方面住房公积金存在大量沉淀资金，另一方面大量中低收入家庭购房贷款的需求得不到满足，这种矛盾状况亟待改变。此外，由于各地区经济基础、房地产市场发展阶段以及各地区住房消费观念的不同，导致住房公积金制度的推行以及资金使用呈现不平衡特点，总体上经济较为发达的大城市、东部沿海城市制度推行得比较到位，资金使用率也较高，而中西部地区资金使用率较低，个别地区管理中心甚至没有发放过个人贷款。因此，在政策上不宜“一刀切”，需要因地制宜、分类指导，根据各地区实际情况采取有针对性的措施来提高住房公积金在改善本地区城镇居民特别是中低收入居民家庭的住房条件中的资金保障作用。
四、回归政策本原，发挥住房公积金的住房保障主导作用
住房公积金制度的工资性、强制性、广泛性、长期性、积累性等特点，决定了其在普通就业人群的住房保障制度体系中应当发挥主导作用。
我国住房公积金制度的广泛性决定了它具有最广泛的群众基础，具备了发挥普遍性住房保障的基本条件，这是现有住房体制内的其他制度性安排所无法替代的。住房公积金制度要在新的历史条件下发挥综合性住房保障作用，功能定位主要把握以下三个原则：
一是实现住房公积金制度对所有就业者的全覆盖。主要应扩大住房公积金制度的覆盖面，使各类就业人群的每一个就业者都能享受到住房公积金这一政策性住房保障资金，成为我国城镇住房保障制度体系的基石。
二是住房公积金制度在住房保障作用上的定位。住房公积金的本金缴存要发挥初次分配功能，重点保证效率，同时，要逐步实施向中低收入职工家庭倾斜的住房公积金缴存、提取、贷款和使用等政策，兼顾公平；住房公积金的增值收益使用时，可以用来向住房困难的低收入缴存者发住房补贴，帮助其解决基本住房问题，实现住房补贴制度由单位化向社会化转型，重点发挥二次分配功能，保证社会公平。
三是出台金融配套政策，住房公积金制度要支持适合普通城市居民住房支付能力的住房供应。在商品住房市场价格飞涨的今天，国家又干预不了商品住房价格的情况下，尤其要研究住房公积金支持符合普通职工支付能力的政策性商品住房供应。
在上述原则的指导下，要充分发挥住房公积金制度在住房保障领域的主导作用，具体措施有：
（一）颁布《住宅法》，对住房保障制度进行整体设计，明确建立住房公积金是所有就业者的基本权利，明确住房公积金制度在保障普通职工住房权利方面的主导作用。《住房公积金管理条例》是目前规范我国住房公积金制度的最高法律规定。在实施住房分配货币化、住房供应社会化的改革过程中，建立住房公积金制度的目的是通过住房储蓄积累，弥补职工工资的住房含量不足，逐步提高职工的住房货币支付能力。为充分发挥住房公积金的功能，应尽快制定和颁布《住宅法》，从法律层面明确住房公积金的法定住房保障属性。
（二）正确定位住房公积金管理机构，明确增值收益的归属和用途。根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的所有权是明确的，那就是归职工个人所私有，但住房公积金的增值收益的所有权仍不明确。之所以要由住房公积金管理中心专门管理，其目的在于保证住房公积金真正用于解决职工住房问题。住房公积金的增值收益除扣除管理中心的管理费用和风险准备金以外，要全部用于城镇廉租住房，解决城镇最低收入家庭的住房困难。从法律意义上讲，住房公积金缴存人和管理中心的关系应该是委托管理和委托理财关系，根据《住房公积金管理条例》的规定，资金风险是要由管理中心承担的。根据这两个规定，住房公积金管理中心既要承担资金风险，又不能合法占有投资收益，只承担义务，不享有权利，明显违背了我国宪法和其他法律的基本精神。要彻底改革住房公积金的决策机制与决策机构，确保住房公积金制度的长效、健康发展。决策者应当专业化、职业化，就资金的发展规划、使用计划进行决策，并为自己的决策负最终责任。
最低收入者的住房保障是政府和全社会的责任，任何一个国家都不会把社会保障的义务加到一部分公民的身上。但我国住房公积金增值收益用于廉租住房的规定，实际上是把解决低收入家庭住房困难的主要义务加到了住房公积金缴存人的身上，而不是主要由国家财政负担，违背了住房保障应由政府负担的基本原则。
（三）加大执法力度，使住房公积金制度覆盖到每一个就业者。住房公积金制度应覆盖城镇所有在职职工，但由于执法缺少力度，部分单位仍有法不依，没有为职工建立住房公积金。因此，一要加大住房公积金依法征缴力度，遏制住房公积金不缴和欠缴现象；二要加强执法队伍建设，成立专业化的行政执法队伍；三要加强同法院、工商、公安、劳动社保等部门的沟通和协作，积极参与有关职能部门组织的对企业欠薪、欠金等开展的联合执法行动。同时，我们应当特别注意，虽然从制度本意来看，住房公积金制度应把所有在职职工全部覆盖，但不能不考虑实际情况而强行把个体工商户、自由职业者、非正规就业者、进城务工农民等拉入住房公积金制度体系（对于这部分人的住房，可以用住宅合作社的方式来保障）。
（四）促进住房公积金的增值积累。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金沉淀资金在政策上只能投资购买国债，而不能进行任何形式的投资。由于我国证券市场在运作中仍较不规范，股票等证券投资的风险较大，国债以中央政府信用为基础，投资相对风险较小，这也就是法规规定只允许投资国债这一政策的由来。但是，应该看到，法规只能限制公积金直接形态的资金投向，却不可能在根本上限制资金的流向。事实上，由于国债投资渠道的狭窄，各地（包括资金运用率高的沿海城市）一般都有数量不小的公积金资金沉淀在受托银行的账户中，成为受托银行的巨额活期存款。虽然从公积金管理中心的角度，这些资金表现为银行专户存储，但从银行资金管理角度，这些沉淀的公积金存款在一定程度上必然统一纳入银行信贷资金调度范围，资金的逐利性运动在根本意义上是不可能限制的。住房公积金制度要发挥住房保障作用，应尽量使公积金资金留在住房领域内发挥资金效用。为此，可以考虑由地方政府发行特种住房公积金债券，定向由地方住房公积金增值资金和沉淀资金购买，募集的资金主要用于地方住房保障领域，比如用于建设廉租住房，投入开发中低价位商品房或经济适用住房，这样在住房公积金和地方住房保障体系之间建立起另一个制度化的资金融通桥梁，既可使富余住房公积金发挥住房保障作用，又可通过设定合理的利率水平，使住房公积金资金得到保值增值。
（五）用增值收益向低收入缴存者发放住房补贴。目前住房公积金增值收益用于最低收入者的廉租住房名不正言不顺，财政又不愿意拿钱发放职工住房补贴，都是因为干了自己不该干的事。住房公积金增值收益资金来源于住房公积金缴存人的住房公积金投资后的收益，应明确归住房公积金管理机构所有。由于管理机构为非赢利机构，可以规定增值收益只能用于解决缴存人的住房问题。在满足风险准备金和管理费用的前提条件下，可根据不同收入水平缴存者面临的实际情况，将增值收益部分发放低收入的住房公积金缴存人的住房补贴。这种住房补贴弥补了单位发放住房补贴能力的差别导致补贴水平的巨大差别的缺陷，客观上也实现了单位保障向社会保障的转轨，政策覆盖面可以最大化。同时，政府可以用土地拍卖、房地产交易税费的部分收入形成固定的住房保障资金来源，建立以政府公共财政资金为主、其他社会性资金为辅的最低收入群体的住房保障资金投入新机制，以解决约占社会20%的最低收入人口的住房保障要求。
住房分配货币化改革实施以后，单位不再对职工分配实物住房，而是向职工发放住房补贴。住房补贴是为了弥补职工可负担房价和市场上普通商品住房价格之间的差距，由国家或单位给予职工的补贴，是对职工住房消费能力不足的补充。但是，我们应该看到现行住房补贴制度的缺点⑧：一是由于住房补贴不具有强制性，且决策权又在职工所在单位，执行的随意性较大；二是对于干部工资主要靠财政转移支付的广大中西部地区，要求其停止建房，只允许发放住房补贴，显然脱离了这些部分地方的实际情况，各地发放情况很不理想；三是受单位效益的影响，单位决策的住房补贴制度又造成了制度性收入差距的扩大。因此，在解决除公务员以外的居民的住房问题时，住房补贴客观上发挥作用极为有限。问题的实质在于住房补贴制度由单位决策，解决问题的办法是由单位保障转变为社会保障，把住房补贴制度纳入法制轨道。因此，应逐步取消由单位制定住房补贴方案、发放住房补贴的制度，取而代之的是用住房公积金增值收益建立住房补贴基金，由社会决策向低收入的住房公积金缴存者发放住房补贴，帮助其解决基本住房问题。事实上，有一部分职工由于收入较低，又不符合廉租住房和经济适用住房的保障条件，还买不起政策性商品住房，所在单位又没有能力建立住房补贴制度，使他们成为住房问题上的“夹心层”。这些职工只有通过领取住房补贴，才能解决住房问题，住房公积金制度应发挥主要作用。
（六）发放普通缴存者可负担政策性商品住房及租赁性住房的建设贷款。由于住房公积金与职工工资收入相挂钩进行缴存，因而一旦房价的增长速度高于同期收入增长水平，则不可避免地使工资和住房公积金对个人住房保障的作用减弱。在房价上升时期，要满足人们合理的住房需求，政府必须使房价与收入之间保持平衡，有两种途径可以选择：一是房价升高而工资收入无法达到同步增长的情况下，提高住房公积金的缴存比例，用职工的住房支付能力逼近已经上涨的房价。但这种途径的缺点是，住房公积金提高的额度是要受政府财力或单位效益的限制，而房价上涨的额度是无限而随意的，政府无法控制，最终会出现提高公积金缴存额度的住房支付能力仍不能逼近实际房价水平。二是干预住房供应，用房价水平逼近职工的住房支付能力。为确保职工依靠正常的工资收入和住房公积金解决基本住房问题，国家在不能控制商品住房价格的情况下，要发挥住房公积金的主导作用，通过向非赢利机构发放住房建设贷款，建设符合职工支付能力水平的住房。通过住房公积金制度对住房供应的参与，还可以改变目前开发商独霸商品住房供应市场的局面，由购买者之间的竞争逐步转化为供给者之间的竞争，使房地产市场逐步正常化。从这个意义上说，住房公积金在房地产市场宏观调控方面可以发挥重要作用。
我们可以把住房完全市场化政策和政府供应建造政策性住房的政策进行效益对比：1、住房完全市场化情况下，职工领取住房补贴，到市场上购买商品住房，房价由开发商说了算。如果市场上普通商品住房平均价格为13000元／平方米，而职工家庭年工资收入为10万元，那么这个家庭能够负担得起4400元／平方米的住房价格，仍有8600元／平方米的缺口，必须由住房补贴给予补齐。一个家庭平均购买90平方米，政府负担需对这个家庭发放住房补贴68.8万元，才能够保证这个家庭能够买得起13000元／平方米的商品住房。如果有10万个职工家庭都需要解决住房问题，那么政府的住房补贴负担将达到688亿元。事实上，政府多支出的这688亿元，相当于给了开发商。2、政府供应建造成本住房，适应职工的支付能力，政府不需要花钱，只需要提供土地优惠政策即可，节省的810亿元，可以做很多应该做而没有钱做的事。
目前仅仅允许住房公积金发放住房消费贷款的政策脱离了中国的实际情况。当时停止住房建设贷款的理由，一是有部分贷款收不回来，二是为适应住房分配货币化和住房商品化的改革方向。但是，在广大中西部地区，即使放宽个人购房贷款的政策条件，扩大贷款政策额度，让更多的职工通过享受住房公积金低息贷款购房，职工也买不起房。另外，各商业银行也有部分住房建设贷款收不回来，为什么国家不对所有住房建设贷款一律禁止？用部分贷款收不回来的理由来解释停止住房建设贷款是说不过去的。
总之，只要住房公积金及其增值收益的使用不脱离公积金缴存者的住房保障宗旨，始终围绕住房公积金缴存人的住房保障展开，就应该充分发挥其在住房制度体系中的主导作用。
注释：
①《世界人权宣言》：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”1991年，联合国《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》第一条：“适当的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”2007年，建设部部长汪光焘在参加“城市发展国际论坛”时提出“住房是人的一种基本权利”，并做出中国将“人人享有适当住房”的承诺。
②④⑤⑥《住房公积金管理条例》（国务院令[1999]第262号发布，国务院令[2002]第350号修订）。
③《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。
⑦建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）
⑧《国务院关于解决城镇最低收入家庭住房问题的若干意见》（国发[2007]24号）。