论市场经济条件下政府的职能及其转变，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在传统的计划经济条件下，我国政府集“运动员、裁判员和规则制定者”三重对立身份于一体，直接参予经济活动，人财物的调拨全是政府的事。政府管了很多不该管而又管不好的事情，很多该管的事情却没有管好。建立和完善市场经济新体制，是我国经济发展的必然走势。在此情况下，政府将如何适应这种转变，是人们十分关注的课题。本文拟就市场经济条件下政府的职能及其转换略做分析。需要说明的是，本文所说的政府职能仅指经济职能，不涉及政治等其他职能。
一、市场经济条件下政府职能转换的必要性
从建国初期开始一直到本世纪70年代末期，大约30年时间，中国主要实行计划经济，政府对经济进行集中管理和直接参与。主要表现在制定并实施了一系列强制性的有利于集权的经济政策。如财政统收统支，资源统调统配，劳动力统包统筹，产品统购统销以及高积累和优先发展重工业等。当时的企业管理权限过分地集中于政府行政机构，企业只是执行国家命令的机器。政府对企业的绝对支配权使得它对企业的经营后果负有完全的直接责任，而企业却无需关心其盈亏情况，完全生活在一种“父爱主义”的氛围之中。当然，政府对经济的直接参与和集中管理，在经济发展初期具有一定的积极意义。首先对于巩固刚刚建立不久的社会主义制度有积极作用。因为当时国民党留下的是一副千疮百孔的烂摊子，国民经济基础十分薄弱。其次对取得规模经济效益、优先发展交通、运输、能源、原材料等基础产业、保证重点项目、改变不合理的经济结构起了举足轻重的作用。但后来，政府对经济的直接参与和集中管理也带来了不少问题，产生了许多消极影响，为后来的经济发展设置了路障。今天反思，政府这种管理经济的方式只是适应了我国当时经济发展水平较低、结构比较简单、需要集中力量进行重点建设的国情。然而，随着经济的发展，这种管理方式在经济恢复时期和发展的初期所产生的积极效益会随着时间的推移边际递减，负效应边际递增，直至有碍经济发展。因为计划只能在总体的宏观层次上运行，微观层次的需求信息不能及时反馈到上级决策层，而且计划一旦做出就很难及时更改，这样就造成了生产与需求的严重脱节。
如何解决这一问题呢？世界经济发展的态势和中国经济改革18年的探索为我们找到了最好的唯一的途径，这就是建立社会主义市场经济体制，让市场机制发挥其经济运行的润滑剂作用。市场机制的核心是市场规则，它表现为一系列相互配套的法律、规则、制度的总和，而不是政府的指令性计划以及政府大规模的直接投资。这实际上就限定了政府在经济运行中的位置，缩小了政府对经济进行干预的范围。政府的经济职能只能通过长期规划、指导和间接控制经济的宏观运行而实现。
由此可见，政府职能的转换是市场经济的客观要求和趋势。
二、市场经济条件下政府的职能
1.宏观调控职能。
亚当·斯密时代，古典自由主义经济学派曾主张自由放任，政府充当“守夜人”角色。几百年来，信奉者从来没有消失过。1895年诺贝尔经济学奖获得者卢卡斯创立了理性预期学派，也预期政府将无所做为。然而，世界各国的政府还是用货币政策、财政政策等对整个经济运行进行宏观调控，而且取得了世人注目的成就。
市场经济要求企业自主经营、自负盈亏，成为独立的经济实体。但政府的宏观调控仍很重要。（1）从市场经济的特点来看， 其最大的优点是能依据市场的需求变化，合理配置资源，实现利润极大化。但市场经济不是万能的，也有其明显的弊端，如生产经营的无序性、盲目性、投机性、不稳定性、不均衡性等。为了将其消极作用限制在最小范围内，必须依靠政府的宏观调控。我国是一个市场经济不发达不平衡的国家，市场规则不健全、不规范，而且各地区、各民族市场经济发展的差距较大。因此，为了避免无序运动产生的经济生活混乱，协调各地，特别是协调好中国东部、中部、西部三大经济区域经济的发展也要求政府加强宏观调控。（2）从宏观调控的目标看， 政府要制定国民经济和社会发展的战略目标、战略重点、战略步骤；搞好经济预测和经济信息，以利于调控社会总供给与总需求关系；要安排重大产业结构、产品结构的调整和生产力布局的调整等等。（3 ）从宏观调控的手段看，以经济手段为主，加强法律手段的运用，并结合采用适当的行政手段。在经济手段中，根据市场运行状态，通过运用税率、利率、汇率等经济参数，运用工资、价格、信贷等经济杠杆，在调控市场中间接调控企业，并注意这些经济杠杆的协调与综合运用。
2.直接管理国有企业的职能。
搞社会主义市场经济，不仅需要国有企业，而且国有企业必须由政府直接管理。这是因为国有企业有无法替代的功能。
一是为了发展经济。国民经济的一些基础部门，如交通、能源、通信等部门，因其资金投入需要量大，资本周转时间长，利润低，风险大，私人资本无力或不愿投资。为了避免形成国民经济发展的“瓶颈”，就得由国家承担下来。二是为了调控经济。国家对经济的调控，亦可由政府掌握一些重要行业的重要企业，实行直接调控。这样不但有利于打破私人企业的垄断，而且也便于政府迅速直接地通过干预企业，进而调控经济。三是为了引导经济。电力、航空、航天、核工业等高新技术产业和部门，是一国经济发展的龙头。而这些部门也大都具有投资大、周期长、风险大等特点。为引导经济快速发展，政府也必须在这些部门建立一定的国有企业。四是为了稳定经济。西方国家建立和发展国有企业，大都和稳定经济、克服经济危机有关。如美国30年代初的“罗斯福新政”、英国1945—1949年的第一次国有化浪潮以及1974年的第二次国有化浪潮，其主旨均在于稳定经济。
既然国有企业在市场经济条件下有着举足轻重的作用，那么政府应如何直接管理国有企业呢？笔者认为，应从以下几方面予以考虑：第一，抓大放小是我国政府直接管理国有企业的战略性举措。就市场经济一般而论，国有企业仅限于弥补市场失灵和实施政府干预的需要。但我国的国有企业遍地开花，几乎涵盖各个领域、各个行业。这种格局导致国家人力、财力、物力的分散与浪费。因此，凡是关系国计民生的大企业均应归政府直接管理；其他企业，无论规模多大、利润多高，都应归于“小”的范围，坚决放开。第二，因为国有企业具有“公共性”的属性，因此，为了保证国有企业“公共性”目的和利益的实现，政府必须对国有企业的经营实行控制和约束。国有企业的负责人由政府任免，其经营方针由政府制定，因承担宏观经济任务而造成的亏损由政府补贴。政府相关职能部门对企业负责人的行为要进行严格的监督。企业负责人离任前要进行严格的审计。这一点，即使在人们对一般企业自由经营倍加推崇的西方发达市场经济国家也是如此。第三，国有企业仍具有“企业性”的属性，因为国有企业仍然要面向市场，追求利润极大化。除了企业本身加强管理外，政府应在财政、税收等方面给予倾斜，而且作为政府有责任、有义务去为他们寻找市场、开拓市场、营造市场。
3.政府的保护职能。
（1）对生产者的保护。在国民经济各部门中， 总有一些重要的、基础性的、关系国计民生的行业。这些行业对稳定国家经济有着举足轻重的作用。政府对这些行业通过税收、贷款、价格等手段给予优惠，确立巩固它们的主导地位，保护生产者的积极性。如对粮食生产的保护。为实现粮食增产目标，中国政府在保护耕地资源，增加农业投入，加强水利建设，提高农业物质装备水平等方面，采取了一系列措施，全面提高了粮食综合生产能力。同时为加强对粮食生产者的保护和稳定粮食市场，中国政府在1990年就着手建立了粮食的最低保护价格制度和用于调节粮食市场供求与价格的专项粮食储备制度；1994年又建立了中央和省两级粮食市场风险基金制度。另外，中国政府还适时、适度利用国际粮食市场，通过进出口贸易调节国内的粮食供求关系。为了保护农民的基本利益，中国政府还按照国际惯例，实行粮食进口关税制度。1997年实行的粮食保护价格，极大地激发了农民种粮的积极性，已成为不争的事实。
（2）对消费者的保护。如果说在计划经济条件下， 政府的保护是“生产者主权论”，那么在市场经济条件下，则应是“消费者主权论”。因为，在当代，消费者已拥有了较大的商品选择空间，不是“你生产什么，我消费什么；而是我消费什么，你生产什么”。因此，政府应该首先保护消费者的合法权益，在制订政策时，应有利于消费者，迫使国内生产者改善产品结构，提高产品质量，降低生产成本，提供良好服务。同时应加大查处假冒伪劣产品的力度。
（3）对市场的保护。所谓市场保护，就是通过一系列政策的、 法律的手段，维护市场的流通秩序，保证市场经济良好运行。包括保证市场主体自由进入与退出，规范市场主体行为，保护公平竞争，促进市场结构的完整等。这是健全市场秩序的根本方面，突出体现了现代市场经济的特点——宏观调控下的市场经济。市场保护的具体内容应包括以下几个方面：第一，建立健全保证市场运行的法律体系。第二，健全市场体系，使各类市场结构完整，社会商品大流通格局和正常的商品流通体制逐步完善。第三，加快改革，完善市场主体。第四，采取有效措施保护竞争，加大打击不正当竞争的力度，进一步规范各竞争主体的行为。第五，加强产品保护。第六，创造有利于形成良好市场经济秩序的环境。
4.政府的筹资、融资职能。
政府的筹资、融资能力在很大程度上反映着政府管理经济的能力和宏观调控的能力。实际上政府有很多事情要做，而要做就必须有大量资金投入，这些资金仅靠财政收入远远不够，这样就必须筹资、融资，动员、吸收社会财力。例如政府需要改善一些基础设施，如修建铁路、核电站等，这需要投入成百上千亿资金，这是任何一个企业都无法单独承担的，这就需要政府出面；又如举办一些大型活动，像亚运会、奥运会，就我国来说，仅靠某一个城市的经济实力是无法完成这个任务的，同样需要政府筹措资金；再如扶贫、脱贫致富是我国的一项极为艰巨的任务。这固然需要依靠当地人民自力更生，但同时也需要政府在资金等方面给予支持，帮助贫困地区脱贫致富。
三、转变政府职能的途径
1.转变观念，政企分开。市场经济完全不同于过去的计划经济。过去，政府包揽了经济生活中的许多事情，直接插手企业的具体事务。而今，市场经济要求政府对经济生活进行间接调控，也即进行宏观调控。这就要求政府人员要转变观念，充分认识到自己角色的转变。同时，要转变政府职能，关键之点要政企分开。否则，转变政府职能只能流于形式。
2.精减机构，裁减冗员。多年来我国政府机构设置重复、臃肿，人浮于事。由于政出多头，相互扯皮、相互推诿、相互掣肘的现象时有发生。这种计划经济条件下的政府机构很不适应市场经济精干、快速、高效的实际。因此精减机构、裁减冗员势在必行、迫在眉睫。
3.弱化管理，强化服务。在计划经济条件下，政府的管理职能遍布各个方面，政府拥有无上的权力，所以作为政府人员就有一种天然的荣耀感，似乎你就得找我办事。长此以往，形成了“事难办、脸难看”的不正常局面。在市场经济条件下，政府在很大程度上要为企业服务，为企业创造良性发展的内外环境。因此，作为政府官员必须摒弃老爷作风，树立服务意识。
4.规范政府行为。中国的经济体制改革实质上是以政府为主体的强制性制度变迁。在中国进行市场导向改革的初始阶段，充任改革主体的政府具有双重身份：一方面，政府是原有经济体制的逻辑归属，加之他与原有经济体制天然的密切关系，政府可能成为原有利益格局与原有体制的积极维护者；另一方面，政府作为制度创新供给主体，肩负着领导构建市场经济体制的使命，因而政府又是新的市场经济体制的构造者。这种双重身份必然决定了政府在转型期的双重行为：一方面，政府通过组织和推进市场导向改革，引入和增殖新的体制因素，推动市场化进程；另一方面，为了维护原有利益格局，政府部门可能不自觉地阻碍和扭曲改革，从而阻挠市场化进程。政府的双重身份直接导致政府行为的某些不规范性。目前主要表现为：一是一些政府部门仍沿用计划经济的旧方法来进行市场经济改革，打着改革旗号，搞“翻牌公司”；二是政府与国有企业的“婆媳”关系依然存在，甚至在某种程度上强化了；三是一些政府部门将权力直接带入市场，导致“寻租”现象愈演愈烈。政府行为的不规范直接制约着中国市场经济体制的建立和完善。因此，规范政府行为，且以法律的形式给予确认是当务之急。
收稿 1997—10—12
标签：市场经济论文; 宏观调控论文; 国企论文; 政府职能转变论文; 经济论文; 市场经济地位论文; 国内宏观论文; 宏观调控手段论文; 宏观经济论文; 经济学论文;