重构农业宏观调控的微观基础--保障农民作为市场主体的合法财产权_农民论文

重构农业宏观调控的微观基础--保障农民作为市场主体的合法财产权_农民论文

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中图分类号:F320.2 文献标识码:A 文章编号:1000—2804 (1999)02—0032—05

产权是市场经济的核心范畴,一些制度经济学家更是将市场经济概括为产权和交易四个字。如果我们深入考察改革以来中国农村的运行轨迹,也不难得出这样一个结论,市场化的改革过程正是农民和政府之间的利益冲突和矛盾转化的过程,即农民从单纯的生产劳动者逐步转化为完全意义的市场经济主体,而政府则从对微观生产经营活动的直接干预转化为间接宏观调控和管理主体,隐藏在这一事实背后的深层次问题则是产权分解和产权合成的关系。

一般而论,产权包括排它性的所有权、独立的占有权、自由的使用权、收益的独享权和处分的自主权。产权学派的主要创建者、美国著名经济学家R.科斯认为,产权的完整界定,可以使市场机制有效地解决外部性问题,并且能带来社会资源的有效配置。不仅如此,一定的产权制度还决定着相应的经济体制和经济运行机制。也许正是在上述意义上,一些西方经济学家甚至认为,市场经济下政府惟一需要做的事就是保护产权。

中国作为社会主义公有制的国家,社会主义市场经济是市场经济与社会主义基本制度相结合,因而社会主义市场经济不同于一般市场经济的基础即在于公有制。在传统的高度集中的计划经济体制下,我们也曾有过许多保护国家、集体财产不受侵犯的法律、规章和制度,这一点无疑是正确的。但是,现代产权理论在重视和保护资产所有者利益的同时,更看重资产的效益,也就是说,市场经济下如何既保障国家和集体财产的安全,又使其有效增值仍是需要探索和解决的问题。就中国农村来说,改革最根本的问题就是把产权分解了,因为原始封闭的产权形式无法使生产者成为真正的市场主体。家庭联产承包经营责任制的推行为农民作为独立的经营主体和利益主体创造了前提,而允许农民自有资产的形成和积累为农民成为独立的生产经营主体提供了根本保障,并在成为产权主体的方向上也迈开了一大步。与此相应,在农民成为独立的经营主体的同时,政府则从利益、经营和所有者地位“高度统一、高度结合”的状态开始分化,原有的人民公社集中管理和生产经营的统一安排被家庭经营所取代,政府不再是直接的经营主体,而仅剩下对土地和其他生产资料的集体所有权。可是,由于农村第一步改革基本上是按照“两权分离”的思路进行的,这种改革在赋予了农民生产经营自主权后,还是留下了令人遗憾的缺陷,直至今天农民还不是真正意义上的市场主体。农民这个群体的利益常常得不到有效保障,其中的焦点正在于产权不清晰。因为产权界定模糊,集体资产的分割、侵蚀和流失正日益加剧,如“开发区”热潮中,有的地方政府以低价购买农民的土地,又不解决就业问题,农民作为集体经济主人的权力很难得以体现和被有效地保护;因为产权界定模糊,所有权、占有权、经营权、收益权缺乏严格的划分,农民已经得到的自主经营权仍不时地被剥夺,农民收益权的实现经常会受到各种外来因素的干扰;因为产权界定模糊,在如上两方面农民感到强烈不满时,自然会降低对集体资产保值、增值的关切程度。更进一步地分析,在现代产权理论中,价格也被规范为产权所有者在市场机制作用下,保护自己利益、实现自己意志的一种权利,价格只是产权的一种标志,当没有明确的产权界定时,很难设想能有什么通过定价制度形成的反映交易双方权益的经济价格。于是,当政府(国家或集体)把价格作为所谓的宏观经济管理手段而随心所欲地使用的时候,从来也不曾意识到这是对产权的侵犯。从50年代的农产品统购统销制度到以后的合同定购、国家定购甚至现在的“保量定价”,不正是这种描述的现实写照吗?

综上所述,在建立社会主义市场经济体制的大方向下,发展农村市场经济,政府应把保护农户作为市场经济主体的合法地位和权益放在重要位置。按照市场经济的内在规律和提高农民社会经济地位的要求,政府在保障农民作为独立的市场经济主体方面的作用主要体现在以下几个方面。

1.政府应制定各种法律,使农民个人的财产所有权和收益权受到法律保护,以充分调动广大农民把农业剩余从消费领域更多地转向生产领域,增加社会财富总量

现代市场经济的重要特征之一是法制经济,而法制经济就是以法律为本位的经济,它所强调的是法律规范下的权利和义务。因此,在这里,法律本位和市场主体本位是统一的。平等是市场主体行为的基础,自由是市场主体行为的方式,而平等和自由的交易,必须得到法律上的保障。之所以如此,是因为市场经济是一种分散决策经济,众多的市场主体通过市场交换实现各自不同的需要,就必然要有共同遵守的市场规则。现在有些农村的农民,个人拥有资产达到一定程度时,便不想再继续投资,一个主要原因即在于国家没有一部专门保护个人合法财产安全的法律。因此必须建立适应社会主义市场经济需要的农业法律体系,切实加强农业执法工作,加强对法律的宣传和普及,强化农民的主体意识和自我保护的能力。

2.重构农村土地产权制度,对土地以外的集体资产进行清理和重新界定,划清产权归属关系,把应属于农民的资产权益归还给农民,切实解决农民财产被无偿侵占的问题

按照现行的法律规定,土地所有权是不能买卖的,国家搞公用事业的基础设施建设的用地由中央政府统一征用。这种农村土地集体所有由国家征用变为国有是无可非议的,而国家征地也必须给予合理的补偿。但是,一些地方将农转非用地一律先征为国有,然后再对外来企业出让、对本地企业划拨的办法是对农民和农村利益的一种变相剥夺。农民的土地价格转化为土地资本而农民却得不到收益,这是极不公平的。更有甚者,一些通过政府渠道获得土地的初始经营者,将土地在流通领域进行倒卖,牟取暴利。因此,应从法律上明确和落实农村集体经济组织的土地所有权主体地位,除国家建设用地由政府与所有权主体协商定价外,其他任何农转非的土地都应按照市场价格进行补偿。

农村土地产权制度的虚化既然不能有效保证集体资产的增值,无法真正体现农民作为集体经济主人的身份,改革已是不可避免的了。农村土地产权制度改革的方向不是变更土地集体所有制性质,而是在此基础上建立起符合市场经济发展的土地产权制度。其核心是确定所有权的人格化代表,并准确界定占有权、经营权、收益权、处分权的实现形式,规范各方的责任、权利和义务。新型的土地关系还要有利于土地的流转,使承包农户在遵循法律的前提下,对土地可以承包、出租、抵押等。

关于重构农村土地产权制度,笔者认为,应从下面几个方面做好工作。

(1)明确和完善土地产权及产权主体。 一是明确土地所有权主体。全国目前是以村和乡两种集体经济组织形式来行使土地所有者身份的。无论是在村或是在乡的小范围内,土地占有、增减变动情况,人口增减变迁、迁入迁出情况都非常明显。由于历史、自然和社会的原因,这个社区内具有天然社区性凝聚力和共同利益。因此,要在有关法律和制度规范上,明确集体土地所有权的主体,而明确的、职能完备的土地集体所有权主体应根据各个地区的实际情况,分别放在村或乡一级,而村或乡集体经济组织则要通过增强经济实力,逐步形成一个完备、有效的产权主体。二是强化产权主体的利益地位。现实中由于土地产权主体缺位和行政权替代过度,造成了产权主体的利益严重流失。今后,在明确产权主体和对行政权加以规范约束的基础上,要确保产权主体的土地收益权完整,对土地负担进行彻底清理,坚决砍掉不合理负担,将各项合理负担合并为农业税和土地承包费两大部分,分别由国家和土地所有者征收并根据需要进行再分配。通过建立土地税、费分流的分配机制,从根本上理清土地的经济利益关系,杜绝非产权主体对产权主体的利益侵蚀,从而使土地所有者和土地经营者的经济利益能够从制度上得到保障。

(2)改革和完善土地承包经营制度。 一是继续稳定和完善现行土地承包制。在国家现行农地制度仍具有强大生命力的情况下,稳定和完善现行土地承包制,逐步向土地租赁制靠近,必须注意以下几点:首先在土地发包和调整过程中,要进一步避免土地规模的进一步细分,尽可能使各个农户的土地承包相对集中连片;其次,逐步扩大按经营能力承包土地的比重,使土地向有经营能力并以农业为主业的农户相对集中,尽可能提高资源配置效率;再次,逐步由无偿承包过渡到有偿承包,改集体提留为土地承包金,促进土地经营的积极效应。二是明确农户的土地承包经营权。农民是集体土地的使用者,又是集体土地的主人,因而对其承包的土地,应明确规定在合同期内农户有经营权、继承权和有限的占有与处分权。承包者对承包的土地,在遵守国家政策和法令法规的前提下,有权独立自主地经营,并可由子女继承经营;可以实行土地使用权的有偿或无偿转让,也可以在保留土地使用权的情况下以多种方式过渡给其他经营者经营;农户对其承包的土地可以以入股、联营等方式取得土地收益。

(3)建立土地有偿使用和合理流动机制。 一是建立土地有偿使用制度。长期以来,我国否定土地价值的存在和土地的商品属性,禁止土地买卖、出租和抵押,在一定程度上形成了土地的无偿使用,使土地经营中出现了占有土地积极性高于经营土地积极性的局面;土地中凝结的劳动积累得不到经济上的确认,又使土地资源浪费、利用率不高。实行土地有偿使用,保证土地所有权得到经济上的实现,一方面可以促使农户改变对土地的消极态度;另一方面在土地使用权发生变更时,实行土地增值部分的经济补偿制度,逐步发育土地流转机制,推进土地的商品化进程。二是建立地籍评价制度。土地质量评价工作的组织化、制度化、社会化是建立土地有偿使用和土地流转制度的基础。为此要建立起社会化、系统化的土地评价机构,在近期主要是对土地的技术性能进行评价,以合理确定农户在土地使用期间土地质量的升降情况,并据此作为对农户投工投劳的利益补偿和对掠夺式经营降低地力进行处罚的依据。在土地实行租赁制后,土地评价要由单纯的技术性评价转向技术评价和经济评价相结合,以确定出合理的土地理论价格、级差价格和转让价格,并凭借价格形式将土地导入流通领域,使土地流转活跃起来。三是建立土地合理流转制度。目前土地流转是以集体统一调整为主,由于缺乏刺激土地流转的激励机制,土地流转制度不规范,农户之间自发进行的土地流转发生概率非常低。因此,建立土地合理流转制度,就要以法律形式对参与农村土地市场的主体、土地转让条件、转让程序、转让价格、违约责任、利益调节等重要问题进行规范,鼓励和保障符合农村生产力发展客观要求的土地流转,限制和取缔土地投机行为,保证农村土地市场健康而有序地进行。

(4)明确国家和集体经济组织对土地管理的职能和分工, 实现土地管理的规范化。集体经济组织对土地的管理主要是对其所辖范围内土地的使用、转让、利用和整治进行管理和调控。如对农户承包土地进行监督管理,对实行掠夺式经营、粗放经营的承包户,集体有权给予必要的处罚;土地使用权转让时,集体经济组织监督转让给有能力的经营者,并合理控制转让价格;对农户过分零散承包地进行适当调整集中;统一进行土地整治、土地利用规划以及山水田林路等基本建设。国家对集体土地的管理主要是在大范围内的统一宏观管理,包括土地所有权的转让,土地开发整治规划和运用经济杠杆调节土地经营等。如对所有权转移的规定;对农用地转为非农用地运用国家产业政策、经济杠杆和土地规划法律进行调控;统一进行水利建设及河流治理;建立健全土地税收制度和土地金融制度;试办土地产权交易所和土地评价体系,推动土地流转和集中等。

3.政府应有计划、有步骤地允许农民(农业剩余劳动力)有序流动,实现农村劳动力资源的合理配置

市场经济下,农业生产的发展,农民收入的提高不仅在于“农业利润”的增加,而且农业、农民应分享更多的“工业利润”和“商业利润”。要做到这一点,就必须使劳动力要素能够自由地流动,使其价格能相对准确地反映资源的稀缺程度,这本来也是农民作为市场主体应有的权力。实现这一战略的关键在于破除旧的城乡分割的户籍制度。我们固然可以举出很多理由来说目前条件尚不成熟,如中国整个城市就业政策是低工资、高就业,城市就业岗位相当有限;大多数国有企业经济效益不佳,不能创造出新的就业岗位;城市社会保障制度不健全,一批倒闭、破产的企业工人尚无法安置;改变目前的户籍管理制度,会在中国出现几个像印度的孟买、巴西的里约热内卢、埃及的开罗那样到处是无业游民的大城市,等等。但是,我们也应该反思:低工资、高就业政策产生了大量的无效率现象;国有企业的改革在通过内部寻求制度创新的生长点的同时,难道不能通过外部的边际的选择实施替代政策吗?几乎全世界的国家都不存在中国目前的户籍制度,出现大城市病的也只有少数城市,即使和中国同样人多地少的日本、韩国,也并没有发生。从更深层次分析,城乡隔绝必然导致要素价格扭曲,一方面使中国丰富的劳动力资源得不到充分开发,另一方面也使稀缺的资金得不到合理有效的使用,不仅制约了农民、农业和农村的发展,而且阻滞了整个国民经济结构调整的进程。一段时期以来,汹涌澎湃的“民工潮”现象成为人们关注的焦点,如果我们在正确认识其利弊的基础上再作进一步思考,就不难得出这样的一个结论,“民工潮”的出现表明了农民市场观念的增强和对城乡隔绝的旧秩序的冲击。因此,政府应尽快出台城镇户籍制度改革方案。作为该项政策实施之前的配套措施有两条:一是不能再继续执行用牺牲农业、农民利益的办法维护工业和城市消费者的利益,二是应允许农民进入大城市务工经商,并相应改进管理办法。

4.政府和农民之间的关系要明晰化、规范化

中央政府作为国家安全的提供者和全国范围内社会经济活动的管理者,可凭借政权力量向农民收取一定比例的税金。地方政府作为地方公益事业等项目的提供者,需向农民收取一定的统筹费。集体经济组织作为土地等集体生产资料的所有者和发包方,要向农民收取一定的集体提留。上述项目从理论上讲,都是有根据的。目前的问题是,以土地为依据收取的租、税、费关系混乱,虽然中央和地方政府都有关于减轻农民负担的规定,但农民的实际负担却是有增无减。我们认为,问题的根源仍在于产权不明确和职能不明确,即集体作为生产资料的所有者与农民的关系不明确,地方政府作为地区性社会经济活动的管理者与农民的关系不明确,中央政府作为政权所有者与农民的关系不明确。据此,我们认为,以“土地有偿使用费”代替目前农民所承担的各种租、税、费,将农户拥有土地经营权所应交纳的负担项目全部归并于“土地有偿使用费”中,而集体经济组织就可以作为土地所有权主体向中央政府上交农业税,作为土地和其他生产资料的管理者留存公积金、公益金并按一定比例向上分解。这样,即使农村土地所有权在经济上得到了实现,又保障了农民相应的产权收益,规范了农民负担的收取办法。

收稿日期:1999—01—27.

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