服务型政府的思想基础、内涵特征和建设对策，本文主要内容关键词为：对策论文,内涵论文,特征论文,思想论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年10月，党的十六届六中全会明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。随后，中共中央政治局召开会议，讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》，专门就“建设服务型政府”进行了集体学习。这凸现出我国新一轮改革的重点将围绕建立“服务型政府”而展开。本文正是在这一背景下，试就服务型政府产生的思想基础、应有内涵和本质特征进行论述。
一、服务型政府的思想基础
我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的几代领导人对此都有过精辟的论述。例如，在《论联合政府》和《为人民服务》中，毛泽东就建设一个什么样的国家、什么样的政府进行了初步思考。他说：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”[1]后来，这段话被写入《党章》，并被评价为“非常深刻地阐明了我们党的根本立场和行动准则”。《党章》明确宣示：“我们党成立的根本目的是全心全意为人民服务”。邓小平曾经说过：“中国共产党的含义和任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民的利益作为党员的最高准绳。”江泽民同志在庆祝建党80周年大会上明确提出：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。”胡锦涛同志在十七届中央政治局常委与中外记者见面时强调：“我们一定牢牢秉持全心全意为人民服务的宗旨，坚持立党为公、执政为民，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，真心实意为人民办实事、办好事，努力促进社会公平正义。”正是始终把“全心全意为人民服务”作为自己全部工作的出发点和落脚点，所以我们党才深受广大人民的衷心拥护和坚决的支持。
改革开放以来，在社会主义市场经济体制改革过程中，围绕政府机构改革而进行的政府职能转变，促使人们思考：我们究竟需要一个什么样的政府，政府怎样才能满足人民日益增长的物质文化需求，怎样才能适应社会主义市场经济发展的要求。在此过程中，围绕“公私”之争、“计划与市场”之争、“国有与民营”之争、“守夜人与大管家”之争，都曾涉及“应当建立一个什么样的政府”这一问题。在这种情况下，理论界秉承“全心全意为人民服务”的宗旨，积极借鉴西方新公共管理理念，率先提出“服务型政府”的概念。2000年，美国学者罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特发表了《新公共服务：服务而不是掌舵》一文，从此，以登哈特为代表的新公共服务理论风靡一时，并试图对以企业家政府为精髓的新公共管理的理论缺陷进行弥补。国内学者将这篇文章翻译成中文，新公共服务作为一个新的术语在中国行政管理学界逐渐流行起来。同年，张康之教授在《行政论坛》第4期发表了《限制政府规模的理念》一文，他在该文中首次提出“服务型政府”的概念。他认为：“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[2]随后，这一理念便引起了学术界和政府部门的广泛兴趣和重视，对它的研究也越来越深入。
二、服务型政府的内涵和特征
1.服务型政府的内涵
简单地讲，服务型政府就是为人民服务的政府，或者说，服务型政府就是提供公共产品、为人民服务的政府。从学理上讲，服务型政府有着更为深刻的内涵。有学者认为，服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府[3]。”也有人认为：“由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或是社会来有效（及时和足量）地供给人民群众日益扩大的公共服务需求。”[4]这种公共服务主要是“提供制度供给服务，提供良好的公共政策服务，提供公共产品的供给，提供公共的劳务帮助等等。”[4]在运作方式上，服务型政府要积极回应社会需求，“在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供及时、周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展[5]。”还有人从经济学角度对此进行定义：“公共服务型政府就是提供私人、社会不愿意提供，或者没有能力提供公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。”[6]上述几种观点对服务型政府的定位主要有三种：一是从政府活动方式的角度，认为服务型政府就是政府提供服务项目、改善服务态度等政府服务活动；二是从政府职能的角度，认为服务型政府的主要职能，不再是以经济建设职能为主，而是公共服务职能；三是从政府理念的角度，认为服务型政府就是树立了公民本位和社会本位等服务价值理念的政府[7]。
笔者以为，服务型政府是一种新型的政府管理模式：新型的政府职能模式、新型的政府活动模式和新型的政府理念模式。然而，作为一种新型的政府管理模式，其服务性不会大于管理性，其管理性也不能过分超越服务性，应该是管理与服务的统一。实际上，政府管理是政府最基本的职责，公共服务只是政府职能的一个方面，服务只是政府在履行管理职责时应该具有的态度，应该提供的公共产品。邓小平同志说过，管理就是服务，在此，“管理就是服务”只是一种理念，并不意味着在概念上“管理就是服务”或者“服务等于管理”，更不能歪曲为“只要服务不要管理”。事实上，从管理学角度看，管理者最重要的工具是权力，离开权力的管理就不是管理。而权力在本质上是一种强制力，强制力从来不是以服务为目的，而是以实现管理者的意愿为目的。因此，作为共产党执政的政府，管理就是服务是一种理念，服务型政府中的“服务”是政府的价值理性，其工具理性仍然是管理。因此，我们认为，所谓服务型政府，就是以表达和体现公众意志为根本，以解决公共问题、实现公共利益为目标，以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念，行为规范、运转协调地有效回应社会，满足公众对公共产品和公共服务需求的政府管理模式。上述定义，突出强调了四点：第一，服务型政府是管理与服务的统一；第二，服务型政府必须表达和体现公众意志；第三，服务型政府的目的是为了公民利益；第四，必须优质高效地向公民提供公共服务。在此基础上，我们就服务型政府的特征进行具体分析。
2.服务型政府的特征
(1)职能有限。政治学中有两句名言：“政府是必要的恶”，“最好的政府是管事最少的政府”，因此，在宪政视野中，现代政府应该是权力有限、职能有限、责任有限的政府。按照公共管理的观点，政府不是“划桨者”，而是“掌舵者”。事实上，政府的人力、物力和财力等资源毕竟是有限的，一个再强的政府，也不是什么事都干。在有限的时空条件下，权力半径有限，职能边界也是有限的，抓住关键以及其余，有所为、有所不为，绝不缺位、越位和错位。中央已经明确提出，政府的主要职能就是四项：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这充分说明服务型政府的职能是有限的。
(2)依法行政。不管什么样的政府，它都要履行管理职能，只有行为规范的政府，才具备为人民服务的基本条件。任何一个政府，不管它喊什么口号，只要行为不规范，那这个政府的管理必然是低效的，低效的管理，不可能是一个服务型的政府。因此，服务型政府必然是行为规范的政府。在宪政视野中，行为规范的政府必然要依法治国和依法行政，依法治国的预设前提是政府必须守法，这是法治的实质意义之所在。要使政府守法，必须对政府权力进行限制，以防止政府权力滥用，使政府不能超越法律许可的范围行使权力，更不能以任何借口剥夺或侵犯公民的合法权益。同时，要求政府的执法活动必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，要求政府必须严格执法、公正执法和文明执法；另一方面也要求政府必须认识到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。
(3)运转协调。从理论上讲，只有行为规范、依法行政的政府才可能成为运转协调的政府。因此，在管理价值层面上，运转协调的价值高于行为规范和依法行政。如果政府运转不协调，一定对应着政府行为不规范、不依法行政。政府行为不规范，政府连自己内部的事务都解决不好，怎么可能为人民服务？政府不依法行政，人治驱逐法治、权力压迫法律、官员支配百姓的现象必然存在。也就是说，只有行为规范、运转协调的政府，才能更好地为人民服务。因此，服务型政府必须是运转协调的政府。
(4)公正透明。民主政治的基本要求是公正和公开，而任何好的管理体系都是在科学合理的制度和公正透明的规则基础上建立起来的。因此，现代政府都试图通过建立正义的社会结构和政府治理模式，通过公正执法和公平地分配社会资源，为每个公民提供最大限度的公平。同时，由于公民行使管理国家的权力，是以了解公共事务和行政程序为前提，如果不知道政府的行政信息和相关程序，公民就无法参与国家事务，从而，民主政治也就成了空头支票。公正行政、透明行政是保障人民参与政府决策、监督政府行为、促使政府正确行使自由裁量权、有效抑制公共权力滥用的基本措施。
(5)廉洁高效。廉洁与高效没有必然联系，廉洁的政府未必高效，高效的政府也未必廉洁。但是，廉洁高效的政府必然具有较强的成本效率观，公职人员在制度约束下也会自觉地少花钱、多办事，会严格控制公款旅游、公款出国和公务用车等支出。关注群众切身利益，能够及时回应社会。因此，廉洁高效的政府必然是办事积极、工作主动、纪律严明、政令畅通的政府，必然是用权于民、情系人民、为民谋利的政府，必然是人民认同、满意、支持的合法性最高的政府。
(6)诚信守责。政府是权力最大、最具权威性的组织。在一个不负责任、信用缺失的政府中，决策随意，执行不力；职能越位，部门失职；政策多变，政出多门。在对公民或其他社会组织行使权力时，互相推诿，渎职失职。这样，“市场主体就会面对许多不可确定和不可预测的环境变量，从而导致短期预期和短期行为，造成交易费用提高、政府信用度下降[8]。”相反，一个诚实守信、恪尽职守的政府，必然是能够向人民承诺并践行诺言的政府，必然是勇于承担政治、行政、法律和道德责任的政府，其自身存在的合法性就高，人民对它的满意度和支持率就高。
三、服务型政府建设的对策：再造政府
建设服务型政府的主体是政府，关键在于“再造政府”，包括行政理念再造、行政职能再造、行政流程再造、行政管理方式再造等。下面，我们从依法行政、摈弃传统官僚制和完善行政运行机制等方面提出建设服务型政府的基本对策。
1.要强化依法行政力度，增强公职人员的服务意识
首先，转变政府职能必须通过制度创新，利用制度的力量强力推进政企分开、政事分开和政社分开，迫使政府相关部门更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。实行行政决策、行政执行与行政监督三权分立，避免职能交叉和重叠，有效克服越位、错位、缺位等现象。其次，要对政府权力进行确界、监督、质询、问责，通过强化法律监督、媒体监督、社会监督和责任追究，提高政府工作人员违法违规的成本，借助宪法和法律的权威迫使政府公职人员依法行政，通过无缝隙的内部行政管理制度的设计，使他们无从寻租、创租、抽租。迫使政府相关部门扩大政务公开的内容和范围，消解公共部门决策随意、监督松懈，失职、渎职和滥用职权的现象。再次，要健全政府部门绩效考核与继续教育制度，剔除官员忽视民意、为民做主、替天行道的封建意识，改变公职人员管制意识有余而服务意识不足、争取提拔任用的意识有余而公开行政和接受监督的意识不足、护权维利意识有余而责任效率意识不足的局面。
2.要摈弃传统官僚制的消极影响，加强学习韦伯现代官僚制
建设服务型政府，必须树立“以人为本、公正透明、廉洁高效、诚信守责”的基本理念，但传统官僚制的陈腐观念对我国行政管理的危害极大：“‘家长制’的影响；组织活动中的人格化倾向；组织活动的非理性和缺乏效率；对组织与领导行为缺乏有效的监督。公私不分明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具。”[9]它使整个社会形成许多错误观念：关系重于契约，人治多于法治，集中胜于民主，“官本位”高于“民本位”；使人们普遍形成重权力轻权利、重集权轻分权、重上级轻下级、重官员轻百姓、重权力轻责任、重管理轻服务、重束缚人控制人轻解放人开发人的集体意识；导致社会的“正向淘汰”机制被“逆向淘汰”机制所置换，组织中的“显规则”被“潜规则”所左右；产生了“权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立、身份大于实力等非良现象，也使统一思想多于解放思想、中庸保守多于创新激进，进而使人的依附性奴才人格有余而创造性主体人格不足”[10]。这不仅戕害了民主，也加剧了社会内部的分化，导致政府与社会、官员与百姓、上级和下级之间产生了不和谐。因此，要建设服务型政府，必须重建中国的行政文化，重构中国的行政生态，重塑行政管理场域的人格，为此，要借助现代官僚制的专业化、法规化、层级化、公务化、非人格化和理性化消解传统官僚制的消极影响。
3.要不断完善体制制度，设计服务型政府的自组织机制
再造政府，不仅要不断完善政府管理体制和制度，更重要的是要设计服务型政府的自组织机制，这是因为，行政管理运行机制是包括各种管理职能、具有一定内在结构的一个机制系统，机制子系统之间是相互联系、相互作用、相互影响的。由于我国行政管理体制和制度不健全，导致行政管理运行机制的系统与要素之间、机制子系统之间、要素与要素之间缺乏有机配合，导致行政管理整体上无法形成自组织性的运行机制。正是行政管理运行机制存在问题，决策不科学、执行不顺畅、监督不到位，职责交叉、配合不力、互相扯皮、滥用职权、以权谋私等机制缺陷就暴露无遗。因此，建设服务型政府，必须通过创设履行政府职能的运行机制，把政府各部门、部门中的各个职能人员“嵌入”到结构合理、功能互补的制度体系中去，借助具有自组织性的服务型政府的运行机制，使政府的每个工作人员能够自动、自发地按照制度和规则办事，能够在制度的约束与激励下提供公共产品和公共服务，能够在各方监督之下阳光行政、科学行政、依法行政和民主行政。
综上所述，建设服务型政府是一项系统工程，它既有赖于政府机构改革和政府职能转变的进一步深化，也有赖于各级政府领导的重视程度、公务员队伍的整体水平的提高，关键则在于能否顺利实现“政府再造”，特别是能否建立起支撑服务型政府运转的自组织运行机制。
收稿日期：2008-11-25