论规范性文件的审查标准：适当性原则的展开与应用，本文主要内容关键词为：规范性文件论文,原则论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规范性文件的审查监督问题，随着监督法的颁布而日益受到重视，相关实施配套规定、具体审查实例相继出现，如何展开具体的审查操作已成为目前实务界关注的焦点问题。相对而言，学术界的讨论仍集中于审查监督的概念、种类、主体、对象、程序、效力等理论基础问题，方法论上的讨论略显不足。因此，本文尝试从一种法教义学的立场，结合具体的审查实例，探讨如何理解、应用现行法上的适当性审查标准问题。
一、适当性原则的确立与概念分解
1.适当性原则的确立
我国现行法上规定并没有直接以适当性概念作为规范性文件的审查标准，法源上的用语乃是与适当性相对立的“不适当”概念，比如宪法第104条、地方组织法第44条、监督法第30条均规定县级以上人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。如此反面界定的目的在于表明审查监督的重心在控制不适当的规范性文件，就判断方法而言，仍必须包括适当性判断与不适当性判断两种基本形式，但是从学理上而言，采正面界定的方法、以适当性原则为规范性文件的审查标准更为周延。
适当性原则作为规范性文件审查标准的地位，最终确立于监督法。早期，关于适当性的规定主要着眼于界定地方人大常委会的权限，比如宪法第104条、地方组织法第44条规定即是。此后，立法法第87条第4项规定“规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的”，已经明确提出规章的审查标准。监督法第30条则首次在“规范性文件的审查备案”的标题下使用不适当概念，并且具体规定了三种可作不适当判定的法定类型，至此，适当性概念作为审查标准，已扩展到所有的规范性文件。进而，地方各级人大纷纷制定监督法的实施办法或单独的规范性文件备案审查规定，适当性原则被进一步明确和强调①，其内涵被进一步具体化和类型化，而审查适用的实例也逐渐增多。
2.适当性原则的概念分解
(1)现行法上的概念分解：六分法
实务上各级人大常委会具体应如何判定被审查对象的适当性呢？监督法第30条规定的三种具体情形是：(1)超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；(2)同法律、法规规定相抵触的；(3)有其他不适当的情形，应当予以撤销的。除去第3项的兜底性规定，实际上只有两种情形，前者着眼于职权，后者着眼于内容，可是监督法这种框架性规定比较简单，需要在操作上结合个案加以具体化。
适当性原则在法律条文层面的展开，主要依靠省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据监督法的授权制定的实施办法或者单行规定。各地的规定一方面增加了适当性原则应用的具体类型，除监督法上已有的(1)和(2)两种类型之外，还包括：(3)违反法定程序；(4)与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；(5)规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的等内容。此外，不能忽视的是(6)“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”情形。这一项规定是适当性原则的弹性和适应性所在。
(2)学理上的概念分解：合法与合理
现行法上的应用类型，是否可在学理上做进一步整理呢？答案是肯定的。
我们认为，现行规范性文件审查的重心，主要在于控制行政规范性文件的越权和滥用，也就是控制那些由各级政府制定的，在本行政区域内具有普遍约束力、可重复适用的非立法性规范②。同时，由于规范性文件的数量庞大，各地人大常委会的人手有限，应当将审查重点放在那些涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范类型（特别是限权性规定），而对于仅有机关内部管理规定性质的规范性文件则可以由政府自我监督。比如《F省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》即作如此规定，应当是一个比较值得肯定的办法。因为相对而言，限权性规定更加容易侵害公民的权益而引起行政纠纷，规范审查的初衷就包含防止公民权利受侵害的意蕴；至于内部规定，除非已具有外部化问题，各国一般均不采用外部监督途径加以控制。③进而，对涉及公民权利义务的行政性规范性文件的审查，就可以比照行政行为的司法审查标准，将上述6大类型归类为合法性原则与合理性原则两大类型。
首先，规范性文件的合法性审查要求被审查对象必须符合上位法的规定，具体包括职权合法、程序合法与内容合法三个方面。当然，此处的合法性是广义的，合法的范围除狭义的法律之外，尚包括行政法规和地方性法规，这一点不同于我们一般理解的行政行为合法性原则。另外，合法性原则的应用主要着眼于审查判断的确定性与羁束性考虑，因此其适用情形一般应限定于规范性文件与上位法规则之间比较的情形。
其次，规范性文件的合理性要求则相对更为复杂，因为合理性概念相比合法性概念更加具有争议性。在社会哲学上，以韦伯、哈贝马斯为代表的行动理论主张区分理论合理性与实践合理性、形式合理性与实质合理性、价值合理性与工具合理性，而涉及人类行动选择之意义评价的实践合理性被从目的、手段、结果三个要素来作界分，但是重心在于形式合理性与工具合理性层面。④行政法学上的合理性原则又称之为比例原则，其着眼点主要在于实施行政行为的手段合理性或工具合理性，包含妥当、必要与均衡三个子原则；⑤但是规范性文件的合理性除了要考虑日后实施规定的工具合理性之外，尚需顾及规范性文件与上位法原则（或精神）相比的价值合理性以及规范性文件之间是否一致的形式合理性要求。
第三，合法性要求与合理性要求共同构成了规范性文件审查的适当性标准。行政法上的合法性原则与合理性原则实质上是法院审查行政行为时所采用的标准，出于司法的法律适用性与尊重行政组织专业判断的考虑，一般优先采用合法性标准，特殊情形下方采用合理性标准（主要是法律不确定的情形）。就我国而言，行政法上的司法审查标准目前还仅被用于评价具体行政，对于抽象行政行为或行政立法的评价则未放开。⑥但是针对规范性文件的审查系立法者的行动，作为权力机关无需受到上述限制，可综合应用合法性原则与合理性原则，但是具体审查时会因规范状况的不同而有所区分：(1)有上位法无同类规范性文件时，首先进行合法性审查，在满足合法性要求的前提下进入合理性审查；(2)无上位法有同类规范性文件时，主要应用合理性原则进行审查（图1）。
图1：应用适当性原则的简单模型⑦
第四，根据审查依据上是否存在上位法的规范状况来展开适当性原则毕竟只能适用于比较简单的场合，现实实践中毋宁说更多的情形是既有上位法又有同类规范性文件，此时需要对被审查对象按上述六种情形依次展开操作，此时，合法性与合理性不仅代表着审查的标准，同时亦表明两个不同的审查步骤（图2）。当然，还有比较极端的情形，就是既无上位法又无同类规范性文件，此时只能以合理性原则来判断其适当性。
图2：应用适当性原则的复杂模型
二、合法性原则的应用难点与实例
合法性审查要求依据上位法的规定审查规范性文件的制定主体是否超越法定权限、制定过程是否违背法定程序以及文件内容是否抵触法律、法规。程序合法的判断相对是比较简单的，我国法律规定规范性文件的制定参照规章制定程序，实务上极少遇到因为程序不合法而被人大常委会撤销的情形⑧。合法性审查的重点和难点在于判定主体合法与内容合法。
1.超越法定权限的判定方法
行政立法的内容主要在于确定公民相对于政府而言的权利义务范围，不同的立法形式代表着不同的立法权限。立法法上已经对法律、法规与规章的立法权限作了相对明确的规定，但是对于规范性文件的权限问题未作一般规定。虽没有权威的正面方法可供采用，我们仍可以借助排除的方法来认定。常见的是三个方面：
首先，可依法律保留原则确定规范性文件的禁止规定事项。立法法第8条规定的十种情形对规范性文件而言均属绝对保留事项，凡有涉及即可认定其超越权限。实例上属于此类情形的可举《F省普及初等义务教育暂行条例》(1984)，其第5条就规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人），情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪”，以法规形式规定刑法问题，违反立法法上的法律保留原则。
其次，可根据单行法上的禁止规定认定是否超越法定权限。例如行政处罚法第14条规定，法律、法规和规章以外的规范性文件不得设定行政处罚，因此只要出现以规范性文件形式设定行政处罚的，即可认定其超越权限。同理亦可应用行政许可法上第17条的规定（除法律、法规与规章之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可）确认规范性文件是否超越立法权限。
最后，根据监督法第30条第1项规定确定超越权限事项。第1项的规定：“超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务”即属不适当。但此项规定在文字上不乏可争议之处。如果将重心放在前半句，则可据此认为规范性文件本身就不得规定公民权利义务内容，而只能实施上位法上有关权利义务的规定，因此超越部分当然不适当、无上位法授权的情形亦应推定不适当；如果将重心放在后半句，则可以理解为规范性文件本就有权规定公民权利义务，只不过不得超越上位法上的规定范围，非上位法明确禁止的情形，审查上只需作合理性控制即可。在逻辑上看，上述规定确有可能引起第一种理解，但联系实际情况仔细推究，其实不难发现，规范性文件虽然不是立法，同样可以产生义务性要求，例如政府在台风来临的紧急事态下发布强制转移的命令，即具有明显的权利义务内容。因此认为规范性文件一涉足权利义务就视为超越法定权限的观点缺乏事实和法理的支持。我们宜从后一种角度理解监督法第30条的规定⑨。实例上，超越权限限制或者剥夺公民权利的例子可举浙江省某市限制出租汽车司机个人参加出租车营运权拍卖的规定，而增加公民、法人和其他组织的义务则可举湖南Y市人大常委会2007年决定撤销的《关于批转市残联〈关于在全市范围内开展爱心捐助活动方案的通知〉》。该文件要求市府机关开展爱心助残募捐活动，其中按级别具体规定了每位领导干部的捐助标准，如副厅级以上领导干部每人600元等。
2.抵触法律、法规的判定方法
规范性文件的内容抵触上位法的规定在现实中非常严重，但是实务上一直无法形成一种比较统一的判定方法。
首先，抵触的含义并不明确。⑩与上位法相反的规定，自然属于抵触的范畴，但是外延界定过窄；与上位法不一致的规定是否就是抵触，规范性文件本身就是结合本地方、本部门的实际情况作出的具体性规定，与上位法文字不一致是常态，因此这样的界定则过于宽泛且有循环定义问题；司法部门的理解则着重强调规范性文件限缩或者扩大上位法的既定内容时应作抵触处理(11)，可以说已较具操作性，但仍可再作限定。我们认为，判断抵触与否，是以规范性文件与上位法已就同一问题作出规定为前提，此时，规范性文件作出与上位法相反的规定或者限缩、扩大上位法的既有内容的，则应做抵触处理。
其次，区分抵触类型尚不严谨。学界一般区分与上位法的具体条文抵触和与上位法的立法精神、目的或原则抵触两种类型。(12)而从法律规范的构成要素来看，现代主流西方法理学上只承认规则与原则两种，因此严格来说，抵触的类型应是与上位法规则相抵触和与上位法原则相抵触两种。但是与原则相抵触的判定是否仍属于合法性原则的作用领域则不无疑问，现实中直接凭字面规定即可判断审查对象与上位法原则抵触的情形并不多见，更多的情形是要审查主体判定规范性文件是否是已体现了上位法的原则或精神，合理性判断的成分更多。为了体现合法性判断的明确性与羁束性的特点，笔者认为应该把抵触原则的情形纳入合理性审查范围来讨论。
最后，抵触判断的重心应放在审查规范内容。规则的内容结构，包括构成要件与法律效果两个组成部分，前者规定法定的行为模式（包括主体资格、行为方式、行为性质等），旨在确定规范的调整范围；后者规定法律责任的形式（包括处罚的种类与处罚的幅度等），旨在确立规范的调整力度。因此，抵触判断的思维导向主要是确保规范性文件不背离上位法确定的调整范围与调整力度。实务上，突破上位法调整范围的例子，可举《浙江省高速公路运行管理办法》第57条第1款第3项，它规定“高速公路建筑控制区范围从高速公路两侧隔离栅起不少于50米”，抵触其上位法《浙江省公路路政管理条例》第40条第2款的规定“高速公路的建筑控制区范围不少于30米，由公路沿线县级以上人民政府按该款规定划定”；突破上位法调整力度的例子，可举《F省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第34条，它规定未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞，情节严重的，可以没收渔船，而其上位法《中华人民共和国渔业法》第30条则规定‘未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并收罚款；情节严重的，并可以没收渔具’，规范性文件由于增加上位法上没有的“没收渔船”处罚形式而形成抵触。
三、合理性原则的应用难点与实例
1.合理性判断的难点
与合法性审查相比，(1)合理性审查的依据是上位法原则或者同类法原则，而原则一般没有严格的逻辑结构，仅由不确定性概念构成，审查者具有很大的裁量空间；(2)合理性审查的推理方法相对复杂，但是一般都必须进行价值权衡，而且除了要考虑法律的内部价值（比如一致性、融贯性等要求）之外，在中国情境下，更需要考虑经济性、政治正确性、社会影响等外部因素；(3)加之多元价值间的共识困境，合理性审查的结论经常更具有可争议性；(4)合理性审查虽则赋予审查主体较多的发挥空间，但是判断所受情势的影响及结论选择的艰辛实较合法性审查严峻得多，因而解决合理性审查难点的方法未必可以完全理论化，更多的是一种个案政治智慧。
图3：合法性判断与合理性判断的区别
就合理性判断自身的体系而言，前文已提出合理性概念的两分三重结构，但是立法行为主要属于规定受众行为的实践合理性的范围，对其审查应主要考虑形式合理性与实质合理性，而价值合理性与工具合理性可以作为实质合理性的具体判准对待。进而：(1)形式合理性所要求的是规范性文件必须符合法治内在的、形式性判准，方法论上一般要求法律规定内部不得自相矛盾、前后规定应能保持一致、内在精神需要融贯自洽；(2)实质合理性下的工具合理性要求，既可比照行政法上的比例原则，也可比照法经济学上的成本－收益分析(Cost-Benefit Analysis)，重点在以量化指标计算规范性文件对公民生活的影响；(3)价值合理性要求则更多的是一种以政治或社会标准针对规范性文件的立法初衷展开的价值称重，审查其能否为社会舆论所接受。
2.合理性原则的应用规则与实例
(1)形式合理性标准
法律必须明确，既体现在条文语义上的清楚明白，亦体现在条文体系间的一致融贯。因此，规范性文件不仅不得与上位法冲突，同时要求同类法没有矛盾，否则人民将无所适从。法定审查类型上有关规范性文件“与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触”以及“规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致”的规定所体现的就是形式合理性要求。前者系不同地位机关制定的规范性文件间发生冲突的情形，后者系同一机关规范性文件发生冲突的情形。规范性文件“与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触”的例子，可举《浙江省雷电灾害防御和应急办法》第28条，其规定对雷电防御装置使用单位拒绝接受气象主管机构的防雷安全的违法行为，由县以上气象主管机构责令限期改正，可处以5000元以下罚款，情节严重的，可处以5000元以上2万元以下罚款，而与《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》中有关“政府规章对非经营活动中违反行政管理秩序的行为设定罚款的最高限额为二千元”的规定抵触。同一地位机关制定的规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的例子，实践中较为多见，但理论文章中则鲜有描述。因为同一机关制定的规范性文件前后不一致的，何去何从，需要由制定机关或审查机关予以判断。在判断作出前，理论上的设想一般都显得无力。笔者经过多方寻找，认为浙江省政府的两个规章的情况有助于说明这一问题。2004年11月制定的《浙江省松材线虫病防治办法》第16条规定，跨县级以上行政区域调运松材的单位和个人，应当到有关县级部门办理相应的检疫手续。而2005年11月制定的《浙江省森林病虫害防治实施办法》第14条仍然规定调运松材的单位和个人应当办理相应的检疫手续，但省略了“跨县级以上行政区域调运”这个前提，由此使适用范围变得相对模糊，如果执法者对跨乡镇调运松材的行为也实施检疫，公民和企业将难以拒绝。上述两个条文的差异性，即属于规范性文件之间不一致的典型情况之一种。(13)
(2)实质合理性标准
实质合理性包括工具合理性与价值合理性两种类型。前一种也可成为经济合理性，考量的重心就是立法的经济效率问题，近20年来在美国法学界非常有声势的法经济学派是其主要倡导者和实践者。从经济学观点而言，规范性文件实质上是政府推行自身政策的一种工具，相应地，规范性文件审查也可以理解为人大常委会对政府决策科学性的法律监督。经济合理性的优势就是量化直观，但是以经济学标准审查决策的合理性对审查主体的专业知识与信息获取提出很高的要求，并非我国人大法务人士所擅长，而且过多地介入经济合理性审查可能会造成政府效率的下降。因此目前工具合理性的应用仍着重于判断条文规定对公民经济损益所造成的影响是否公平以及可以承受。比如《温州市关于实施国务院〈物业管理条例〉有关问题的通知》规定新建项目的业主必须在签订《商品房买卖合同》时即缴纳物业维修资金被判断为收费过早而不适当即属此例。
就规范性文件的价值合理性而言，常见的情形是规范性文件违背上位法的立法精神的情形。实务上比较接近的例子，可举1998年《B市动员组织公民献血条例》，该法在规定自愿献血的同时规定计划献血，被认为与1997年《中华人民共和国献血法》上的自愿献血原则相冲突，最终由北京市政府自动废止。另外一种情形，主要涉及规范性文件规定的内容与政府的职能定位或政治角色不相称而产生价值合理性问题。最近的例子是湖北省G县卷烟市场整顿工作领导小组出台《2009年县直部门和单位及乡镇公务用烟考核管理办法》，要求全县所有行政机关和部门单位在公务接待活动中确需用烟的，实行政府集中采购，并下达了全年公务用烟指导性计划；对未完成指导性计划任务的单位，直接扣减相应公用经费。价值合理性的判断因为受个人主观价值观念的影响很大，因而不容易达成共识，实务上应当尽量少用。换言之，只有在明显不适当，应当予以撤销的情形下使用。
四、结论
本文主要以人大常委会针对行政规范性文件的审查作为一般的讨论语境，提出比照行政法学上的司法审查标准将立法审查的适当性标准分解为合法性与合理性两个具体操作指标。在此基础上，提出应当根据上位法的规范状况选择不同的审查方案。合法性审查体现了保障社会主义法制统一性以及中央立法权威性的制度设计初衷，操作上要求判定规范性文件的制定主体、程序与内容是否符合上位法的规定，价值上以审查过程的确定性以及审查操作的羁束性为追求。合理性审查则更多地体现出保障立法科学性与人民性的制度功能，在操作上兼顾立法的形式合理性以及经济效益、政治正确与社会影响等实质合理性要求，价值追求上则更多偏向灵活性与裁量性。
通过我们的上述梳理，可以说初步回答了规范性审查的一般标准与操作规则问题。当然，规范性审查如果真的要能够实现其预想的法律监督效果，仍有许多问题值得研究。
注释：
①目前，正面讨论适当性原则的文章不多，但这并不影响地方人大实务操作上按此审查原则执行。个别学者不承认有适当性原则，例如叶必丰、徐键认为，监督法第30条确定的三项审查内容，“上述规定的备案审查标准可以概括为职权合法和内容合法”，并且特别提出“还应当注意的是，无论是《监督法》第30条第3项，还是《立法法》第87条第4项，其所说的“不适当”虽然是一个很宽泛的概念，但还应限制在除该条以外违法情形而非一般意义上的不合理”（参见两位学者在全国人大常委会法制工作委员会2009年3月召开的规范性文件备案审查工作研讨会上提交的论文：《行政规范性文件的备案审查》）。笔者由此推知两位学者认为，规范性文件审查的标准是合法性标准。按此标准，明显不恰当不合理不可行的内容，只要不违法，也就不能撤销，而笔者认为，上述内容恰是监督法第30条第3项所说的“应当予以撤销的”内容。这个规定赋予了规范性文件适当性审查标准的重要意义和独立性，并以此区别于省级人大常委会对较大市报批法规所持的合法性审查原则。
②需要指出的是，人大及其常委会制定的决议和决定，属于法定审查范围，但本文没有展开直接的讨论，主要是考虑从行政规范性文件入手讨论适当性原则，比较直接，但所得的基本结论仍适用于对人大规范性文件的审查。
③对行政立法，各国一般按其效力区分为法规命令与行政规则，前者涉及公民权利义务，属于需要受严格的合法性控制的类型，后者只具有内部效力，一般属于行政自律的范畴。参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第182页。
④近代西方社会由于受到价值诸神论困境以及科学主义的影响，工具合理性成为行动意义评价的主要标准甚至唯一标准，对此论述可参见[德]施路赫特：《理性化与官僚化：对韦伯之研究与诠释》，顾忠华译，广西师范大学出版社2004年12月版。晚近的规范哲学已对此提出批评与校正，比如哈贝马斯的“沟通理性”与罗尔斯的“重叠共识”概念，均强调以主体间的程序性共识可以对行动目的之合理性作出有效评价。
⑤陈新民：《中国行政法原理》，中国政法大学出版社2002年版，第43页。
⑥行政诉讼法第53条第1款规定人民法院审理行政案件可参照规章，一般被学界认为是对抽象行政行为不审查原则的突破。
⑦图1、图2中，Y代表满足合法性或合理性要求，N代表未满足合法性或合理性要求，×代表不进行合法性审查。之所以对第4、5种情形没有合法性要求，主要是因为单纯的规范性文件之间的比较并不涉及上位法，因而无所谓合法不合法问题。
⑧当然，极少发生不等于没有发生。2008年，中国人民大学硕士毕业生陈再雄通过了上海市司法局的面试和笔试，却因1100度的高度近视而被拒于门外。理由是违背了《上海公务员体检标准》，而该标准并未公布。这种不公布的行为，也可视为宽泛意义上的违反法定程序。
⑨张春生同志在《规范性文件的备案审查》一文中指出了一个基本的事实。“这些文件，虽然制定机关和具体称谓不同，但从性质上说，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的文件。从这些文件的内容看，大多涉及公民、法人和组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，关系极大。”详见全国人大常委会法工委组织编写的《监督法辅导讲座》第七讲，第139页。
⑩王锡材：《地方立法要正确理解不抵触原则》，《中国人大》2002年第5期。
(11)最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年5月18日法[2004]96号）具体确定了行政审判中认定下位法不符合上位法的情形：“下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。”
(12)顾建亚：《突破上位法时的抵触标准》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2006年第4期。
(13)2009年7月31日浙江省人大常委会通过的《浙江省松材线虫病防治条例》的第11条对跨县级以上行政区域调运松科植物的检疫情况作出了新的规定，从而在地方性法规的层面上解决了省政府两个规范性文件不一致的问题。当然，新的立法与规范性文件备案审查属于两个话题。
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