推进“三同步”城市化：以农民工公民身份为突破口_农民论文

推进“三个同步转变”的新型城镇化——以农民工市民化为突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,农民工论文,城镇化论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2014)06-0041-06

      一、问题的提出

      对中国城镇化问题的探讨可以追溯到1983年费孝通教授在《小城镇 大问题》一文中有关小城镇问题的研究。费孝通教授认为“小城镇是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主组成的社会实体，它既与农村社区相异，又与之保持不可或缺的关系”；“新型小城镇是在中国传统社会现代化过程中出现的农民走上工业化和城市化道路上的重要里程碑”①。

      经过30多年来的发展，尤其是近10年来的迅速推进，我国的城镇化率有了显著提升，但也日益暴露出了“失地农民无工作”、“进城民工无归宿”和“城乡四元结构固化”②等问题。这些问题突出地表现为城镇化中土地征用不当造成的失地农民基本生活的难以维系；产业结构与就业结构非协调发展造成的农民非农产业外的游离以及农民从“农”—“非农”—“城市化(市民化)”转变过程中的非市民待遇等。

      当然，这些问题的产生并不全由城镇化发展引起。农民实现身份的转变有赖于农村退出机制、城市进入机制以及城市融入机制间的相互衔接与合理安排，这与土地政策、产业政策、就业政策、户籍政策以及社保政策等等政策间的有效协同密切相关。然而以往城镇化的相关政策往往强调城镇化建设中的某一方面，在一定程度上忽视了各种政策间的相互联系，政策间的不协调同步，加剧了农民“非农化”进程和“城市化(市民化)”进程的断裂，不仅出现了农民地域、职业、身份转换的非同步、非一致性，也“忽视了城镇化过程中‘人’的诉求”③。

      面对发展中的问题，党的十八大审时度势，提出了“以人为本”的新型城镇化战略。该怎样理解并建设新型城镇化引发了学界的广泛讨论。有学者认为城镇化已到重品质的内涵式发展阶段，应建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”；④有的则指出推进城镇化应有新内涵和新任务，一是将城市发展要素“化”到城镇，二是将城市产业“化”到城镇；⑤有的则认为户籍制度改革和农民工市民化，将使我国城镇化更加实至名归，而且将产生提高潜在经济增长能力的显著效果；⑥有些则建议新型城镇化应重点处理好政府与市场的边界，实现人的城镇化和市民化；⑦有的则认为守地式的就近就地城镇化是符合中国国情的高质量城镇化发展模式；⑧等等。学者的观点为解决当前城镇化面临的问题提供了可资借鉴的思路，不过，新型城镇化应是统筹“人”的各方面诉求的城镇化，有必要通过构建相互协调的政策支持系统，整体实现“人”的城镇化。

      二、“三个同步转变”新型城镇化的理论阐释

      新型城镇化是中国城镇化发展中的新起点、新阶段，它与此前的城镇化或称之为传统城镇化在秉持的理念、内涵及具有的特征等方面具有显著的区别。当然，从历史的角度来看，它们之间也有着紧密的联系。因此，要在系统分析传统城镇化的内涵、政策及实践的基础上，对新型城镇化的理念、内涵、特征及其影响等进行理论阐释。

      1.传统城镇化的内涵、政策与实践

      “城镇化”作为伴随中国城乡社会经济发展和结构变动而出现的社会现象，自始就具有鲜明的中国特色，尤其是当“城镇化”作为一个特定术语后，众多学者开始尝试从不同角度对城镇化进行界定。经济学认为“城镇化”是指农村经济向城镇经济转变中，伴随要素向城镇的集聚，产业结构及就业结构等经济结构实现了非农化、高级化发展的过程。人口学认为“城镇化”是指分散人口由农村向城镇集中，伴随农村数量减少和城镇数量的增加，农村人口逐渐转变为城市人口的过程。在不同认识引导下，出台推进城镇化建设的相应政策所侧重的内容会有所差异，这些政策在实践过程既为推进城镇化建设发挥了积极作用也引发了不同的问题。(见表1)

      

      综上，城镇化的内涵、政策和实践是一脉相承，环环相扣的。要想实现“以人为本”的新型城镇化，就必须从源头抓起，以“人”的诉求为出发点，对新型城镇化理念、内涵及特征做出新的定位。

      2.新型城镇化理念、内涵及特征

      与传统城镇化相比，新型城镇化的出发点不仅是寻找破解当前城镇化困境的出路，还要通过科学的规划筹谋，预见未来潜在的问题并避免其发生。在这个过程中，新型城镇化将实现向主体“人”的回归，不再过分偏重经济增长、城镇扩张、人口迁移等不同学科传统指标对城镇化水平的衡量，而是从满足“人”的诉求层面上注重城镇化质量的提升，以科学发展观为指导，“任何规划政策制定、改革措施出台都要体现以人为本，把人放在城镇化的核心地位”⑨。

      城镇化服务的对象和受益的主体理应是广大的农民，但是从现实看，农民身份等问题在城镇化中逐渐凸显，这折射出农民的“非农化”进程和“城市化(市民化)”进程的断裂，反映的是农民地域、职业、身份转换的非同步性和非一致性，其内在实质是农民权益的缺失和非市民待遇。对于农民主体来说，当前最为迫切的诉求是在城镇化进程中通过政策协同实现地域、职业、身份的同步转变，切实维护自身权益和享有公平待遇。

      基于上述认识，新型城镇化应具备三个方面的基本特征：第一，新型城镇化主体整体转变的同步性。农民作为城镇化过程中的主体，其基本诉求涉及自身转变的多个方面，而这些转变具有内在的一致性、同步性，不能被人为地进行主次之分和先后对待。第二，新型城镇化内涵不断丰富的动态性。传统城镇化内涵的一个问题是忽视了人的诉求的动态性，将关注点过分集中于眼前的问题，忽视人潜在的需要、增长的需要。第三，新型城镇化推进中的中国特色现实性。新型城镇化的推进要与当前中国经济发展阶段相适应，要与经济结构、社会结构、人口结构、地域结构、生态结构等的优化转型相适应，不盲动，不盲从，应从当前国情出发，从解决城镇化突出问题入手，逐步系统地实现农民的基本诉求。

      上述分析表明，新型城镇化的核心可以概括为实现农民地域、职业、身份的“三个同步转变”，这也是新型城镇化所应秉持的理念。从有形层面看，“三个同步转变”表现为农民整体转化为市民的过程，主要反映在农民生活环境的转变(从农村到城镇；从分散到集中)，职业角色的转变(从第一产业到第二、三产业；从单一收入渠道到多元化收入)和居民身份的转变(从农村户口到城镇户口；从差别对待到同等待遇)三个方面，并且这三个转变过程理应是同步发生的，没有先后之别，互相之间也不存在断裂。

      从无形层面看，“三个同步转变”的实质表现为现代化生产方式、生活方式、思维方式在农民群体中同步扩散的过程，主要反映农民的价值观念、生活方式、思维方式、行为方式等发生的质变，即具备了融入城市文明的自我适应能力及相应的外界支持，以及与此相关的各项权益的获得和享有。与此同时，要实现三个同步转变离不开有效的制度安排，即与“三个同步转变”相适应、相配套的政策设计等的制度变革，主要涉及社会结构、社会关系与生活方式等的转变与权益的保护。基于新型城镇化的“同步性”、“动态性”、“现实性”三个特性，制度安排上也应相应地保持协调性、同步性，否则将无法确保农民三个转变的同步实现，成为新型城镇化前进的绊脚石(见图1)。

      

      图1 新型城镇化的三个同步转变

      3.“三个同步转变”新型城镇化对农民诉求的影响

      “三个同步转变”对农民的意义在于以城镇化过程中农民基本诉求的满足为理念和基本目标，探索一条可行的农民市民化途径。具体说来，“三个同步转变”将从物质和精神两个层面对农民的诉求产生巨大影响。

      从物质层面看，“三个同步转变”意在提高农民的生活水平。这主要表现在增加农民收入，降低生活成本。与此同时身份的转变又使农民能够享受与市民同等的公共服务和公共产品，这不仅包括政府转移支付带来的福利(如住房补贴、消费券)，也有教育、医疗等保障带来的生活成本的降低。因此“三个同步转变”实质上将从“开源”和“节流”两个方向来保障农民的物质生活。

      从精神层面看，“三个同步转变”意在丰富农民的精神生活。这主要表现为农民思维观念的转变，城市归属感的增强。与此同时，职业转变又为农民培养新的生产方式、思维方式提供了良好的契机，使得农民摆脱融入新环境的陌生感，通过工作建立起自我认同(见图2)。

      

      图2 三个同步转变对农民的影响

      4.“三个同步转变”新型城镇化对破解“城乡四元结构固化”的作用

      改革开放以来，在农村农业部门和城市工业部门的二元基础上，逐步出现了乡镇企业部门和城镇非正规经济部门，共同形成了当前中国经济社会特有的“城乡四元结构”，并出现了逐步固化的趋势。“城乡四元结构”的出现在很大程度上是传统城镇化发展不良方面的体现，以“重经济增长、轻经济质量”，“重城市发展、轻农村建设”为特点的政策导向把“人”这个主体，特别是农民逐离了发展的中心，使社会发展在一定程度上偏离了人的价值。因此“四元结构”的问题不仅暴露出传统城镇化质量偏低的问题，同时也对践行新型城镇化“以人为本”的宗旨形成巨大考验。

      破解“四元结构”的出路在于推进围绕以城乡一体化、城市内部一体化和农村内部一体化为核心的“四元一体化”，进而实现真正意义上“以人为本”的经济社会一体化、趋同化和现代化。在这个过程中，推进“三个同步转变”的新型城镇化不仅能使农民的诉求得到满足，还将带动资源和要素在城乡之间自由流动，对破解“四元结构”起到了非常重要的作用。

      第一，“三个同步转变”的新型城镇化将成为促进城乡一体化的有力支撑。以往城乡发展断裂的一个重要原因是过分强调城市经济发展的重要性，在这种观念的引导下，通过输出廉价劳动力、单向流动农村资源，侵占农村土地等方式，以牺牲农村发展为代价换取了城市经济的高速增长。“三个同步转变”的新型城镇化将突破“农民与市民”之间长久以来由于制度形成的身份隔膜，促进了城乡之间的有效融合，不仅使农民拥有了更多的自主选择权，也会刺激了城乡之间资源、要素的双向流动。

      第二，“三个同步转变”的新型城镇化将成为实现城市内部一体化的关键力量。城市内部的二元结构问题源自城镇化过程中农民由农村向城市的地域转移，特定户籍制度对农民身份转变形成的制约。“三个同步转变”将保证农民进入城市后能较为快速、顺利地实现职业与身份的转变，特别是实现享有基本公共服务的均等化，这不仅会降低了农民市民化的门槛，还会提升农民进城后的生活质量。

      第三，“三个同步转变”的新型城镇化将成为带动农村内部一体化的重要保障。“三个同步转变”的新型城镇化虽着眼于城镇化过程中农民的市民化，但在其实现的过程中也通过解放农村劳动力、促进城乡互动等手段为农村土地集约化、农业产业化的发展和乡镇企业竞争力的提高提供重要保障。

      三、农民工市民化是新型城镇化的突破口

      传统城镇化中存在的问题以及新型城镇化推进的任重而道远决定了实现农民地域、职业、身份的“三个同步转变”必须要坚持科学性、系统性和阶段性，既要遵循同步转变的核心理念，也要在现实性的引导下找到一条可行路径，从而高效地建设“人的城镇化”。因此，确定当前新型城镇化建设的突破口就具有重要意义。

      新型城镇化突破口的确定需考虑三个方面：第一是坚持以人为本，把实现农民的诉求放在核心地位。这是因为突破口是新型城镇化建设的开始，如果偏离了“以人为本”的宗旨，极容易导致整个城镇化建设的“谬之千里”。第二是能够加快实现与现有城镇化率相符的城镇化质量的提升，避免“城市病”的大规模爆发。新型城镇化建设需要一个相对稳定的环境，需要找准突破口，以此为契机，加快解决现有较为突出的城镇化质量问题，为新型城镇化整体建设奠定基础。第三是能利用突破口拉动内需，实现消费、资本积累、投资的良性循环。然而，也正因为农民工的现状，将使得“农民工市民化完全可能帮助控制城镇内部不均等的上升，或令其下降，从而保持或增强城镇化对贫富差距的积极作用”。⑩

      农民工是农民这一城镇化主体中最接近市民的群体，这不仅是因为绝大多数农民工已经完成了地域转变，长期工作、生活在城镇(在多数城镇化率的计算上，他们往往被默认为常住人口而被纳入计算)，更是因为农民工已在工作类型、生活方式、社会交往，甚至在价值观上与传统意义上的农民相脱离、相区别，而更接近于市民。此外，农民工长期工作、生活在相对固定的城市，相比尚处于农村、分散各地的农民，其聚集度更高，因此实现农民工的“三个同步转变”，比短时间实现所有农民的“三个同步转变”更具有可行性和可操作性，这一点是和新型城镇化建设的现实性要求相一致。从提高生产供给方面看，当前中国城镇仍普遍具有充足的发展空间，农民工职业、身份的转变可以增加城镇密集度，成为城市中生产率更高、更稳定的劳动力。“中国2012年名义城镇化率虽然达到52.6%，但其中只有36.3%的户籍人口，16.3%的农民工主要消费地仍然是在其家乡，对拉动内需作用不明显”，(11)而“三个同步转变”的新型城镇化建设不仅有助于实现农民工消费地向城镇的转移，还将通过提高农民工的生活质量，增强其消费能力，从实质上起到扩大市场需求的作用。

      无论是从“以人为本”、还是从提升城镇化质量，进一步拉动经济增长来说，以“三个同步转变”推进的农民工市民化，应该并且能够成为新型城镇化建设的突破口。

      四、推进农民工“三个同步转变”的政策协同

      对于基本实现地域转变的农民工而言，“三个同步转变”的关键即市民化的关键是实现职业和身份的同步转变。这既需要赋予农民工平等享有公共服务的权利，也要保证其拥有足够的个人消费能力。

      因此要实现农民工的“三个同步转变”，需要从涉及农民动态转变的农村退出机制、城市进入机制以及城市融入机制的有序衔接出发，推动与之相关的政策协同，确保农民工在提高个人消费能力的同时，充分公平地享受均等化公共服务。

      1.城镇布局政策的协同

      合理规划城镇布局，充分发挥大城市群和中小城市、小城镇在农民工市民化进程中的作用，是农民工实现“三个同步转变”所需的最基本的地域空间条件。在以往城镇化的讨论中存在这样一个争论，即是优先发展大城市，还是着重推进以发展小城镇为主的就地城镇化。当前，在现有国情和制度下，只有构建大中小城市、小城镇区域性有序结合，分工协作、功能互补、相互联系的网络体系，才能在短期内更为有效率地实现农民工市民化。(12)这就要求政府在实施城镇化布局的政策上发挥彼此之间的协同效应，才能为农民的农村退出、城市进入与融入奠定地域空间基础。就全国范围的城镇化建设而言，应该顺应东部产业、资本向中西部扩散转移的趋势，注重以大城市为核心的城市群进行布局，从而避免东、中、西部在新一轮城镇化进程中的发展失衡。对于区域性城镇化而言，要充分发挥区域内中小城市、小城镇在承接产业转移和农民工创业就业中的积极作用。

      2.产业政策和就业政策的协同

      同步实施相配套的产业政策和就业政策，促进产业结构与就业结构的协同发展，打造提升农民个人消费能力的经济基础。城镇化不是简单的“造城运动”，只有重视产业政策实施，鼓励集约化发展，夯实有市场前景和竞争力的大量吸纳就业的产业、企业平台，才能使城镇拥有足够的就业岗位充分容纳“新市民”，才能避免“新城变空城、新市民变无业游民”局面的出现。在强调产业政策带动就业市场繁荣的同时，还应积极实施配套的就业政策，促进农民工个体加速自身素质的提高。政府既要积极发展与产业发展相适应的就业培训，提高农民工就业能力，还要不断完善就业指导服务体系，从农民工个体的特点、能力和需求出发，采取更有针对性的指导服务，同时注重维护就业市场的信息透明，减少非对称信息造成的农民工待遇上的不平等，保障农民工劳动权益和劳有所得。总之，要改变以往农民工群体中普遍存在的只能从事纯体力、低附加值工种，流动就业的局面。在优化产业结构的同时，提高第三产业的就业比重，为农民工提供能稳定下来、有保障的工作，并能保持与城市居民收入的同步提升。

      3.土地政策、户籍制度、社保政策等的协同

      城镇的合理布局与产业、就业配套发展将为农民工进入城市奠定基础，与此同时，还必须注重农民工农村退出与城市融入这两个重要环节。一方面要尽快把农地流转纳入法制轨道，依法有效保障土地流转后的转让等权利，同时完善与土地流转收益分配和税收等相关的配套管理办法与政策等。另一方面针对流转出土地的农民加大相关政策、资金的扶持力度和保护力度。与此同时，土地政策与户籍政策、社保政策等必须做好衔接和配套，破除长期以来的二元户籍、社保制度固化的城乡居民不同身份、权利的各种社会管理体制，因此需要“在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进”(13)。一方面放宽中小城市和城镇的户籍限制，建立稳定的户籍迁移准入制。另一方面，加强社会管理配套制度改革，促进住房、医疗、养老、教育等基本公共服务均等化。加大中央财政支付力度，通过加快地方税收体系建设、积极吸引社会资金等途径实现多元化、多渠道的资金供给模式。城镇化过程中，“城市政府最重要的职责在于提供城市公共服务”。(14)

      总之，创造新型城镇化深入发展的良好条件，又好又快地推进农民工“三个同步转变”向市民化迈进，需要各种政策协同过程中注重效率与公平并举，同时考虑速度与质量两方面的要求，前者强调效率，后者注重公平。因此在建立推动农民“三个同步转变”相应配套的政策制度时，一方面要充分考虑农民工身份转变的迫切性，保证执行效率，调动社会各项资源，在新型城镇化过程中率先实现农民工的身份转变；另一方面，要避免走过去“重速度轻质量”的老路，对于政策实施效果的评价不能局限于数字的增长，而是要全面考虑农民工市民化过程中是否真正实现了“三个同步转变”。在这个过程中，健全公共服务型政府是关键，通过进一步转变政府职能，既要让市场在配置资源过程中发挥决定性作用，又要维护市场的公正与公平。只有这样农民工的“三个同步转变”才能又快又好地实现，推进新型城镇化的深入发展。

      ①费孝通：《费孝通中国城镇化道路》，内蒙古人民出版社，2010年，第50页。

      ②胡鞍钢、马伟：《现代中国经济社会转型：从二元结构到四元结构(1949-2009)》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。

      ③陈亮、杨静：《工业化、城市化互动发展与我国农民权益保障》，《教学与研究》2011年第3期。

      ④辜胜阻：《新型城镇化的难点是人的城镇化》，《人民日报》2013年1月16日。

      ⑤洪银兴：《新阶段城镇化的目标和路径》，《经济学动态》2013年第7期。

      ⑥蔡昉：《以农民工市民化推进城镇化》，《全面深化改革开放推进经济持续健康发展——学习贯彻十八大精神笔谈(下)》，《经济研究》2013年第3期。

      ⑦中国金融40人论坛课题组：《加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与建议》，《中国社会科学》2013年第7期。

      ⑧刘文勇、杨光：《以城乡互动推进就地就近城镇化发展分析》，《经济理论与经济管理》2013年第8期。

      ⑨陈庆修：《扎实推进中国特色的新型城镇化》，《中国国情国力》2013年第8期。

      ⑩万广华：《城镇化与不均等：分析方法和中国案例》，《经济研究》2013年第5期。

      (11)陈恒：《造城不是城镇化》，《光明日报》2013年10月1日。

      (12)国务院发展研究中心课题组：《中国城镇化：前景、战略与政策》，中国发展出版社，2010年，第179页。

      (13)张占斌：《新型城镇化的战略意义和改革难题》，《国家行政学院学报》2013年第1期。

      (14)王小鲁：《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，《经济研究》2010年第10期。

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