当前世界减税趋势与中国税收政策取向，本文主要内容关键词为：税收政策论文,取向论文,中国论文,趋势论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前世界各国的减税趋势及其原因
进入新世纪，随着经济全球化的加快发展，各国纷纷推出了减税计划和方案，调低税负，形成了新一轮世界性的减税趋势和潮流。这些国家包括：(1)美国。美国新总统布什把大规模减税作为其经济政策的核心，就职不到20天即向国会提出10年减税1.6万亿美元的计划（后来国会将其缩减为1.35万亿美元），主要是降低税率和增加税收减免。这是美国20年来最为庞大的减税计划。“9·11”事件后，布什政府加快了减税计划的实行。(2)加拿大。2000年10月18日，加拿大宣布了历史上最大的减税计划，减税总额近1000亿加元，减税内容包括全面降低个人所得税税率，增加生计扣除和降低公司所得税税率。(3)德国。1999年颁布全面减税方案，分步实施。个人所得税和公司所得税的税率都有大幅度降低。(4)法国。法国以税高闻名，但在2000年减税800亿法郎的基础上，最近宣布从2001年到2003年再减税1200亿法郎，除了降低个人所得税和公司所得税税率外，还要降低增值税的标准税率。除以上国家外，英国、意大利、澳大利亚、比利时、瑞典、俄罗斯、荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、印度、巴基斯坦、沙特、以色列、印度尼西亚、马来西亚、希腊、捷克等国家也纷纷采取了一些减税措施。目前这一减税浪潮，势不可挡。之所以出现这种形势，其原因主要有：第一，应对经济全球化带来的国际竞争的加剧，通过减税提高本国企业的国际竞争力。第二，当前出现了世界性的经济增速减缓和滑坡，从而把减税作为刺激需求和扩大投资的重要手段。第三，税收理论在更新。在经济全球化加速发展的新形势下，主张减少政府和税收对经济的干预、实行税收中性原则的呼声和理论在增强。
二、对当前我国税收负担的分析判断
这里首先有一个宏观税负的含义及衡量指标问题。
宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期政府所取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。在我国由于政府收入形式不规范，单纯用税收收入占GDP的比重并不能说明我国的宏观税负问题。根据统计政府所取得的收入的口径不同，我国通常就有了三个不同口径的宏观税负衡量指标：
(1)税收收入占GDP的比重，我们称之为小口径的宏观税负。
(2)财政收入占GDP的比重，我们称之为中口径的宏观税负。这里的“财政收入”指纳入财政预算内管理的收入，包括税收收入和少量其他收入（如国有资产收入、变卖公产收入等）。
(3)政府收入占CDP的比重，我们称之为大口径的宏观税负。这里的“政府收入”，不仅包括“财政收入”，而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的大量不纳入财政预算管理的预算外收入，以及没有纳入预算外管理的制度外收入等等，即包括各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。
在这三个指标中，大口径的指标最为真实、全面地反映政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平。而中、小口径指标则更能说明在政府取得的收入中，财政真正能够有效管理和控制的水平。在分析我国宏观税负水平时，需要将这三种不同口径的指标综合起来进行考察。
目前我国宏观税负水平的状况及变动趋势如表1：
表1 1994-2000年大、中、小口径宏观税负
资料来源：政府收入是测算数据。其他来源于《中国统计年鉴(2000)》和《中国统计摘要(2001)》。
从上表可以看出，我国大口径的宏观税负，与小、中口径的宏观税负相比，在数值上要高出很多，例如2000年我国小口径的宏观税负为14.1%，中口径的宏观税负为15%，两者相差不大，但大口径的宏观税负为25.1%，则差不多是小口径宏观税负的近两倍。
由于大口径的宏观税负是真正反映企业和居民负担水平的指标，从这一指标看，应该说目前企业和居民的总体税费负担偏重，不利于提高企业的竞争能力和发展后劲。
首先，按照我们测算的数据计算，2000年我国税费总体负担占GDP的25.1%，而考虑到对预算外、体制外收入测算的保守性，这个税负水平应该是实际税费负担水平的下限，有的专家学者认为这一指标早已超过了30%（米建国，1996）。即使是25%的下限，虽然低于发达国家平均30%的水平，但与发展中国家16%20%的水平相比，却高出不少。
其次，经济增长速度在放慢，但宏观税负水平却是在不断地提高，从1997年到2000年，大、中、小口径的宏观税负大体上都增加了4个百分点，平均每年增加1个百分点，这表明最近几年来，在“费改税”没有大的起色的情况下，主要是由于税收的超常增长带来了税费总负担的不断提高。
再次，从一定时期剩余产品的价值量与税费负担量分析，由于税费主要来源于一定时期社会生产的剩余产品价值，而为了维持社会简单再生产和扩大再生产的需要，税费总额只能是同期剩余产品价值量的一部分而不是全部。据测算1999年剩余产品的价值量是26530.94亿元，占GDP的32.4%，而当年税费总量占GDP的比重按保守的估计也达到24.1%，可见留给企业的就不多了。而且由于不同所有制企业之间存在税费负担不平衡的问题，更加重了问题的尖锐性。所以从总量看，由于税费负担过重，作为投资和市场主体的企业缺乏进行扩大投资、技术改造的实力和动力，缺乏创新的活力和动机，难以刺激民间的投资和消费，难以进一步发展壮大，在国际竞争中取胜。
我国宏观税负，除了上述税费总负担偏重以外，在税负的结构上存在着较大差别和不公平现象，主要表现为国有企业税负重于非国有企业，内资企业重于外资企业，大型企业重于中小企业，内地的企业重于沿海企业，资本密集型和技术密集型行业重于劳动密集型行业等。这种状况同我国经济结构的调整方面不相一致。
三、如何认识最近几年我国税收收入的超常增长
我国实行积极财政政策以来，税收政策与之进行了一定的配合，主要表现在以下几个方面：(1)鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施：一是停止征收固定资产投资方向调节税；二是对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。(2)鼓励出口的税收政策。1998年以来，我国多次提高出口退税率，使出口货物的平均退税率提高了5.5个百分点，达到了15%以上。(3)刺激消费的税收政策。如对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税；通过清理各种收费和调整税收政策，降低住宅造价和解决汽车售价过高问题，鼓励对住宅和汽车的消费等。
但是，从总体上、从宏观税负来看，实行积极财政政策这几年，税收收入超常增长，大大高于GDP的增长速度，这同实质上是扩张性的积极财政政策的调控方向存在着明显的不一致。这可从上表税收弹性系数和宏观税率的变动趋势中反映出来。
表2 1995-2000年中国税收弹性系数和宏观税收负担率
年份
1995
1996
1997
1998
1999
2000
GDP增长率(%)
25.1
16.1 9.7 5.2 4.6 8.9
税收增长率(%)
17.8
14.4 19.2 12.5 15.3 17.7
税收弹性系数 0.71
0.89 1.98 2.40 3.33 1.99
税收占GDP比重(%) 10.3
10.2 11.1 11.8 13.0 14.1
注：表中GDP增长率按当年价格计算。
资料来源：《中国统计年鉴(2000)》和《中国统计摘要(2001)》。
从理论上讲，以商品税为主体，以商品流转额为计税依据，采用比例税率的税制结构，税收收入的增长率一般情况下应该低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，而从1997-2000年，我国的税收收入增长都超过GDP的增长速度，税收弹性系数都大于1，最高的竟达到了3.33，税收收入占GDP的比重也出现了比较明显的提高，这说明四年来税收处于超常增长的状态。
当然，这几年税收的超常增长，有多方面的原因，如部分税收优惠政策到期恢复征税、进出口增加促进进出口税收增长迅速、证券市场活跃使得证券交易印花税增加等经济因素的影响，也包括加强税收征管，甚至有税款“虚收”问题。
但不论原因如何，从结果来看，四年来我国税收弹性系数和宏观税负的提高，说明我国实际上执行的是增税政策，国民经济的税收负担是提高的。
那么，这几年增税的结果对实行积极的财政政策是有利还是不利？进而对国民经济的影响是正效应还是负效应？或者说，当前税收政策的调控方向，在总体上是否与积极的财政政策相一致？如果撇开一定的社会背景和条件，一般而言，税收收入的大幅度增长和税收收入占GDP比重的提高是我们多年要实现的提高“两个”比重的愿望，如今开始起步，这当然是大好事。同时，这里面凝聚着百万税务大军的辛勤和汗水，是值得庆贺的。但问题在于，在当前我国经济紧缩的背景下，在实施积极的财政政策条件下，这种增税的结果是否合适？尽管目前我国经济出现了转机，但社会（民间）投资乏力、居民消费不振的问题并没有得到根本的解决，也就是说，经济增长内生的驱动力还是不够，在很大程度上还是依赖政府国债投资的支撑，这应该说与企业和居民的税费负担过重有很大的关系。
目前，积极的财政政策过于单一地依赖政府增发国债、扩大支出，有这样几方面的问题需要引起注意：(1)由于受政府财力的制约，不可能长期、大规模的实施增发国债、扩大支出的财政政策。(2)我们既要看到几年来积极财政政策的成果，也要清醒认识到它所带来的财政债务风险以及国债使用中存在的低效益问题。(3)由于增发国债、扩大支出是政府干预行为，要防止其对民间投资的“挤出效应”，同时，增发国债、扩大支出不可避免地会增加货币供应量，要防止由此可能产生的房地产、证券等资产的价格上涨过快而出现的“泡沫”。(4)一般而言，财政政策特别是国债投资政策，偏重于政府的计划调节，强调政府对经济的干预，而我国正处在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，要防止长期实行扩张性财政政策、不断扩大国债投资规模而可能导致强化计划体制作用的趋势，防止旧体制的复归。
基于以上几方面的分析，我们认为我国目前的财税政策要从注重需求面的调控转到需求面与供给面并重的政策，在继续实施积极财政政策的前提下，适当调整积极财政政策的内容和手段搭配，特别是可以更好地发挥税收这一手段对促进经济发展和结构调整的作用，在税制改革和完善的过程中对税收负担作有增有减的调整，在总体上适当减轻企业和居民的负担，进一步激发企业和居民的投资和消费，促进我国经济健康、稳定的发展。
四、当前中国应采取适当减税政策
根据对当前国内外经济形势的判断，看来我国实行的扩大内需的积极财政政策还会持续一段时间，这中间应当充分发挥税收政策的作用。实行扩张性的财政政策手段不外乎两种：扩大支出和减税。如前所述，我国实行积极财政政策以来主要采用了增发国债，扩大财政支出的办法。至于减税问题，我国流行的观点是：“当前我国实行减税不可行”。理由有三：一是我国税收占GDP的比重过低，减税空间不大；（注：刘军：《实施积极的财政政策与发挥税收的调节作用》，《税务研究》1999年第9期。）二是我国以流转税为主体的税制结构，降低了减税的刺激效应；（注：刘军：《实施积极的财政政策与发挥税收的调节作用》，《税务研究》1999年第9期。）三是减税很可能会大量减少财政收入，财政难以承受。（注：戴辉：《通货紧缩下的税收政策分析》，《税务研究》1999年第9期。）这些观点，看起来都有一定道理，特别是“减税空间不大”的问题，似乎是事实。应该说，在当前我国大幅度减税确有困难，但适当减税不仅必要而且可行。这除了前面分析的我国税费总负担偏重和当前世界出现新一轮减税趋势等原因外，还有以下一些情况值得研究：
（一）我国的主要税种——增值税和企业所得税的税率偏高
目前我国增值税的法定基本税率为17%，如果换算成同国外可比口径，即换算成“消费型”的增值税，则税率高达23%，这高于西方国家（大多在20%以下）的水平。我国企业所得税的法定税率为33%，而德国为25%，澳大利亚为28%（5年内降到21%），英国、日本、印度等国为30%，美国实行15%、18%、25%、33%的四级超额累进税率，前三档都比我国低，最高边际税率才同我国相同。考虑到我国税前扣除项目少和企业经济效益低等因素，更显得我国企业税收负担重。
（二）要正确对待税收与财政支出的关系
税收收入是政府财政收入的主要来源，其收入的基本目标就是满足政府公共支出的需要。在政府职能既定的前提下，宏观税负的高低，应以所取得的税收收入能维持政府正常行使职能的经费支出及提供公共产品的最基本供给的资金需要为准。问题在于目前我国政府职能不清，存在职能错位、政企不分、包揽过多的问题，表现为政府机构过于庞大，吃皇粮的人员过多，支出浪费严重。行政管理支出占财政支出的比重，由改革开放初期的4.7%增加到目前的12%左右。这个问题不解决，使税收任务一再加码就会破坏整个经济基础，从根本上扼杀税源。因此，政府机构的精简和效能的提高，财政支出的节省，可为减税提供相应的空间。
（三）减税对经济发展能起促进作用
减税，不论对流转税、所得税和其他各税来说，都会对生产和消费有明显的刺激作用，我国改革开放以来实行的减税让利，明显的促进了经济发展就是个有力的证明。对不同的税类进行减税，尽管它们之间有着不同的功能特点，但是在具有扩张效应这一点上是共同的。例如，流转税的减税在增加需求的同时，对供给的刺激作用更大，所以它的扩张效应主要表现在供给方面；所得税尤其是个人所得税的减税主要在于增加人们的可支配收入，它的扩张效应主要体现在需求方面。
减税之所以会具有扩张效应，从根本上说是由于市场经济条件下，税收都是价格的组成部分（价外税只是形式问题，不影响问题的本质），在价格一定条件下，税额的大小会直接或间接地影响企业可支配利润的多少。根据市场原则，企业之所以要投资和经营是为了追求利润的最大化，而这里的利润最大化，是指企业在交纳流转税、所得税和其他各税之后，留归企业可支配的利润最大化。我国中央银行曾采取7次降息、降低存款准备金率和取消贷款指标限制等措施，财政一再增发国债、扩大政府投资，其目的是为了启动社会（民间）投资，但效果甚微。这里关键的原因在于盈利率和投资回报率过低。据统计，我国1998年国有及规模以上非国有工业企业的总资产贡献率仅为7.12%。总资产贡献率的分子是利润总额、税金总额与利息三者之和，分母是平均资产总额。在这7.12%的贡献率中，如果扣除税金和利息支出，剩下的利润率则微乎其微。从这里可以看出，税负的高低（包括流转税和所得税）会直接影响利润率，从而影响社会投资的积极性。
（四）降低名义税率并不意味着减收
通常所说的减税，是指降低法定（即名义）税率。而税收的多少除决定于税率的高低外，还受税基的宽窄，征管强弱等因素的影响，因此，减税并不意味着减收。在这里，我们应当借鉴西方国家80年代税制改革的经验，实行“低税率、宽税基、少减免、严征管”的经验，其结果由于促进了经济的发展，税收总额不一定减少，甚至有可能增加。80年代美国的里根政府采纳供应学派的主张，实行减税政策来应对经济的滞胀，这为90年代以来经济持续上升奠定了基础，并实现了从连年的赤字到有较大财政节余的重大转变。我们国家目前普遍存在的问题是不少税率偏高，税基偏窄，特别是减免过多过乱，既影响了税收，又不符合国民待遇原则和市场经济公平竞争的要求。当务之急，应尽量减少和规范各种税收优惠和减免措施，并尽快建立我国的税收支出制度，使由于实行各种税收优惠和减免措施而减少的税收收入在国家预算中得到反映，并接受立法机关和公众的监督，这样也可以更加准确地评估税收优惠和减免的经济、社会效果。
（五）当务之急是要尽快完善增值税和企业所得税制
1.进一步改革和完善增值税制
1994年税制改革时，我国实行的是“生产型”的增值税，即采取了对企业购进固定资产中所含税金不予抵扣的办法，之所以当时采用生产型增值税是基于两个方面考虑的：一是保持财政收入的稳定，防止财政收入下滑；二是当时我国正处于投资膨胀、经济过热的宏观经济背景下，而生产型增值税相对消费型增值税来说，对投资膨胀、经济过热有紧缩效应。现在，世界上实行这种类型增值税的国家已经很少，据统计，在实行增值税的100多个国家中，绝大多数国家实行消费型增值税，目前只有中国、巴基斯坦、塔吉克、土库曼、巴西、多米尼加和海地等7个国家实行生产型增值税。在新的形式下，生产型的增值税的弊病越来越明显和严重；第一，影响技术进步和经济结构的调整。由于购置机器设备等固定资产中所含增值税不能抵扣，加重了企业负担，影响企业投资的积极性，特别是影响企业向资本密集和技术密集型产业及基础产业投资的积极性，从而影响新技术的采用和经济结构的调整。第二，影响我国的产品出口。出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通用做法。而实行生产型增值税，由于出口产品中固定资产所含税款没有抵扣，出现退税不彻底，这必然会提高价格水平，降低这些产品在国际市场的竞争力。第三，影响我国产品在国内市场的竞争力。由于我国对外商投资企业进口的设备有免税规定，而内资企业购进固定资产所含税款得不到抵扣，这会使内资企业在国内市场的竞争中处于不利地位。
上述问题只有在增值税由生产型转变为消费型之后，才能予以解决。由于我国经济结构正处于战略性调整时期，新技术、新设备的采用至关重要，加之目前我国民间投资乏力，尽快实行消费型增值税制度，就显得尤为迫切和重要。
目前关于增值税由生产型转变为消费型的问题，在理论界和实际部门已基本形成共识，唯一担心的是会否减少财政收入，财政能否承受得了。据测算，如果全面实行消费型增值税，在税率不变的条件下，就帐算帐，大约要少收600亿元。应该说，在当前我国税收每年增收两、三千亿元的情况下，合理调整财政支出结构并提高效益，从中拿出600亿元用于转型，换来一个好的税制，是值得的，也是承受得了的。还应看到，转型后，由于实行消费型增值税能够克服生产型增值税的弊端，刺激经济的更快发展，从长远看会使财政长期增收。由于我国加强征管还有很大潜力，加强这方面的工作，很可能当年也不会减收这么多，甚至并不短收。
2.完善企业所得税制
我国现行的企业所得税制是分为内、外资两套税制。由于税前列支标准和税收优惠制并不一致，使得实际税负轻重差别很大。据测算，外资企业平均实际税负为11%，内资企业平均实际税负为22%，国有大中型企业为30%。这种状况，不利于公平竞争，也不符合世贸组织关于规范税制的要求，应尽快合并两套税制，统一税法。其基本内容包括：(1)实行比例税制，税率定为25%，把国有企业的过重负担降下来。(2)规范税前扣除，取消计税工资规定，提高折旧率，放宽研究与开发费用的列支标准。(3)扩大税基，整顿和减少税收优惠，实行国民待遇，但为使外商投资企业不过多增加负担，可采取某些过渡措施。
我们主张的当前我国应采取适度减税的政策，主要就是指通过上述增值税和企业所得税制的改革与完善，减轻企业的负担，促进经济更快的发展。
（六）当前是我国减税的最好时机
第一，近几年来税收增幅很大，财政有能力拿出一部分用来支持税制改革，以便形成“经济—税收—经济”的良性循环。1994年税制改革以来，我国税收连续几年增收千亿元，去年增收2348亿元，今年有望接近3千亿元。这为深化税制改革提供了财力基础。第二，1994年税改时遗留的期初存货税款抵扣、外商投资企业超过原税负的返还税款和大部分过渡性减免税优惠措施陆续到期，这几项可使财政增收减支一大笔款项。第三，转变政府职能，调整财政支出结构，压缩财政支出规模是有一定潜力的。第四，加强税收征管，控制减免，压缩名义税率与实际税负之间的差距，增加收入还有相当空间。
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