最新《美国国家安全战略》报告浅析，本文主要内容关键词为：美国论文,国家安全论文,战略论文,报告论文,最新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年9月20日，布什政府向美国国会递交了其上任以来的第一份《美国国家安全战略 》报告(以下简称“报告”)，明确提出了美国新时期的三大战略性任务：以各种手段防 范和制止恐怖主义的威胁，巩固军事同盟并与大国维持良好的关系，在全球范围内推广 美国的价值观、促进美国经济的发展。报告将“先发制人”作为其战略基石，可以说是 自冷战结束以来美国国家安全战略所发生的具有转折意义的变化。
一、主要内容(注：The National Security Strategy of the United State s of America,http://www.whitehouse.gov/。引自本报告的内容不再另注。)
报告首先对美国面临的安全威胁进行了明确界定，并提出了相应的应对之策。强调要 以各种手段防范和制止恐怖主义的威胁。报告认为对美国国家安全的威胁主要来自三个 方面：恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性冲突。
其中，恐怖主义是美国面临的首要威胁。美国认为反恐战争与历史上的任何其它战争 都不同，是一场持久的将在多条战线上与“行踪极为诡秘”的敌人作战的全球战争。报 告指出，为了打赢这场战争，美国必须利用所拥有的一切手段，包括军事力量、更好的 本土防卫、执法、情报等。美国将继续与盟国和地区合作伙伴努力采取一致行动，切断 恐怖分子的资金来源，帮助受到恐怖主义威胁的国家打击恐怖主义，并“规劝和促使有 关国家承担其主权义务”从而使恐怖分子“无论何时何地都无法得到庇护所”。但是报 告强调美国在加强联盟力量打击恐怖主义、寻求国际社会支持的同时，也会“在必要的 情况下，单独采取果断的行动，通过实施先发制人的打击来行使自卫权”。报告同时指 出，为了彻底消除恐怖主义，赢得反恐战争的胜利，美国将发起一场“观念之战”。其 中包括：与盟国共同努力施加影响，使恐怖主义成为“任何有尊严的政府都无法容忍， 都不能支持，必须一致讨伐”的行径；支持穆斯林世界中的“温和的现代政府”，打赢 “穆斯林世界的未来之战”，消除滋生恐怖主义的“环境和思想”；与国际社会共同努 力援助贫困落后且最容易滋生恐怖主义的地区；利用有效的公共外交“唤起处于全球恐 怖主义支持者统治下的人们争取自由的希望和理想”。
报告认为，“无赖国家”和恐怖分子蓄意谋取大规模杀伤性武器是美国面临的最严重 威胁。如何应付这一威胁便成为美国维护国家安全的当务之急。报告详细阐述了美国对 抗大规模杀伤性武器的全面战略：积极努力防止扩散，在危险爆发之前采取有效的威慑 和防范；防止“无赖国家”和恐怖主义分子获取发展大规模杀伤性武器所必需的材料、 技术和专门知识；以有效的善后管理减弱大规模杀伤性武器的使用所造成的破坏效果。 美国认为传统的“威慑”政策无法有效的防御“更愿意把本国人民的生命和国家财富当 赌注的”国家对美国的“恐吓和军事侵犯”，而且恐怖主义分子一旦获得并使用大规模 杀伤性武器将给美国造成极大的伤亡。因此，报告强调美国必须有备无患，采取“先发 制人”的行动，“在无赖国家和受它们庇护的恐怖主义分子有能力对美国以及我们的盟 国和友邦进行威胁或使用大规模杀伤性武器之前制止他们”。
报告指出地区性冲突可能“削弱联盟，再次引发大国之间的对立，使人类尊严受到严 重侵犯”，因此地区性冲突也是对美国国家安全的威胁，美国将与有关国家一道消除地 区危机。但是鉴于美国有限的政治、经济和军事资源，美国在采取行动时将遵循以下两 个原则：(1)努力建立有利于解决地区危机的国际机制；(2)只向那些愿意接受援助和准 备自助的国家提供帮助。从报告中可以看出，美国消除地区危机和打击恐怖主义是相互 融合，相辅相成的。报告提出要重点维护拉美和非洲的稳定，尤其是对非洲给予了前所 未有的重视。拉美和非洲的一些地区是恐怖主义泛滥的地方，美国在拉美和非洲采取行 动以消除恐怖分子藏身之处的用意非常明显。“我们必须与我们的欧洲盟友一道，帮助 非洲贫弱动荡的国家增强国力，提高自身维护边界安全的能力，建设执法和情报的基础 设施，防止恐怖主义分子得到庇护所”。
其次，对大国关系予以充分关注，在继续巩固军事同盟的同时，高度重视与其他大国 维持良好的关系。
报告指出：“今天，世界大国认识到我们站在同一条战线上，因共同面临恐怖主义暴 力和混乱的危险而同心协力。”“我们也因拥有共同的价值观而日益紧密团结。”因此 ，“国际社会面临着自十七世纪民族国家兴起以来建设一个大国在和平环境中竞争而不 是扩充军备的世界的最好时机”。美国必须利用这一时机“制订与其他各全球力量中心 进行合作的工作计划”，维持与世界主要大国的良好关系并组建一个“由那些能够和愿 意创造有利于人类自由权力均衡”的国家构成的“范围尽可能广泛的联盟”，以维护世 界的和平。
一方面，维持与加拿大和欧洲盟友的合作，继续将北约作为维护跨大西洋和欧洲内部 安全中的“支轴”。为了执行“新形势下的任务”，美国认为北约“应该发展新的能力 ，建立新的机构”。这主要体现在，北约应建立一支高机动的快速反应部队，以便无论 何时威胁出现，都有能力消除它们。
另一方面，巩固美国在亚洲地区的联盟。报告指出，“反恐战争证明，美国在亚洲的 联盟不仅能够巩固地区的和平和稳定，而且具有一定的灵活性，可以对付出现的一些新 挑战”。为了使美国在亚洲地区的联盟在新形势下得到加强并发挥应有的作用，美国认 为必须继续鼓励日本在地区和世界事务中发挥领导作用；与韩国共同努力对北朝鲜保持 警惕的同时，为亚洲其他地区的稳定作出贡献；加强与澳大利亚在全球和地区问题中的 合作；维持在亚洲地区的驻军；与东盟、亚太经合组织等区域性组织合作，以“应付这 个动荡不安的地区出现的变化”。
与此同时，与处于“转型时期”的俄罗斯、印度和中国保持良好的关系。美国认为“ 俄罗斯正处于充满希望的转型时期，争取建立民主的未来，并已成为反恐战争的伙伴” ，因此美国和俄罗斯不再是战略对手，两国“正在形成新的战略关系”。美国将根据两 国之间“已出现的和潜在的共同利益和共同挑战”重新定位美俄关系。但是，美国也认 为美俄在维护“自由市场民主的基本原则”以及防止大规模杀伤性武器等方面还存在着 分歧，因此美俄“要建立一个持久的战略伙伴关系还需要一定的时间和努力”。报告指 出，尽管美国和印度在印度发展核武器以及印度的经济改革速度等方面存在分歧，但是 这些分歧已不能成为美国发展与印度关系时的主要考虑。美国视印度为一个“与美国具 有共同战略利益”的正在崛起的世界力量。美国和印度将建立一个“牢固的伙伴关系” 。在描述与中国的关系时，报告称“与中国的关系是我们促进亚太地区和平、稳定和繁 荣战略的重要组成部分”，美国将在诸如反恐、促进朝鲜半岛稳定、防止艾滋病等与中 国利益重合的领域内合作，与“正在发生变化”的中国寻求建立“建设性的关系”。值 得关注的是，报告同时也指出美中之间在台湾问题、人权、反扩散等问题上存在难以调 和的矛盾；认为“中国正发展先进的军事力量，足以威胁其亚太地区的邻国，中国仍在 走一条陈旧的路线”。报告视中国为一个性质还不确定的国家。
第三，强调在全球范围内持续推动政治民主与经济自由。
报告指出，美国将在全球范围推广自由和促进繁荣以扩大和平、维护人类的尊严。为 此，美国必须将它的价值观念传播到全世界以维护美国的安全，“美国的国家安全战略 必须立足于这些核心信念，放开眼界寻找扩大自由的可能性”。报告宣称美国将抓住机 会促进世界其它国家的民主变革，“当机会来临时，我们可以促进变革——就像我们19 89到1991年在中欧和东欧以及2000年在贝尔格莱德所做的那样”。
报告认为，“一个强劲的世界经济能够通过促进世界其它地区的繁荣和自由巩固我们 的国家安全”。因此，美国将为促进其他地区的“经济增长和经济自由”作出贡献，在 本国政府为本国经济面临的挑战承担义务的前提下，将促使这些国家采取能够“产生较 高的生产率和维持经济增长”的政策。这些政策包括：制定“促进投资、创新、自由企 业”的法律、规章制度和“刺激劳动和投资的税务政策——特别是降低边际税率”等。 报告还敦促国际货币基金会注重“通过制定正确的财政货币政策、汇率政策和金融政策 ”，实现经济增长，防止全球经济危机的发生。在报告中，“自由贸易”作为“经济支 柱”的作用甚至被上升为“道德准则”的高度。为了在全球范围内促进自由贸易，美国 制定了全面的战略。其主要内容有：通过全球、地区和双边贸易条约促进自由贸易，敦 促国会通过这些条约，以贸易促进发展和加强贸易条约的法律效力等。布什政府还在报 告中宣布，“将在十年之内，把世界上最贫穷国家的经济规模扩大一倍”。为了实现这 个目标，美国将向符合条件的国家提供援助，帮助世界银行改善在提高人们生活水平方 面的工作效果，确保援助起到真正改善穷人生活的作用，增加无偿援助的份额，促进穷 国的社会向“商业和投资开放”等。
二、报告的特点
与以往相比，最新《美国国家安全战略》报告大致体现了以下五个特点。
其一，对手明确。冷战结束，苏联瓦解后，因主要的战略对手不再成为对手，美国进 入了一个“敌人缺乏期”。克林顿入主白宫以后，渲染过各式各样的外在威胁，这些威 胁主要有地区性军事强国的挑战、潜在大国的战略性威胁以及由大规模杀伤性武器、恐 怖主义、贩毒、跨国犯罪等构成的新威胁。但是克林顿政府始终未能锁定一个明确的敌 人。现在，美国终于找到了必须尽全力对付的敌人，即恐怖主义，包括拥有大规模杀伤 性武器且支持恐怖主义的国家。报告明确指出，“我们的敌人并非某一个政权，不是某 一个个人，也不是某一类宗教或某一种意识形态。我们的敌人是恐怖主义——出于政治 动机蓄意策划针对无辜平民的暴力行径”；“今天的美国受到的威胁更多地来自衰败的 国家，而不是威胜一时的国家。我们面临的危险更多地来自一小撮居心叵测之徒掌握的 毁灭性技术，而不是坚兵利舰”。
其二，突出观念之战色彩。与克林顿将“安全、经济、民主”并列为美国国家安全战 略的三个基本目标不同，布什将“维护安全”视为美国国家安全战略的核心目标。促进 全球经济繁荣在一定程度上是为美国的反恐战争服务的。“9·11事件”表明像阿富汗 这样贫穷落后的国家也可以对美国的国家安全造成巨大的危险。“贫困不会把穷人变成 恐怖主义分子和杀人凶手，但是贫困、制度衰败会使弱小国家很容易被境内的恐怖主义 网络和贩毒集团所利用”。因此，消除导致恐怖主义产生的贫困，促进全球经济的发展 便成为美国反恐链条上的重要一环。而在全球范围内扩展民主、自由则成为美国反恐的 一大“利器”。“在打击全球恐怖主义的战争中，我们决不能忘却，我们最终是为我们 的民主价值观和生活方式而战。这是一场自由与恐怖的战争。这场战争不可能速战速决 。”
其三，先发制人，追求军事绝对优势。“先发制人”战略的提出是美国国家安全战略 发生重大转变的重要标志。2002年5月，布什在德国发表演说时，首次提到要对敌人实 施“先发制人”的攻击。6月1日，布什在西点军校对“先发制人”战略作了比较清晰的 阐述。6月14日，布什在共和党的一次筹款集会上，将“先发制人战略”上升为“布什 主义”。在这次提交的报告中，布什政府正式将“先发制人”战略作为美国国家安全战 略的基石，并详细阐述了拟对谋求大规模杀伤性武器的敌对国家和恐怖组织实施“先发 制人”打击的战略根据。报告还对国际社会对“先发制人”战略的质疑作出了冠冕堂皇 的解释，宣称“我们从不利用我们的实力要求获取单方面的利益，相反我们努力创造有 利于人类自由的权力平衡”。与克林顿政府对海外军事卷入保持谨慎态度相比，这份以 “先发制人”战略作为基石的国家安全战略报告更具进攻性。(注：克林顿虽然在其199 9年发表的《新世纪国家安全战略》报告宣称“我们必须随时准备单独采取行动，如果 那样做对我们非常有利的话”，但是克林顿同时指出，“我们的许多安全目标最好—— 而且只能——是通过我们的联盟和其它正式的安全架构或者作为围绕这一个特定目标而 设立的一个特别联盟的领导人的方式来取得”。)《纽约时报》评论说，这是自里根时 代以来，更加强悍甚至不惜一些时候采取侵略行动以保卫国家安全的战略。(注：“布 什《美国国家安全战略》：美放弃核威慑政策，改行先发制人战略”，《纽约时报》， 2002年9月21日。http://www.zaobao.com/gi/gi001-210902.html)
报告将保持军事上的绝对优势作为美国安全战略的目标之一，宣称美国绝不允许它的 军事霸权受到有如冷战时期苏联对它那样的挑战。美国将继续保持冷战后在全球的军事 主导地位，“不管敌人是一个国家还是一个非国家体，美国都必须保持击败它们的能力 ”。因此美国强调“我们的力量要足够的强大，可以阻止潜在敌人集结军力以获得超过 或相等于美国军事实力的力量”。报告反映了最近美军战略思维由“基于威胁”模式转 向“基于能力”模式的变化，其目的就是使美军保持在新军事能力和作战理论等方面的 领先地位，以便使美国“既要在关键领域保持军事优势，又要开发军事优势的新领域， 并使对手无法拥有非对称优势”(注：“Quadrennial Defense Review Report”,http://www.defenselink.mil/)。
其四，本土安全受到高度重视。美国改变了以往“重国外，轻国内”的方针，转而重 点强调保证美国本土的绝对安全。“9·11事件”表明，优越的地理位置已经不能保障 美国的本土。美国防部长拉姆斯菲尔德在其《改革美国军队》一文中显示了他对美国本 土安全脆弱性的担心：“我们的开放边界和开放的社会使得恐怖分子在我们的人民安居 乐业的地方袭击他们变得轻而易举和具有诱惑力。”(注：Donald H.Rumsfeld,“Trans forming the Military”,Foreign Affairs,May/June 2002.)小布什也在这份向国会提 交的报告中指出本土防御的必要性，“虽然我们坦诚我们最好的防御便是有效的出击， 但是我们也在加强美国的本土安全以防范和制止袭击”。种种迹象表明避免美国本土再 次遭到恐怖分子的袭击已成为美国防务政策的重要任务。今年，美国采取了一系列的措 施确保美国的本土安全。年初，美国国防部成立了一个专门负责美国本土安全的战区级 司令部——北方司令部。此外，小布什提出了50年来涉及面最广的政府改组方案，将22 个联邦机构合并后组建了“国土安全部”，以协调政府的反恐行动。最近，小布什又制 定了《国家本土安全战略》，全面系统地阐述了本土防御的战略目标、政策、措施等。
其五，注重发挥联盟的作用，重视大国间的协调。报告多次提到要重视联盟的作用： “我们坚持的另一个信念是，没有哪一个国家能够单独建立一个更安全、更美好的世界 。联盟和多边机构能成倍地增加热爱自由国家的力量。”“尽管我们的重点是保护美国 ，但是我们认识到，为了战胜今日全球化世界的恐怖主义，我们需要盟国和友邦的支持 。”报告强调发挥联盟的作用是，获得盟国对美国反恐的支持。与传统意义上的战争不 同，以行踪不确定的恐怖分子为作战对象的反恐战争，将涵盖政治、经济、军事、外交 、金融等各个领域，单靠美国一国之力难以彻底根除“恐怖主义”这颗毒瘤。因此，美 国不得不寻求盟国的合作以有效地打击恐怖主义并降低美国反恐的成本。同时这样也可 将盟国捆绑在“反恐”战车上，借以更有效地控制盟国。对于俄罗斯、印度和中国这三 个大国，报告强调要与之维持良好的关系，如维持与俄罗斯正在形成的“新的战略关系 ”，和印度建立“牢固的伙伴关系”，并寻求与中国建立“建设性的关系”。
三、对报告的评析
冷战结束后，国际局势发生了很大变化，和美国在各个领域对抗的苏联已不复存在， 昔日的华约成员已成为北约的成员或准成员。俄罗斯、中国和印度等一些大国的综合国 力与美国相比有较大的差距，它们在某些问题和领域仍需要美国的合作。这些大国不愿 意和美国进行直接的对抗，也难以构成对美国的直接威胁。而“9·11事件”表明，那 些敌视美国并可以给美国造成“极大的混乱和痛苦”的恐怖组织则构成了对美国国家安 全的主要威胁。报告正是在这一背景下出笼的，亦顺应了美国新的安全需要。
在时间选择上，布什政府选择此时公布这一报告可谓是用心良苦。一是为美国攻打伊 拉克作舆论准备。此时公布报告对内可促使国会通过9月19日提交的《授权使用美国武 装力量打击伊拉克》的决议草案。该草案要求美国国会授权总统“使用包括武力在内的 一切手段”打击伊拉克。对外则向联合国安理会施压，显示美国对伊拉克动武的决心， 并争取获得盟国和大国的支持。二是迎合美国普通民众谈恐色变的心理，提高布什政府 的支持率，增加共和党在即将举行的中期选举中获胜的筹码。三是在江主席访美之前， 向中国表明美国的立场及双方合作的范围和限度，并试图争取中国对美国攻伊行动的合 作立场。
从报告的内容看，可说充分体现了布什的现实主义外交理念。布什上台以来，以政治 现实主义作为其对外政策的理论基础，强调以实力巩固美国在全球的优势地位，致力于 追求美国的“绝对安全”。这在报告中均得到了充分反映。尽管报告宣称“美国的国家 安全战略将以反映我国价值观与国家利益一致性的美国独特的国际主义为基础”，但从 报告中可以看出推广美国价值观已成为美国反恐的有力工具，是美国维护国家安全，扩 大其影响的重要手段。报告指出美国必须努力帮助其他国家建立“民主的开放社会”， 促进这些国家的政治和经济自由，其主要目的则是为了更好地控制这些国家，并将这些 国家纳入到美国主导的国际体系中，以为美国的国家利益服务。美国总统安全事务助理 赖斯最近在曼哈顿研究所发表演讲时指出，现实主义和理想主义的分类抹杀了现实，“ 在现实生活中，权力与价值观完全密不可分”。(注：“美国国家安全事务助理赖斯谈 国家安全战略”，http://www.usinfo.state.gov/regional/ea/mgck/archive02/1004r ice.htm)价值观已成为布什政府谋求权力的一个不可或缺的工具。
尽管报告提出的问题值得重视，但其解决问题的方法则令人忧虑，“先发制人”并不 能维护美国的国家安全。随着在海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争中的胜利，美国对 自身军事实力的自信已膨胀为傲慢，报告直接宣称“美国在全世界已拥有前所未有和无 可比拟的实力和影响”。布什寄希望于运用美国强大的军事力量对敌人实施“先下手为 强”的攻击，企图一劳永逸地消除美国面临的威胁。尽管“先发制人”战略在一定程度 上可以帮助美国缓解眼前的威胁，但从长远来看，对美国国家安全的负面影响远大于积 极意义。这是因为，“先发制人”极有可能会诱发美国的敌人或潜在敌人的“自杀性” 攻击，而攻击的工具极有可能是美国欲除之而后快的大规模杀伤性武器。其次，“先发 制人”并非美国的专用特权，如果其他国家——事实上以色列已经这样做了——也步美 国后尘，按照“先发制人”战略行事，那么整个世界可能会变得更加混乱，对美国人来 说就更不安全。正如美国军事分析家哈兰·乌尔曼所说的，“先发制人的战略表面上听 起来不错，可越往深里探讨，就会发现它越复杂越危险”(注：“透视布什的军事新战 略”，http://www.people.com.cn/GB/paper1787/6453/634665.html)。美国要想实现 自己国家的安全，就必须放弃单边主义，多从自身找原因，减轻其他国家人民对美国的 敌意，而依靠“先发制人”来实现国家的安全是完全靠不住的。
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