建立我国政府公共支出预算体系的基本思路，本文主要内容关键词为：支出论文,预算论文,基本思路论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要建立政府公共预算和国有资本金预算， 并根据需要建立社会保障预算和其他预算。 财政部部长项怀诚在1998年7月份召开的全国财政工作会议上进一步明确提出， 要按照社会主义市场经济的要求，建立国有资本金预算、政府公共预算和社会保障预算。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分，是政府为满足社会共同需要，为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的范围，反映着政府活动的方向，是调控宏观经济、促进社会事业发展、实现政府职能的重要保障，也是政府支出管理的核心任务。研究探索建立我国政府公共支出预算体系是今后一个时期财政部门工作的重点之一。
一、建立政府公共支出预算体系是经济体制改革的客观要求
随着社会主义市场经济体制的建立，要求政府预算体系也做出相应的变化，以更准确地反映政府在市场经济条件下的活动范围，更好地发挥政府预算对于社会、经济发展的促进作用。
（一）建立政府公共支出预算体系是社会主义市场经济体制的需要。
改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济，国家不仅对宏观经济进行管理，而且对微观经济运行干预过多。随着社会主义市场经济体制的建立，国家对经济的管理，由直接管理转变为间接管理，由宏观经济、微观经济一起管理转变为主要管理宏观经济。对于各项社会事业的管理方式，也要根据社会的共同需要和市场经济的特点加以调整。在这种情况下，客观上就要求将经济建设型财政转变为满足社会共同需要的财政，建立政府公共支出预算，可以使政府在发展满足社会共同需要的公共工程和公共事业中发挥主导作用。
（二）建立政府公共支出预算体系是加强预算管理的需要。
我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的，虽然几经改革，但仍然没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这种支出预算体系暴露出种种弊端，已经不适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的需要。主要表现是：第一，财政支出预算供给范围处于“越位”与“缺位”并存的局面。这使得那些不应由财政资金供应的领域和事务占用了不少资金，而应由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金保障。第二，预算约束力不强。一是在预算分配过程中，预算指标到位率低，预算追加频繁，造成年度的实际支出数都高于年初预算数；二是预算分配缺乏可靠依据，存在较大的随意性；三是预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已开始执行，形成预算审批的法律空档。第三，预算的分配方式和结构不合理。将一部分资金切块分给一些部门的预算分配办法，造成有多个部门在行使财政部门分配资金的职权，严重影响了正常财政分配秩序。第四，预算编制方法不科学。采用“基数法”编制预算，不仅造成单位之间苦乐不均，而且也不利于合理控制支出。第五，财政部门内部支出预算管理机制不顺。在实际工作中，一个主管部门和单位需要同时编制多个预算，上报财政部门的多个职能机构，不仅给主管部门和单位增加了许多工作量，而且也给有效实施财政政策，加强财政管理造成困难，难以发挥财政部门的宏观调控能力。建立政府公共支出预算体系，有利于强化支出预算管理，优化支出结构，为克服这些弊端创造了条件。
二、建立我国政府公共支出预算体系的基本设想
按照建立社会主义市场经济体制的要求，为了全面准确反映政府职能的范围和方向，加强国家财政的宏观调控能力，要通过对现行的支出预算管理体制进行必要的改革，逐步建立起政府公共支出预算体系。
（一）建立政府公共支出预算应遵循的基本原则。
建立政府公共支出预算体系，必须从有利于促进发展社会主义市场经济，有利于政府满足社会共同需要以及有利于加强管理、提高预算资金使用效益出发，使支出预算的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应，为此应当遵循以下原则：
1.体现政府职能的原则。财政职能服从于政府职能，财政资金供给范围服从于政府职能范围。在社会主义市场经济体制下，政府活动的范围主要是市场经济调节失灵的领域。政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场的缺陷，为社会提供必不可少的公共产品和服务。因此，一方面，要正确界定财政支出预算的范围，明确哪些属于财政资金供应范围，哪些不属于财政资金供应范围，另一方面，财政在安排支出预算时，要保证重点支出的需要，如教育、科技、农业、能源等涉及国计民生的领域和事务。
2.讲求公平和效率的原则。公平和效率是建立政府公共支出预算的核心问题。预算分配要做到公平，必须科学合理和公开透明，使各个部门和单位对年度经费预算做到心中有数。高效率主要来自于对社会资源的优化配置，由于资源是有限的，要将有限的资源发挥最大的效益，就必须以最小的投入取得最大的效益。为此，政府支出预算的规模要适当、支出结构要合理。
3.依据法律法规的原则。政府公共支出预算是保证政府职能实现的物质基础，而建立规范化的政府公共支出预算的基础是健全的法律体系及与之相适应的管理和监督机制。在公共支出预算的编制、执行等各个环节都必须强调依法行事。
（二）建立我国政府公共支出预算体系的主要构想。
1.调整政府公共支出预算范围，优化公共支出结构。
在社会主义市场经济条件下，政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置，政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要，是指一个国家从事社会管理，维护社会稳定，促进社会发展，体现社会共同利益的基本公共需要，具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务，二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务，三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。按照社会共同需要的标准，政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利的领域或事务， 具体说来主要应包括以下三个方面：（1）维持性支出。维持性支出也称消耗性支出，一般是指资源直接置于政府支配之下，配置与各部门，做直接消耗。主要包括：国防支出；对外事务支出；各级政府、人大、政协、公安安全部门、检察院、法院支出；基础教育、基础科研、卫生保健等事业支出。（2）转移性支出。 转移性支出一般是指政府对一部分社会资金不直接消耗，而是通过再分配转移出去。转移性支出主要包括价格补贴等补助、补贴性的支出。（3 ）公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。主要包括邮政、能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。
按照上述设想，在建立政府公共支出预算体系时，需要在调整支出预算范围、优化支出结构方面做以下转变：第一，政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会共同需要方面来。第二，调整和缩减维持性支出范围。事业单位按其服务性质划分，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、公共图书馆、公共卫生防疫等单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其资金供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、医疗保健等单位，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，但是现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，但是应由享受服务的对象承担一部分费用，因此财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发型的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体等，这些单位提供的服务一般说来不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。第三，进一步优化支出结构。一方面，财政要不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障力度。另一方面，要不断优化行业内部支出结构，避免重复建设和损失浪费，提高资金的使用效益。
2.改革预算编制方法，细化预算编制内容。
第一，延长预算编制时间。预算编制时间的调整，既要确保预算编制工作所需的时间，又要考虑到预算收支测算指标的时效性。因此，将预算编制时间提前到预算年度开始前10个月左右比较合适， 即从每年3月份开始编制下年度预算，以提高预算编制质量。立法部门对预算的审批时间，也应提前到预算年度开始之前，即每年12月下旬为宜，这样可以解决目前存在的预算审批上的法律空档问题。
第二，实行部门预算，即一个部门的所有经费支出预算在财政部门内部统一由一个单位负责编制。预算的内容不仅具体到部门，而且要具体到部门下属各单位。实行部门预算不是将政府预算支出切块分割到各部门，由各部门自由分配，而是要更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，更全面地发挥财政分配资金的职能作用。
实行部门预算，需要对现行政府预算支出科目进行调整。可以考虑采用下列设置方式：一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，再根据实际工作的需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各个部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关财政政策。同时，财政部门在预算管理上一个口子对外，也可以避免目前内部存在的既相互交叉，又相互脱节的弊端，也可以大大减轻财政部门和预算单位双方的工作量，便于提高工作效率。
第三，采用更为科学、规范的预算编制方法。在编制公共支出预算时，要摒弃基数法，逐步采用零基预算法和其他科学方法。要根据各部门工作任务的需要，按照人员编制和定员、定额标准核定人员经费和公用经费。要依据相应的定额标准确定专项经费。总之，要通过科学、规范的方法，避免基数法造成的预算单位之间苦乐不均的弊端，体现公平和效率的原则，提高预算编制的公开性和透明度，提高资金使用效益。
第四，实行标准化的定员定额。制定标准化的定员定额，是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作，在制定过程中必须遵循编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。此外，还要广泛学习和借鉴市场经济国家通用的标准化定员定额方法，在此基础上，结合国情，科学合理制定我国的定员定额标准及其管理方式。
第五，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。通过细化预算编制，并逐步引进数量经济学，将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，不断提高预算编制准确度，逐步改变预算到位率低、频繁追加预算的情况。
第六，采用先进的计算机处理系统，逐步建立财政系统内部的计算机网络。改革预算编制方法，细化预算编制以后，工作量将有较大增加。为了保证预算编制质量，提高工作效率，在预算编制过程中，必须充分利用计算机处理信息的优越性，建立计算机信息管理网络。
3.加强预算管理，硬化预算约束
公共支出预算的执行是预算得以实现的具体过程。在这个过程中，必须严格按照预算执行，硬化预算约束，任何单位和个人均不得随意更改。否则经过严密程序编制、审批的预算就失去意义了。在硬化对公共支出预算执行约束的方面，要注意以下几个方面：
第一，完善公共支出预算执行中的控制监督。完善的控制监督机制是公共支出预算顺利执行的重要保障。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。此外，还要增强预算的透明度，逐步加大社会对预算执行的监督力度。
第二，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：一是各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料。二是各部门要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料。三是政府财政部门要每月向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，具体报告内容和方式由一级财政部门规定。省级财政部门除按月向省级政府报告预算执行情况外，还要按旬、按月、按季、按年向财政部报告本行政区域的预算执行情况。四是各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会报告本级总预算的执行情况。五是下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况。严格执行上级政府作出的决定，并将执行结果及时上报。
第三，改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。结合我国的实际情况，在预算执行过程中，各级政府财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。在拨款的具体方法上，可以实行工资发放银行化的作法，即统一发放工资。行政机关和有条件的事业单位的人员工资应由财政部门直接按月汇入个人在银行开设的帐户。
第四，加强对转化为实物形态的预算资金的管理。首先要在资金转化为实物的过程中加强管理，要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制运用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理形式，从而起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。其次，要对预算资金形成的实物的使用加强管理，防止国有资产的流失。再次，对国有资产的报废要严格审批，以免一些能够继续使用的资产报废，还要防止国有资产残值的流失。
第五，增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关规定进行处罚。经立法机关审议批准的预算一般不予调整。如有特殊情况，需要对预算进行调整，必须严格按照有关法律程序和规定进行。特别是不允许各部门自行改变预算确定的资金用途。
三、建立政府公共支出预算体系的步骤和需要进行的配套改革
建立政府公共支出预算体系既是一项迫切的工作，也是一项艰巨的工作。特别是在建立公共支出预算体系的过程中所需要进行的一系列改革，需要付出更大的努力。对于这些改革，既要避免一蹴而就、急于求成的思想，也要避免知难不进、等待观望的态度。可以根据实际情况和难易程度，分步骤进行。
建立政府公共支出预算体系，首先，可以改变现行的预算编列形式，按照项怀诚部长提出的建立政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算的要求，分别编制这三个预算。其次，可以适当提前预算编制的时间。如果不能够一次到位，可以分步提前预算编制时间。第三，可以着手进行已经取得共识并具备了条件的具体工作。这些工作有：
（一）规范财政资金供应范围。这是建立政府公共支出预算体系的基础，是必须首先要解决的问题。这项工作做不好，就解决不了财政“越位”和“缺位”问题。我们建议结合这次政府机构改革和即将进行的事业单位体制改革，着手对现有财政供应的部门和单位进行调查，分类研究，逐类甄别，尽快制定出规范财政资金供应范围的政策和办法。
（二）实行政府采购。政府采购制度是加强公共支出管理的重要手段，是财政管理和分配职能的扩大和延伸，建立政府公共支出预算体系，迫切需要实行政府采购制度。目前大多数地方财政部门都在不同程度上开展了这项工作，积累了很多、很好的经验，财政部应抓紧时间制定《政府采购条例》，规范政府采购行为，同时要在中央部门积极组织实施政府采购工作，并指导地方财政逐步开展和规范政府采购工作。应明确财政部门内部的职责分工，建立起既有分工、又有合作、相互协调、合理制约的管理体制。
（三）加强收支统管，建立政府统一预算。这项工作分三个方面进行。第一，着手改革预算编制方法，调整预算支出科目，细化预算编制内容，改变简单粗放的预算方式，避免把财政资金大量切块给部门自行分配使用。第二，大力进行费改税工作，清理收费项目，将一部分收费纳入政府预算内管理，将预算外资金全部纳入财政专户管理。要加强预算内、外资金的协调使用。第三，继续认真贯彻《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，将事业行政单位的财政补助收入和其他各类收入实行统一管理。财政部门对这些工作已进行了一段时间，现在只是需要进一步强化的问题。
建立公共支出预算体系，会涉及现行利益格局的调整，因此要使公共支出预算体系正常运转，必须进行配套改革。比如，要解决“以法压法”的问题。要明确预算法是规范政府资金分配活动的基本大法，其他法律、法规涉及政府资金分配的内容，都必须服从预算法的规定。要根据新的情况修订预算法。再比如，各级政府的职责范围制约着公共支出预算的供给范围，因此应该尽快明确各级政府的职责，这是规范公共支出预算范围的基本条件。
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