高校学生贷款运行模式的中外比较和政策分析，本文主要内容关键词为：高校学生论文,中外论文,贷款论文,模式论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：640-054文献标识码：A文章编号：1672-0059(2004)04-0053-04
一、高校学生贷款在中国的出现和政策变迁
1986年7月，国家教育委员会和财政部联合颁布了《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》。该文件的出台与实施标志着中国高校学生贷款历史的开端。据此，一些地方政府结合本地实际，也出台了一些地方性的贷款办法。各种贷款办法的实施，曾对贫困生接受高等教育起了积极作用。但随着时间的推移和学费的增长，该类覆盖面和数额较低的校内贷款（后来普遍称之为校内贷学金）日益显露出其“力不足”之处。
自1999年开始，我国开始实行新的学生贷款计划，即财政贴息的国家助学贷款。在实施过程中，国家助学贷款经历了从试行到全面推开到面临困境的五个时间段。
1999年5月到12月，确定了国家助学贷款的性质——商业性贷款，将其纳入正常的贷款管理；确定了国家助学贷款的两级管理体制、并组建了决策和管理机构；从1999年9月1日开始，由中国工商银行在北京、上海等八个城市开始试办有担保的国家助学贷款业务。对于特困生贷款到期无法收回的部分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心共同负责偿还，其中学校偿还60%，学生贷款管理中心偿还40%。严格的借款条件和担保要求并没有获得预期的学生贷款的巨大增长，这一阶段的国家助学贷款发放额十分有限。
1999年12月到2000年6月，为解决担保难的问题，有关政策进行了调整，决定对十八岁以上的在校大学生发放无担保助学贷款，要求学校提供介绍人和见证人，停止执行学校和学生贷款管理中心对特困生贷款负有的连带还款责任，并允许对国家助学贷款的呆坏帐进行核销。同时，进一步加强了一般商业性助学贷款业务。各商业银行、城市信用社、农村信用社等金融机构均可开办面对接受非义务教育学习的学生或其直系亲属、或法定监护人发放的商业性贷款。经过这些政策调整后，国家助学贷款的发放量有了一定程度的增长，但与庞大的贫困生群体相比，仍显单薄。
2000年6月到2000年的12月，国家助学贷款试办范围由八个城市扩大到全国，经办银行由中国工商银行，扩大到中国农业银行、中国银行和中国建设银行，贷款对象由全日制本专科学生扩大到包括研究生。信用贷款取消第二责任，放宽了借款的基本条件，取消了证明人的连带责任，简化了高等学校的职责。
国家助学贷款的第二资任人不存在了。第一责任人，即作为信用贷款的借款人的学生，众所周知的特点是：毕业后流动性大，对未来还款能力难以预期，信用水平难以估测，对其发放的无第二责任人的信用贷款，其风险可想而知。由于商业银行内部已经建立起来的内部控制制度，每笔贷款的经办人员和经办支行的效益和收入都与贷款的回收情况相挂钩。贷款经办人员出于对自身利益的关心，表现出市场理性，即在上级的一再鼓励下，仍然还是惜贷，国家助学贷款的增加仍然与政府部门的希望相差很远。
从2001年初到2003年8月，为了加快国家助学贷款规模的迅速扩大，进一步解除了经办银行和经办人员放贷责任。只要按照国家规定发放和管理国家助学贷款，确因贷款人逃贷，并能够提供追索无效的有关资料，就不再追究经办银行和经办人的责任。并同意免征国家助学贷款利息收入营业税，进一步调动商业银行开展助学贷款业务的积极性。在各项政策的推动下，国家助学贷款的发放额度在日益扩大，然而这种局面并没有维持很久。
2003年夏季，由于1999年扩招的大学生集中在该年就业，进入还款期的贷款学生日益增多，违约现象的增多成为银行和财政部门不得不重视的问题。2003年8月，贷款银行规定对于违约比例达到20%且违约毕业生人数达到20人的高等学校暂不列入国家助学贷款计划之列。很多学校的学生在2003-2004年学年度因此丧失了获得国家助学贷款的资格，无力支付的学费和住宿费只能由学校暂时承担，国家助学贷款的推行面临着新的困难。
二、国家助学贷款的管理结构和业务流程
在我国国家助学贷款的管理结构中，中央一级由全国学生贷款部际协调小组负责协调教育、财政、银行等部门及学校之间的关系；制定国家助学贷款政策和确定中央部委所属学校年度国家助学贷款指导性计划。教育部负责根据国家教育发展状况，会同有关部门研究如何利用国家助学贷款的有关政策。财政部负责拨付中央部委所属学校国家助学贷款的贴息经费，并监督贴息经费使用情况。中国人民银行负责根据国家有关政策，确定国家助学贷款经办银行，审批有关办法和监督贷款执行情况。贷款的审批、发放与回收由商业银行承担。
国家助学贷款在中央一级的日常办事机构是全国学生贷款管理中心。其具体工作职责包括：(1)根据部际协调确定的年度国家助学贷款指导性计划，接收、审核中央部委所属学校提交的贷款申请报告，核准各学校贷款申请额度，并抄报经办银行总行；(2)统一管理财政部拨付的中央部委所属学校国家助学贷款贴息经费，接受国内外教育捐款，扩大贴息资金来源，并将贴息经费专户存入经办银行；(3)根据经办银行发放的国家助学贷款和持困生贷款数量，按季向经办银行划转贴息经费；(4)与经办银行总行签订国家助学贷款管理协议；(5)向经办银行提供有关信息材料；(6)协助经办银行监督、管理国家助学贷款的发放、使用，协助经办银行按期回收和催收国家助学贷款；(7)指导各地区学生贷款管理中心工作；(8)办理部际协调组交办的其他事宜等。
全国贷款管理中心管理中央部委所属学校的国家助学贷款，省级贷款管理中心管理各省、自治区和直辖市所属学校的国家助学贷款。省级学生贷款管理中心在各省、自治区、直辖市范围内的功能与全国学生贷款管理中心相同，在业务上接受全国学生贷款管理中心的指导。
在国家助学贷款的具体实施中，主要流程有：贷款计划的确定流程、贷款的办理流程和贷款贴息的划拨流程（见图1、2、3）。从流程图中我们可以看出，流程中各项活动设计的思路是很清楚的，各项活动的办理时间也有明确规定。而且流程在运行过程中也在不断缩短，包括办理时间和手续的项数。
图1 贷款计划的确定流程
注：学校贷款申请报告包括内容：经济困难学生的数量和占在校生的比例，计划贷款额度等。额度分配依据：(1)部际协调组确定的学校国家助学贷款指导性计划；(2)财政部核定的年度贴息经费；(3)各学校经济困难学生占在校生比例。
资料来源：苏晓秋、魏秦歌调研结果（杨亚辉等，2002）（注：杨亚辉等著，李文利指导：《贫困生如何上大学？学生贷款的运行机制、国际比较和案例分析》，北京大学2002年挑战杯一等奖论文，2003年北京市和全国挑战杯一等奖论文，第24-28页。）
从贷款计划的确定流程可以看出，商业银行从贷款管理中心得到的贷款控制额度是以财政可以提供的贴息额倒推的贷款总数，既不是从贫困学生的需求也不是从商业银行愿意提供的贷款供给量来考虑的。因此，从贷款计划的安排来看，是以中央和各地财政财力为约束条件的。贷款的办理流程是国家助学贷款政策的核心流程，整个流程的长度决定申请人在多长时间内能办好所有手续、领到贷款；整个流程的受控程度决定风险大小；整个流程的运行成本也决定执行部门执行政策的积极性。来自商业银行基层的阻力，就是因为办理国家助学贷款从审核流程来看，与办理其他商业贷款的流程一样长，但每笔国家助学贷款的金额小，利率低，所以办理人员的积极性必然不高。
图2 贷款办理流程
备注：工行办理的时间点：贷款人在接到学校送达的借款人申请资料后20个工作日内将审查后同意发放贷款的学生名单及金额通知借款人所在学校；学费贷款按学年直接划入借款人所在学校制定的账户；生活费贷款每月10日前按月划入借款人指定的活期储蓄账户。
资料来源：苏晓秋、魏秦歌调研结果（杨亚辉等，2002）
图3 贷款贴息划拨流程
备注：季末划入经办银行总行。
资料来源：苏晓秋、魏秦歌调研结果（杨亚辉等，2002）
三、美国和加拿大高校学生贷款
美国高校学生贷款有多种。联邦政府发放的最主要的两种贷款是珀肯斯贷款(Perkins loan)和斯太佛德贷款(Stafford loans)。
在美国联邦政府的学生贷款中，发放额度最高，覆盖面最大的学生贷款是斯太佛德联邦家庭教育贷款计划。图4显示了美国斯太佛德联邦家庭教育贷款的运行机制和现金流向：(1)贷款机构可以是银行也可以是其他发放学生贷款的非银行金融机构，如经营学生贷款的金融企业。(2)借款人需支付贷款机构一定比例的贷款管理费，以分担贷款机构的管理成本。(3)教育部为激励贷款机构的积极性，定期向其支付特殊津贴。贷款机构需为此支付给教育部一定比例的行政管理费，以分担教育部用于特殊津贴工作方面的行政成本。(4)担保机构为贷款学生提供担保，是介于贷款机构和借款学生之间的中介组织。当发生拖欠时，担保机构将学生应还的贷款支付给贷款机构。借款学生需向担保机构支付担保管理费，以分担担保机构向学生提供担保的管理成本。担保机构向教育部申请支付给贷款机构的拖欠贷款的回补。如果担保工作程序无误，担保机构就可以获得教育部回补的贷款拖欠资金。(5)服务机构是介于贷款机构和借款学生之间的另一种中介组织。服务机构负责向借款人追还贷款。这样的一个网络结构，有效地“缓冲”了资金提供者（教育部和贷款机构）与借贷者（学生）之间的直接作用，形成了共同参与、共同获益和风险共担的关系。
图4 联邦家庭教育贷款运行机制和现金流向图
斯太佛德联邦家庭教育贷款在学生贷款二级市场中运作。学生贷款二级市场的基本结构如图5所示：
图5 学生贷款二级市场的基本结构示意图
当贷款机构把学生贷款出售给经营学生贷款的公司之后，经营学生贷款的公司将取代图4中的贷款机构与其他机构或个人发生业务关系。
加拿大高校学生贷款运行模式与美国不同。政府全面控制政策的制订、方针、监测，并对学生贷款负全面责任，银行自2000年8月1日起不再介入其中。政府与民间的服务机构签订合同，由民间服务机构负责贷款的日常管理工作。学生贷款在省级政府管理部门“打包”管理：联邦政府负责贷款额的60%，省政府负责40%。政府负责裁决和确认学生是否应获得贷款，申请审查学生减免资格和给出豁免的条件等，并负责根据具体情况修正某些政策条款。支付贷款、账户管理以及回收贷款的具体操作业务则由政府委托民间代理机构完成。服务公司是处在政府和学生之间的中介机构，对政府管理起到“缓冲”作用，这一方面可以避免政府直接介入管理带来的职能不清，又可以避免“腐败”现象的发生。政府在具体事务中以立法者、监督者、协调者和服务者的身份出现，正是市场经济条件下政府间接管理的具体体现。
从美国和加拿大的学生贷款模式中，我们可以清晰地看到两套有相同点也有不同点却都运作良好、条理清晰的运行机制。一套机制是学生贷款的政府和市场互动机制，以美国斯太佛德联邦家庭教育贷款计划为代表；另一类是学生贷款的政府机制，以加拿大自2000年8月1日起实行的联邦高等教育学生贷款计划为案例。政府和市场互动机制主要是通过二级市场实现资产证券化，政府提供财政补贴和担保，中介组织介入担保和贷款回收的日常管理和服务工作。这种体制涉及的部门和机构较多，但每个机构都能获得相应的收益，是一个多赢的局面。这种模式比较适合在市场经济比较完善的体制下运行。政府机制是由政府出资，中介的服务机构介入日常管理。这种模式简洁明快，比较适合在财政收入高、财政能力强的体制下运行（注：美国和加拿大高校学生贷款的情况来自作者于2003年11月底到12月初与教育部、财政部、中国人民银行和某省教育厅有关同志一起进行的实地调研资料。）。
这两种机制的共同点在于：(1)为经济困难学生提供有财政补贴的贷款的本质责任都在政府；(2)在具体管理过程中，政府职能均为间接管理、宏观调控；(3)贷款日常管理和回收的服务机构作为中介组织进入贷款流程；(4)无论政府和市场互动机制还是政府机制，都需要信用体制支撑。
四、对我国高校学生贷款的启示
要推进国家助学贷款，改变目前商业银行没有贷款积极性的根本举措在于完善贷款机制。我国高校学生贷款中虽然有多家机构共同参与，包括财政部门、教育管理部门、贷款管理中心、高校和银行，但具体到贷款资金流中，实际是银行和学生发生直接的借贷关系，财政负责贴息。获得贷款的风险和回收贷款的风险只在学生和贷款银行。目前的贷款流程中，没有风险分担的机制。
根据国际经验，我们可以看到，对经济困难学生发放有补贴性质的贷款，不论采用何种机制，都要充分体现政策对经济困难学生补贴和分担有限责任的风险，即政府贴息以及承担或分担部分的贷款损失。政府分担风险或提供担保，并不是直接提供给贷款者本人，而是由担保机构与借款人签订担保合约，政府通过监督担保机构的业务，将符合规定确属非恶意逃款的贷款损失回补给担保机构。
政府承担全部的贷款损失还是部分损失？这可以从加拿大学生贷款变革中得到一些启示。在1964-1995年间，加拿大学生贷款由银行提供贷款本金，政府提供100%的担保，结果导致有关机构对追还贷款的工作不积极，拖欠率总在20%以上。1995年之后，政府只向银行支付相当于贷款账面金额5%的风险补贴金。但由于5%不足以弥补银行的呆坏账损失，银行没有积极性，这种模式在2000年终止。这说明担保比例的分配在机构间仍存在博弈的过程。担保比例与追讨机制是有关的。银行的主要业务是贷款，可以把追讨贷款的工作承包给其他机构承担。如果银行本身追讨贷款的工作流程比较通畅，也可以由银行承担，具体情况可以进行具体判断。
政府应提供多大比例的担保？这需要进行充分的调研：在当前的贷款拖欠中，有多大比例是恶意所为，多大比例确属无力还款，多大比例是学生缺乏还款知识或意识等。政府需要根据实际情况制定有关法律法规，作为监督贷款机构和追还款机构的约束。将恶意欠款和由于缺乏相应知识而导致的欠款减少到最低。区分无力还款的类型，如对继续升学者提供展期，对收入低微者提供展期或减免，对到贫困地区、西部地区、艰苦行业和国家急需的岗位上工作者提供减免或优惠政策，承担身亡、病故者的贷款损失等。
高校作为教学科研机构，在学生贷款中提供的是服务性质的工作，如为学生提供财务咨询，及时更新学生信息，协助建立数据信息系统，协助审查学生贷款资格，以及对学生进行信用教育等，本质上并没有风险分担的责任。这也是国际惯例。
在学生贷款的国际经验中，中介机构是一个重要的环节。中介机构承担了大量的日常业务，这主要包括中介担保（政府为符合规定的贷款损失提供最终担保）和贷款回收。与此相对比，政府承担的主要职责为确立有关的法律文件，提供贷款资金或补贴，分担贷款风险，建立数据库，提供信息渠道和信息咨询，以及监督中介机构的业务等。因此政府负责的是宏观管理，中介机构提供微观操作，职责非常清晰，风险也由于资金在不同机构和个人间的传递而层层分流。参与的个人和机构都承担成本和风险，也都有收益，确保了机制上的通畅。
我国的学生贷款中尚无明确的中介机构的介入，在中国是否需要建立中介机构，建立什么样的中介机构，如何划分中介机构与政府、高校和借款学生之间的权利、责任和义务，这还需要更加详细的研究和论证。
信用体系依然是一个基础性的问题。无论是何种机制，参与各方的信用为其他参与方投资贷款业务和分担贷款风险互相地提供了保障。因此，建立全国联网的高校学生信用系统，加强大学生信用意识教育和信用指导，是有关管理部门和学校的一项重要和基础性的工作。而且贷款常识和信用教育在高中阶段就应该广泛开展，在条件具备的地区，义务教育阶段就应该有所开展，使得受教育的公民从小具有信用意识。