我国铁路运输业组织结构重组的方案选择，本文主要内容关键词为：运输业论文,组织结构论文,铁路论文,我国论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F592 文献标识码：A文章编号：1008—4681（2006）06—0022—04
面对我国铁路运输业竞争力严重不足、市场份额不断下降、经营效率极其低下的现象，在世界各国纷纷对本国铁路产业进行改革与改组并取得巨大成效的背景下，从20世纪80年代开始，我国也对铁路产业开始实行一些初步的改革。时至今日，已经取得一定成效，但也依然存在许多问题。可以预测，在不久的将来，我国铁路运输业将会展开一场较前远为深刻的大规模根本性变革。
改革的一个重要步骤是对组织结构的重组，而重组要想获得成功的关键是选择好重组方案，然后按照方案进行实施。从目前世界各国铁路运输业组织结构的现状看，组织结构的重组方案不外乎在“网”、“运”是否分离及“客”、“货”是否分离之间选择[1]。那么我国铁路运输业到底应该选择什么样的重组方案？ 在选择时应该遵循什么原则？选择好了应如何实施？这些就是本文拟探讨的问题。
一 我国铁路运输业组织结构重组方案选择的原则
（一）应符合铁路运输业的本质特征
每一个重组方案显然都应符合铁路运输业的本质特征。若把铁路运输业分成路网和路运两部分，通过简单的经济学原理我们知道，路网部分由于其具有固定成本比重大、沉淀性高、极强的网络经济性以及其较强的整体性运用等经济特性，决定了路网部分具有自然垄断的性质，应让一家企业进行垄断经营。而路运部分则不同，由于其固定成本比重不大、沉淀性不高且面临强烈的替代性竞争，所以路运部分不具有自然垄断的性质，可以让多个企业参与，以开展竞争，提高效率。
从客运与货运来考虑，铁路客运的高速和货运的重载成为一种发展的趋势，并且这种趋势将越来越强。在这种情况下，客运和货运所使用的机车、车辆都有很大差别（甚至高速客运拥有自己专用的线路），客运车站和货运编组站也是相互独立的，而且客运经营和货运经营所面对的市场和采用的营销方式也完全不同。根据交易成本经济学，当两种业务的独立性较强而互补性较弱时，不宜将这两种业务一体化经营。
（二）要立足于我国铁路运输业的实际
和其他发达国家相比，我国铁路具有一系列与众不同的特点。所以在对我国组织结构进行重组时，应充分考虑到我国铁路运输业的实际状况，不能生搬硬套。比如：从路网看，我国铁路路网虽然规模较大，但分布密度小、承载能力低，且布局不平衡。这一特点决定了不宜对其进行分拆，否则容易破坏其整体性，并导致供应困难。同时，并行线路少的特点说明我国很难象美国、加拿大那样可以在同一起迄点之间开展不同线路上的竞争[2]。
（三）要有利于政企分开，塑造真正的市场主体
在市场经济中，企业获得真正的市场主体地位，能真正享受到企业所能享受到的一切权利是一个行业提高效益、获得发展的首要前提。而在我国铁路运输业目前实行的管理体制中，政府和企业并未分开，政府管得过多，权力过大。企业无法行使普通企业应有的权利，无法自主经营，自负盈亏。这导致其积极性和创造力受到严重抑制，企业的预算约束软化，生产组织缺少活力和灵活性。所以在进行我国铁路运输业组织结构的改组过程中，一方面，要根本转变政府职能，将目前集“行业管理”、“所有者代表”和“生产经营”三种职能于一身的政府体制进行改革，实行政企分开、政资分开；另一方面，要剥离非主营、非生产性资产，对国有铁路企业进行公司化改造，打破过去“大一统”、“大锅饭”的格局。
（四）应能够适度引入竞争机制
实现铁路改革终极目的的难点实际上与竞争有直接关系。为什么要改革？目的是为了通过改革引入竞争，通过竞争提高效率。但由于独特的技术经济特点[3]，铁路运输业属于弱竞争行业。其行业内部存在的竞争诸如：相同起讫点之间不同线路上的竞争、同一线路上不同运输企业间的竞争、不同铁路运输企业为获得更大市场份额的竞争等，或者难以开展，或者竞争力度不强。真正可能有效的竞争是来自铁路运输业和其它运输方式间的竞争，以及“网”“运”分离模式下各潜在路运公司为获得通路权的竞争。
（五）关键是有利于提高效率
在我国铁路运输业亏损严重、债务沉重、国家财政不堪重负、市场竞争力日益降低的情况下，衡量一个重组方案优劣的关键指标是看是否有利于效率的提高。把铁路运输业分成路网和路运两部分考虑，铁路重组关注的应是两者的综合效率。所以我们在确定重组方案时，要综合考虑铁路运输企业的效率和路网企业的效率以及运输企业与路网企业间协调的效率损失。同时还要考虑到，在存在各种运输方式替代性竞争的条件下，运输企业并不能把网络企业提高的价格转嫁于用户（旅客和货主）。如果按照商业化运营的需要，网络经营企业必然产生提高线路使用费的本能。线路使用费的提高，会将运输企业的经营挤压到非常狭小的空间，降低运输企业的竞争力；如果网络企业按照公益性运营的需要，则路网企业必然要求国家给予补贴（甚至是高昂的补贴）。国家补贴增多，这种重组方案就似乎难于求得有关方面的首肯了。
二 我国铁路运输业组织结构重组的总体思路及理由
通过前面对我国铁路运输业组织结构重组时应遵循的原则分析，在借鉴国外各发达国家对铁路运输业组织结构重组的实践基础上，提出并说明我国铁路运输业组织结构改组的总体方案为：“网”“运”分离、“客”、“货”分离。
选择这种方案的主要理由是：
（一）该方案符合铁路运输业的本质特征
路网部分的自然垄断性决定了应由一家企业独家经营，以在最低成本范围内经营；路运部分的非自然垄断性决定了可以通过多种形式在该部分引入竞争，以提高经营效率。通过把路网和路运分开经营，能够把非自然垄断环节从自然垄断环节中分离出来，最大限度引入竞争。同时，由于客运和货运是独立性较强且互补性较弱的两种业务，进行客货分离，有助于各自发挥特长，进行专业化经营，提高效率。把分离后的客、货运公司进行区域分割可以简化实际改组的难度，同时有助于更好地开展竞争。
（二）该方案能够解决铁路运输业公共性和企业性的矛盾
路网部分归国家所有并经营，不以获利为目的，主要是向路运公司提供高效畅通的网络服务，并负责解决铁路运输业的公共性。把在铁路中具有基础性地位的路网归国家所有，有利于保持国家对铁路的控制权，符合铁路在我国国民经济生活中发挥战略性地位的特征；路运部分完全进行市场化操作，以赢利为其终极目标。通过区域分割，形成多家货运与客运专业公司，除了业内的竞争外，更主要的是与公路、水运等其它运输方式的企业展开竞争。
（三）该方案符合我国铁路运输业的实际情况
规模虽大但尚不发达的路网系统决定了我国应在全国范围内保持一张网，以保持网络通畅；“网”“运”分离有利于彻底解决客货运之间、既有运输企业和新运输企业之间的公平竞争问题；分区设置铁路局的现有组织结构决定了适宜对客、货运进行区域分割。
（四）该方案有利于开展铁路运输企业之间以及与其他方式的运输企业的竞争
进行“网”“运”分离虽然并不能够带来直接的内部竞争，但它为竞争创造了环境。考虑行业间竞争，在铁路运输业中，由于路网部分巨大的固定成本，“网”“运”合一形成的铁路企业必将规模巨大，在与早已实现了程度不同的内部竞争的其它运输形式的竞争中，其竞争效果可想而知。但如把“网”“运”分离，只让路运企业参与竞争，在没有巨大固定成本的负担下，轻装上阵，与其它形式的运输企业平等竞争，就能真正依靠行业间的竞争，提高铁路运输企业的服务水平、降低其运营成本。再看行业内可能存在的竞争，通过“网”“运”分离可以形成各潜在路运公司为获得通路权的竞争。为了获得通路权，路运企业要尽量报出高价，以使其在获得通路权后努力经营，提高效率。在进行客运与货运的专业化分离以及运输企业的区域分割后，铁路运输业的竞争将更加激烈。
（五）该方案能够塑造出真正的市场主体
“网”“运”分离后，可以使政府集中力量搞好监管及管好路网。而运输企业则按照市场经济的要求，自主经营，公平竞争。客运、货运公司直接从市场上取得经营收入，对亏损的公益性运输实行政府购买制度和财政补贴；各运输企业具有独立而明确的经营权责，在剥离了非企业职能和非经营性资产（路网）后，突出了核心业务（运输），成为真正的市场主体。
三 我国铁路运输业组织结构重组方案的具体实施
在完成主辅分离、辅业改制的前期准备工作以后，我国铁路运输业应着手按“网”“运”分离、“客”“货”分离的模式进行改组。将铁路基础设施管理与运输经营分开，路网统一管理经营，并向上部路运公司开放，路运公司向路网公司支付线路使用费；路运公司依照专业化经营的要求，按服务种类分成客运与货运两大类，并按区域分成若干个小公司，在相互之间同时与其他形式的运输公司展开竞争。
在改革中要注意的是，国外铁路的改革一般都分为若干阶段，经历一个较长的时期。我国铁路面广、量大、问题复杂，又要保证安全，维护稳定，因此更不可能一蹴而就。依据“网”“运”分离，“客”“货”分离的改组方案，我国铁路运输业组织结构重组的具体操作可考虑先上后下，先“运”后“网”，先点后面，先易后难，先粗后细，确定突破口和节点，分步实施，逐步完善。改革要依靠全路上下共同推进，特别要注意依靠和发挥好铁路局、铁路分局的积极性、主动性和创造性。具体操作步骤如下：
（一）货运公司的组建
近期将现行各铁路局的货运处、调度所、集装箱中心、装卸公司等按《公司法》的要求改组成多家货运公司，各公司均是独立法人实体，自主经营，独立核算，自负盈亏，自我发展。其基本职能包括铁路货运的生产组织及其延伸服务，如受理、进货、承运和装车等发送作业，货物的中转、换装和整理、货物运输变更及整车分卸等途中作业，货物到达卸车、交付和出货等到达作业等。各货运公司间以及和其它专业运输公司间，通过合理的竞争手段，从市场取得收入。各货运公司通过投标向路网公司购买线路经营权。对运量少、运输密度低的线路，依据市场运行规律，以较低价格从路网公司获得运营权、国家对路网公司由此带来的损失进行财政弥补；对承担战时任务、国家扶贫扶弱计划的货运公司，国家一次性地给予资金弥补。
（二）客运公司的组建
作为率先培育的市场主体，客运公司的组建过程可先由直管站段铁路局组建，再由设有分局的铁路局组建，先铁路局内部模拟公司运作，再过渡到法人实体的客运公司。如此分步进行，有利于降低改革成本，也会减少改革难度。具体而言，各客运公司由现行各铁路局的客运处、收费处、客运段等按《公司法》的要求改组而成，各客运公司拥有部分客运机车和客车，售票实行委托代理制，根据市场需求自主开展客运营销业务，通过线路运营权的竞争向路网公司获得线路使用权，向路网基础设施和生产协作单位付费。客运公司的数量、规模和格局应随着运输市场的变化以及公司内部条件的变化作出调整，随着“网”“运”分离改革的深入，进入铁路客运市场的门槛应降低，这样不仅有利于外部资金进入，也能够吸引“路外人”直接或间接参与竞争。
在产权安排上，也应分阶段、分步骤进行不断地变化。在各客运公司成立初期，国家将是主要的投资主体，随着改革的深入，国有股的比例应逐步降低，促进产权多元化。如此既有利于各种资本的进入，从而增加行业内的竞争程度；也有利于扩大筹资范围，吸引更多的资金参与，提高客运的技术水平和服务水平。
（三）路网公司的组建
在客、货运公司全部重组到位时，组建统一的国家铁路路网公司，实行一级法人管理，下设分公司，分公司由分离客货运的铁路局适当重组后组成。国家铁路路网公司采取由国家控股、多方持股的股份制公司，资产所有权归国有资产管理委员会。这样的产权安排方式一方面可以保持国家对铁路的相对控制权，以实现其公共性、服务性的目标；另一方面可以调动社会各方面的积极力量投入铁路的基本建设中来，减轻国家的部分财政负担，缓解铁路资金短缺压力。
路网公司的主要职能包括：
1、统一管理并负责建设与维护国家铁路路网。路网公司作为国家控股公司，拥有对线路、桥梁、隧道、信号、供电设备和车站等资产的依法管理权。利用收取路网接入费、国家投资、银行贷款、资本市场融资、外商投资等多种资金，负责建设与维护路网，同时依据路运公司的要求，在政府的协调下，对铁路路网进行相应的技术改造。
2、运输调度指挥。路网公司根据各个路运企业的要求编制“列车运行图”，对铁路运输的运行进行调度指挥。将运输调度指挥权赋予路网公司而非政府主管部门，理由如下：首先，在与各路运公司的关系中，路网公司处于更为中立的地位；其次，路网公司拥有更多的关于铁路运行的专业知识，由路网公司负责运输调度指挥，有利于发挥其专业优势；最后，科学有效的调度指挥、更高的设施使用效率、更高的通过能力符合路网公司本身的利益，把这一权利给予路网公司可以对其产生一定的激励效果。
图1 重组后我国铁路运输业简易组织结构图
3、管理铁路相关信息。各路运企业完全融入到运输市场中后，对于运输市场、其它各路运企业的相关信息的需求将会大增。信息资源在各企业准确、有效、快速传递是其提高竞争力的必要保证。路网公司负责收集、储存、传递、管理相关信息，实现信息的共享，有利于增强铁路运输业的整体竞争能力。
各个铁路运输公司与路网总公司是平等的关系。一方面，各个运输公司要向路网总公司购买“列车运行线”；另一方面，路网公司要根据各个运输集团公司的要求编制“列车运行图”。同时，路网总公司在制定各条“列车运行线”价格时，要充分考虑各个运输集团公司的实际情况，视各条“列车运行线”的线路条件和各地区的经济水平制定不同的价格。各个运输集团公司除依照路网公司制定的“列车运行线”组织运输外，还根据所在地区的客、货流特点开展管内运输，力求经济效益最大化。
（四）铁道部职能的转变
铁道部则转变成独立于铁路行业的专门的监管部门，主要职能包括：对路网的监管；对接入价格的监管；对运输价格的监管；对调度指挥的公正性和短缺能力的分配进行监管；对铁路技术标准的监管；对运输服务质量标准的监管；对铁路安全的监管；对铁路市场准入的监管等。铁道部目前行使的行政管理职能中的部分职能，包括：制定铁路行业的发展战略和产业政策、制定铁路运输中长期发展规划和实施措施、控制总量平衡、调整产业布局、对铁路行业实施宏观调控等，移交给国家发展与改革委员会；行政管理职能中的其余职能，如实施铁路运输立法、制定各项技术标准和行业的重要规章制度等划归交通部；铁道部现有的运输组织职能、为铁路运输企业提供情报数据与统计分析资料以及投融资建设职能转移给新组建的中国铁路路网公司。
收稿日期：2006—09—04