我国生态环境治理中的非营利组织的性质与功能，本文主要内容关键词为：性质论文,环境治理论文,生态论文,组织论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.引言
保护环境、实施生态环境治理、走可持续发展的道路，是我国的一项基本国策。我国1998年以后在长江中上游开展了“退耕还林、退耕还草”生态恢复行动。然而，我国多年以来的植树造林活动，所种下树木累计可覆盖地球若干圈，但我国森林覆盖率却只有13％左右，距国际公认的维护生态良性循环的30％森林覆盖率还相去甚远；黄土高原水土流失仍未得到根治，“年年造林不见林”，比如陕北清涧县1999年油松造林40余万株，目前仅存活100余株。除去各地每年造林养草统计数据中的水分，在生态环境治理的同时，生态环境治理成果的产权权益纠纷也逐渐增加，随意毁约、哄抢果实、污染环境、滥砍滥牧滥伐、毁林毁草的情况以及政府部门在生态治理中政府寻租、“不作为”的行为等等屡屡发生，严重地影响着生态治理的深入进行。
面对这些问题，理论界与决策界已经分别从各自擅长的角度给出其理论剖析与政策建议；然而尽管这些分析与政策措施也确实起到过一定的效果；但由于这些分析与措施建议主要限于用社会学或法学的工具针对问题进行表象研究，因而要从深层次上揭示这些问题根源并从源头上提出彻底的治理措施，这些理论分析似乎显得苍白无力。因此，本文另僻蹊径，从人类生态环境及其治理的公共物品供应理论分析角度，揭示市场与政府对治理生态环境的市场失灵与政府失灵、非营利组织在弥补市场失灵与政府失灵中的性质与功能；并试图从非营利组织在生态环境等公共事务管理的国际经验比较中，揭示非营利组织在我国生态环境治理中的功能以及培育和发展我国生态环境管理中非营利组织的意义以及相应的政策措施与建议。
2.非营利组织及其形成与发展
关于非营利组织（non-profit organization）的基本内涵，国内外理论界与社会各界目前尚无统一的界定，目前较为流行的是以下从各种不同角度的定义：（1）从非营利组织的法律纬度上定义。这种定义方法起源于美国，美国税法第501条中有26个条款中规定的对各类组织免征所得税，凡是符合这些条款的就可定义为非营利组织（注：参见郑国安、赵路等：《国外非营利组织法律法规概要》，机械工业出版社，2000年。）。（2）从非营利组织的社会“结构—运作”上定义。这种定义由美国约翰—霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的Salaman（1986）提出，即凡具有组织性、民同性、非营利性、自治性、志愿性及公共性等6个特征的组织就可视为非营利组织（注：参见王韶光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年。）。（3）从非营利组织形成与发展的目的和功能上定义。即凡是为了促进“公共利益”或是“特定公益事业”而形成与发展的社会组织，皆可称之为非营利组织（注：参见葛卫华、王方华：《浅谈非营利组织》，《技术经济与管理研究》，2002年第2期。）。（4）从非营利组织的资金来源上定义。这是联合国教科文组织的定义，即联合国国民收入统计系统规定，非营利组织的主要资金来源是其成员交纳的会费和社会的捐款（注：参见葛卫华、王方华：《浅谈非营利组织》，《技术经济与管理研究》，2002年第2期。）。
根据上述不同的定义方法，可以看出非营利组织的本质特征就是不以营利为目的而向社会（或民众）提供各种服务，需要特别指出的是，非营利组织并非强调它自身不能营利，而是强调它不能像企业那样以营利最大化为自身行为目标。目前世界上有许多和非营利组织等同的概念，如“第三部门”、“慈善组织”、“非政府组织”、“志愿者组织”、“独立部门”等，尽管各地区对非营利组织的称谓不同，但其基本概念的内涵并无太大的差异；而在我国，当前的非营利组织，主要是指不以营利为目的的基金会和公共事业部门等非营利机构，包括一些公益性组织、社会团体、民办非企业单位等公益性社会组织。
研究西方发达国家非营利组织的特征及其对经济发展的贡献，对于完善我国事业单位管理体制的总体设计、促进具有中国特色的非营利组织的健康发展具有重要意义。事实上，在世界各国非营利组织已经发展成为一个举足轻重的部门（注：参见郭国庆：《浅谈美国非盈利部门的特征及其存在依据》，《经济界》，1999年第4期，第70—72页。）。以美国为例，1996年，美国的非营利组织达到1188510个，比1995年增加了2％，比1989年增加了16％。实际上，美国社会中大多数变革都起源于非营利部门——环境保护、人权、社区、儿童福利等。即使假设政府在满足人们需要方面比非营利部门有效率得多，美国人民仍会坚持把一个强有力的非营利部门作为自由的捍卫者和保证一定程度的多元化的机构。尽管它们之间存在许多差异，但都具有如下特征：他们是正式组建的，由私人运营、自我管理、志愿参与，不以营利为目的，致力于社会公益事业。非营利组织的出现虽然有些历史偶然性，但它同时也有其必然的历史渊源及社会基础：市场在满足公共需求方面的先天缺陷，政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限，平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，以及西方社会的多元性以及与自由相联系的价值观等。所有这些，都推进了西方发达国家非营利部门的发展。而我国自市场化经济改革以来，非营利组织也如雨后春笋般的迅速发展起来，并在我国的社会经济事务管理中日益发挥着举足轻重的作用；但理论界的研究却较为落后，仅限于介绍与评价西方学者的理论研究成果获我国的一些典型案例介绍，而对非营利组织在市场经济中发挥的弥补市场失灵与政府失灵的性质与基本功能分析更是无人问津。
3.我国生态环境治理中的市场失灵与政府失灵
3.1 我国生态环境治理中的市场失灵
所谓市场失灵，指市场不能有效地配置资源以达到最佳的经济效果。生态环境资源由于不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，它往往属于公共物品，或者到至少具有一定的公共性，因而不能把任何人排除在外，且使外部效应内化的服务或措施本身也是公共物品，由于其不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，而通过市场力量提供的环境质量和数量的公共物品一般严重不足，由于外部性、信息不对称、存在交易费用，市场的自发运行往往偏离理想中的最佳效益点，从而产生类似“公地悲剧”的市场失灵。它能够便宜地向一部分消费者提供，使这些人从中受益，但是一旦该物品向一部分消费者提供，就很难阻止其他人也消费。倘若事先让这些受益的人付费，又存在另一个问题，除非告诉对方具体情形如何，否则他们怎么知道该信息并心甘情愿地付费；而一旦他们知道了，还有什么机制能激励其付费呢？因此，严格来讲，市场上对生态环境的信息和知识的供给和需求都是不足的，这就要求公共机构收集和发布这类信息，如果消费者对市场价格或产品质量没有准确的信息，市场体系也难以有效运作。Peter认为系统基模（system archetype），跟地方化是否能有效运作特别有关（注：参见彼得·圣吉：《第五项修炼—学习型组织的艺术与实务》，上海三联书店，1998年，第341—343页。）。
另外，在具体的生态环境管理中存在许多问题。首先是国有资源产权模糊不清。在该地区生态环境治理中，这种国有资源产的产权模糊又直接表现为产权配置不当，如现行荒山承包产权关系本是一种契约关系，但这种关系是由非市场形成的，而且具有强烈的行政性，甚至包涵宗法性，因而缺乏市场机制下产权关系运作的自我稳定性；没有有效的产权及其可转让的市场机制，是难以实现资源配置的帕累托改进。其次是国有资源产权责权利关系不明确。从市场角度看，该区生态治理存在成本和收益、稀缺性与价格、权利与义务的背离，导致生态环境外部不经济和市场失灵。在当前的资源产权所有制结构下，人们的经济行为存在外部性，对资源有控制权的人并不直接和按比例地受益或受损于自身行为；而受损（益）的人又通常不能根据自己利益对资源做出直接反应行为，原因在于对资源的收益权或承担损失的责任总是与资源的控制权相分离，正是这种分离导致外部不经济，其实质是私人成本的社会化（注：参见姚健：《环境经济学》，西南财经大学出版社，2001年。）。最后是国有资源产权责权利关系的缺乏长期稳定性。产权关系稳定性脆弱存在以下目标冲突：政府积极治理和当地社区的社员参与程度不高的矛盾，退耕、封育或生态投资与社员作为理性的经济人追求利益最大化的矛盾，生态环境外部性与农户“不患贫而患不均”（注：参见周立华：《庆阳地区农村生态经济发展模式与政策建议》，《干旱地区农业研究》，2002年第3期。）的小农意识之间的矛盾，生态环境效益长期性与农户追求短期经济效益的矛盾。
3.2 我国生态环境治理中的政府失灵
所谓政府失灵，就是在市场经济活动中，人们企望政府用“看得见的手”办理市场“看不见的手”所不能为之的事情，结果却往往发现“看得见的手”把事情办得更糟，除了信息不对称，政府权力的滥用、决策失误之外，还在于政府部门在生态治理中“寻租”行为等道德风险行为屡屡发生。生态治理是公益性活动，亦为政府的基本职责，然而低效率、权力寻租、行为成本高昂以及信息不完全等局限性，使政府难以经济有效地解决日益严重的生态环境恶化问题。政府的介入会导致可持续发展者、不可持续发展者和环境保护当局之间的博弈。信息不对称问题和政府权力的滥用这两种因素所导致的权力滥用会使政府对整个经济干预的有效性下降，失误增加（注：参见张向达：《政府寻租及寻租社会的改革》，《当代财经》，2002年第12期，第9—12页。），比如《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定：其一是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤（长江流域及南方地区）及100公斤（黄河流域及北方地区）不等，每亩退耕地每年补助现金20元；其二是国家向退耕户提供种苗造林费补助，补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。然而国家审计署却在审计退耕还林补助资金时发现，一些地方在退耕还林过程中违反国家有关规定，出现截留补助资金、套取国家粮食供应资金等问题。一些地方在使用退耕还林资金时存在违纪违规问题，如补助的粮食、资金兑付不及时，出现摊派、克扣，向农户兑现不合格甚至是发霉的粮食等问题；虚改作业设计，虚报冒领退耕还林补助资金；弄虚作假，私设“小金库”，挤占、挪用、截留、虚报冒领补助粮食和补助资金；截留挪用专项资金购买小轿车；部分干部以权谋私，侵占专项资金（信息来源：据新华社2002年12月26日信息）。退耕还林草农户实行个体承包，有些承包人种树责任及管护责任意识不强，树苗栽上后又在退耕地里种了小麦，到了春耕季节，还在退耕地里套种玉米等高秆作物，使退耕还林苗木成活率降低。县、乡镇一级政府部门也没有建立健全退耕还林管护服务督察系统，在管理中存在不当、不作为情况。再如，“三北防护林”建设中，政府只负责50元苗木费与20元/亩左右的劳务费，造林之后的管理费没有保障，农户护林积极性低，导致造林成活率不高。目前只是单一性治理的治理措施，如“三北防护林工程”只是种树，“天然林保护工程”只是对天然林采取保护措施，水利工程只注意打井，治沙工程就是治沙等，存在急功近利倾向，而造成的远期后果可能是非常严重的，如片面强调沙化地区的水利建设，引起超量开采地下水，高蒸发量和缺乏有效的降水补充进一步造成地下水位下降；治理承包人片面追求经济效益而大面积种植耗水量大、高生长量的人工林如杨树、刺槐等，导致掠夺性利用土壤水资源并已经形成土壤干层，威胁该区包括人类在内其他物种的生存；再如经济林树种选择单一，片面强调杨树种类，除耗水量大外，成片的单一树种导致大面积病虫害发生，林木成材后市场价格上不去。
毋庸置疑，我国生态治理中政府寻租活动严重损害了政府运行的效率和公正性，是行政权力腐败的重要表现之一，是引发和激化社会矛盾的重要根源（注：参见张向达：《政府寻租及寻租社会的改革》，《当代财经》，2002年第12期，第9—12页。）。政府寻租的形式虽是多种多样，但概括起来无非有两种：一种是通过政府合法或非法的手段达到保护某些小集团的既得利益；另一种是通过合法或非法的手段把社会的既得利益进行再分配，而使某个小集团获得一种特殊的利益。道格拉斯·诺斯（North，D.C.，1981）很早就指出国家权力具有两重性，当政府表现出积极的公利的一面时，国家权力就会促进经济发展，当政府表现出消极的自利的一面时，国家权力就会成为经济发展的阻碍力量。诺斯的制度创新理论可以表述为制度创新不断界定和明晰产权，从而形成关于创新的激励机制，降低寻租和“搭便车”等机会主义的可能性，降低交易费用，不断实现有效率的经济组织对无效率的经济组织的替换，最终促进经济的不断增长。导致生态环境治理政府寻租的原因主要有信息问题、决策的失误、政府权力的滥用和代理人的道德风险，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程（或者说是公共政策的制订和执行过程），正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度，很容易导致政府决策的失误。政府权力的滥用和代理人的道德风险等因素所导致的权力滥用会使政府对整个经济干预的有效性下降，失误增加。
4.我国生态环境治理中非营利组织发展及其制约因素
自1981年我国第一个基金会——中国青少年基金会成立以来，诸如此类的社会公益机构纷纷成立。进入90年代以后，中国政府认同了市场经济体制，而且确立了“小政府大社会”的改革目标。经济体制转轨和政府职能的转变为公益机构的发展提供了较大的空间，据统计，到1998年底，全国性社会团体达到1，800多个，地方性社会团体总数达到16.56万个（注：参见吴忠泽：《提高我国社会团体整体质量的重要举措》，《中国社会报》，1997年9月27日。）。全国性的基金会已有70余家，地方性底基金会逾千家（注：参见汤华：《募集、运作民间基金步入规范》，《了望》，1998年第22期。）。公益机构在科技、教育、文化、医疗卫生、体育、环保等各个方面做出了积极的贡献，如希望工程从1989—1996年间，建立的希望小学达8，000余所，使150多万失学的贫困地区的失学儿童进入课堂，希望工程已成为保障贫困地区儿童得以继续学业的重要方式（注：参见康晓光：《徐永光访谈录》，《社会科学报》，1997年5月26日。）。在1998年夏天长江特大抗洪斗争和1999年台湾大地震中，公益机构所呈现的充沛活力与功能，在短期间所募集到的资金，几乎与政府所投入的经费不相上下（注：参见林敬山、李伟梁：《关于非营利组织的若干问题的探讨》，《湖北商专学报》，2001年第2期。）。我国的非营利组织发展以及尽管涉及许多领域，且有广泛的发展，但在生态环境的治理中却没有，而纵观西方发达国家或地区非营利组织在生态环境治理中所发挥作用的分析，我国应为生态环境治理中的非营利组织创造条件。
受旧体制的影响，我国长期习惯于通过政府行为，通过强化政府责任达到某种社会目标，但传统体制下，资源一般为国家所有，政府虽然作为社会利益的代表者，受长期计划体制观念约束，各级政府仅将生态治理恢复当作一种政治任务加以完成，并没有将其作为可市场化运作的产业看待，认为生态环境治理费时费力且不易出成果，从而缺乏天然动力，政府力量难以长期有效推动生态治理。传统体制在实践中并不能彻底解决生态保护问题，或者说正遭遇无效率的尴尬，生态治理难以形成独立于行政强力驱动之外自生自发的利益驱动机制。因此，正是环境利益的普惠性与政府的公益代表的特性和地位，决定了产生一种在管理机制设计框架内全新有效实现、增进环境利益这一目的的组织形式——生态治理非营利组织。
制约生态环境管理非营利组织发展的外部因素主要是社会环境和政府的政策、法律、法规。我国的非营利组织是在计划体制背景下逐步地成长和发展起来的，而只有在市场经济体制下它才能显示出自己存在的必要性和优越性。随着我国改革开放政策的实行，政府也制定了有关非营利组织的一系列法律法规，诸如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等；同时为了鼓励非营利组织发展，也给予其一定的税收优惠政策。但是，针对非营利组织的法律还不健全。比如，由于我国法律规定“不得从事营利性活动”，使得很多组织的营利性活动处在地下状态，资金的收支情况从不向外公布，上级部门及社会公众无法进行监督和管理。而《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这条规定导致了现在社会团体的垄断性。由于在同一行政区域内只有一个同类的非营利组织，社会公众没有可选择的余地，使得现在的民间公益组织大都效率不高，服务参差不齐。而效率不高的非营利组织使得公众对这些组织失去信心，不愿意参加非营利组织的社会活动，不愿意给非营利组织提供捐款。因此，生态环境非营利组织想要形成并得到发展，就处于一个不利的社会发展环境中。
5.促进我国生态治理中非营利组织发展的政策建议
为了能够促使我国生态治理中非营利组织的建立和稳定发展，借鉴发达国家或地区非营利组织发展及其在治理生态环境中的成功经验，本文提出如下措施建议：（1）政府创造生态治理的非营利组织产生和发展的良性政策环境，建立一种促使非营利组织健康发展、又不抑制其创造性能力的一种监督管理机制。同时要放宽对生态治理中非营利组织的登记控制，加强服务机构运作期间的管理，对其运作的规范化及质量进行监督，以促使这些机构在满足人们需要方面起到应有的作用。有效的质量控制体系、法律监督以及社会监督可以为生态治理非营利组织创造一个规范的社会发展环境，促使其朝着可持续发展的方向发展，不会让它们钻法律、法规的空子，有利于非营利组织规范自身的行为。（2）从社会功能理论以及福利经济学出发，提出与分析非营利组织的本质功能及其扭曲与矫正，他们首先提出非营利组织极其活动不仅是一种国民收入的再分配机制（注：参见何炼成、王忠民：《赞助、收入再分配新形式》，《经济研究》，1990年第10期，第90—96页。）。而且是一种国民收入的市场性无偿再分配机制（仲伟周，1994；王忠民、仲伟周，1996），不仅能改变国民收入再分配流程结构的公平性、扶持社会弱小群体、促进贫穷落后地区的扶贫开发、吸纳社会从业人员、提高科学文化研究水平、捐资助学、宣扬救死扶伤的人道主义，而且还能促进社会可持续发展与改善社会福利等（仲伟周，1999、2003）；（3）生态治理非营利组织要完善其内部管理机制。首先，非营利组织高层管理人员的任用问题对于组织的发展是至关重要的。在我国生态治理非营利组织中，我们建议组建学术地位较高的专家和退休政府官员的领导班子，既保证科学规划和管理，又保证可利用这些政府官员和政府的关系，来获得发展所需的资金。其次，由于非营利组织的“志愿性”的特点，很多工作人员都是志愿义务服务，当然也有部分是有偿工作的。非营利组织要建立相应的内部激励制度，以防止贪污浪费等道德风险行为的产生。同时必须要对其组织的工作人员进行专业化培训，提高人员素质从而提高服务质量和组织活动的效率。（4）在生态治理非营利组织内部要避免政府官僚作风，坚持民主作风，实行民主管理，民主监督，建立透明的财务管理制度。非营利组织应该定期及时地向资金捐助机构或是个人提供其内部财务资料、工作效果数据。非营利组织应该在不断的发展中逐步完善管理机制，真正发挥其“为社会服务”的作用，才能不因自身的管理问题导致行为扭曲，以至危害社会。（5）扩大筹资渠道，争取社会群众的广泛参与。为了解决生态治理中资金紧张问题，非营利组织可以和营利组织合作。非营利组织要在政府日益减少投资的情况下，维持正常运转，完成其存在的社会使命，就必须想办法从各个方面获得组织生存的经费。其中和营利组织形成联盟就是一种获取资金，既减轻政府负担、又实现双赢交易的办法。比如，众所周知的“希望工程”和农夫山泉集团的合作，“每喝一瓶农夫山泉，您就给希望工程捐一分钱”的广告口号几乎家喻户晓。通过联盟，一方面农夫山泉集团借助“希望工程”提高了自己在人们心中的地位，同时也扩大了市场，增加了企业的效益：另一方面，青少年基金会也由此获得了更多对“希望工程”的捐款，实现了自身目标，从而成为我国成功联盟的范例。生态治理中的非营利机构可效仿这样成功的合作，从营利组织获得所需的资金。另外非营利组织也要不断地扩大自身宣传，使得群众广泛参与，争取更多的资金来源渠道。同时，在经济全球化发展的今天，生态治理非营利组织也要逐步向国际化接轨，努力寻找国外资金来源。（6）处理好与政府的关系。生态治理非营利组织是介于政府和市场的“第三部门”，它的作用在于提供政府和市场无法满足人们需求的生态环境公共物品，协助政府做好公共事业工作。政府和非营利组织有着复杂的关系，政府管理非营利组织，制定各种法规，对非营利组织进行宏观控制和监督；同时政府还是非营利组织的“赞助人”，目前我国非营利组织的主要资金来源还是政府，由政府对其进行拨款。所以，非营利组织和政府保持良好的关系是非营利组织发展的一个重要策略。但是，因为政府是非营利组织的主要支柱，非营利组织要依靠政府获得活动资金，但是不能完全丧失其独立性，成为准政府，这就失去了它存在的意义。非营利组织更不能利用和政府之间存在着的各种联系或是利用这些“特权”来获得一些非自愿的“捐款”，而是要保持对公益事业和弱势群体的关怀，积极配合政府促进公益事业的发展。有效的管理和对公益和弱势群体的关怀一定会在公众之中获得一个好形象，从而才有可能获得更多的支持和捐助。除此之外，非营利组织要不断创新，创新是其生存的生命力所在，非营利组织不仅要在生产技术等硬件方面创新，更要在组织管理方式方面不断创新，才能保持旺盛的生命力。
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