论“非市场经济国家”的起源、认定及对策，本文主要内容关键词为：起源论文,市场经济论文,对策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F742文献标识码：A文章编号：1003-8477(2006)06-0086-03
一、国际社会关于“非市场经济国家”的基本规则
1.国际社会关于“非市场经济国家”的认定标准。1948年的GATT框架以及1995年的WTO框架都没有明确的关于“非市场经济国家”的条款，只是在《关于履行1994关税与贸易总协定第六条的协议》（即WTO的《反倾销协议》）附件1中对第6条第1款第2条中提到：“应当承认，对全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物，在为第1款的目的决定可比价格时，可能存在特殊困难，在这种情况下，进口缔约国可能发现有必要考虑这种可能性，即与这种国家的国内价格作严格的比较并不总是适当的。”[1](p164)该项解释性注释强调了确定非市场经济国家商品价格与成本数据的潜在困难，但并没有规定如何判断“非市场经济国家”产品正常价值，也没有建议应该使用何种替代标准。这是GATT(WTO)协议不完善的地方，也给采用反倾销措施的各个成员国留下了很大的自由空间。“非市场经济国家”的特殊性，主要体现在各成员国制定的确认市场经济国家的标准和确定来自“非市场经济国家”进口产品正常价值的方法上。
由于GATT和WTO对“非市场经济国家”条款的规定比较模糊，可操作性不强，但一些西方发达国家又不可能漠视这些国家出口产品对其国内产业的冲击，于是纷纷对“非市场经济国家”适用的反倾销条款进行国内立法。美国在《1930年关税法》中规定了商业部认定一个国家是否属于“非市场经济国家”时应考虑的六个因素，即：(1)货币的可兑换程度；(2)劳资双方进行工资谈判的自由程度； (3)设立合资企业或外资企业的自由程度；(4)政府对生产方式的所有和控制程度；(5)政府对资源分配、企业的产出和价格决策的控制程度；(6)商务部认为合适的其它判断因素。在具体的反倾销实践中，某一个国家是否是市场经济国家，由商务部根据上述因素做出判断，而且其决定不能通过司法程序予以变更。可见，商务部在判断一个国家是否是非市场经济国家时具有很大的自由裁量权，而且缺乏相应的约束机制。后来在《1988年综合贸易竞争法》中，美国又引入了“市场导向型产业(MOI)”条款，即出口企业若能证明该企业所属的产业是市场导向型的，那么商务部有可能采用市场经济国家方法确定该产业商品的正常价值。市场导向型产业必须符合三个条件：(1)企业在确定其产品价格和产量时没有政府的干预；(2)企业的产权性质应属于私人所有或集体所有；(3)所有重大投入都必须按市场经济原则所确定的价格来支付。而欧盟处理“非市场经济国家”的问题则较为特殊，它没有给出“非市场经济国家”的明确定义，只列举出“非市场经济国家”的清单。目前，欧盟实施的反倾销法是 1998年4月通过的第90598号条例，该条例已将中国从“非市场经济国家”名单中删除，但直到现在仍未承认中国“市场经济国家”地位，而是适用“特别市场经济制度”。特别市场经济制度规定了分别给予企业市场经济地位的五条标准：(1)对于三资企业来说，企业可以自由汇回资本和利润； (2)企业可以自由决定出口价格和数量，以及销售条件和条款；(3)企业大部分股份属于私有；(4)汇率随市场汇率的变换而变化；(5)如果出口商被给予分别裁决，则国家干预不会导致对反倾销措施的规避。中国的单个生产商如果能满足该条例所确立的市场经济标准，其出口产品的正常价值就可以按市场经济国家的方式确定。
2.“非市场经济国家”适用的反倾销规则。出口国产品是否以低于正常价值的价格进入进口国市场，是判断倾销是否成立的依据，所以正常价值就成为反倾销实践中至关重要的概念。对于市场经济国家，WTO《反倾销协议》规定了确定正常价值的三种方法，包括：出口国国内市场价格，对第三国的出口价格和构成价格。只有在不存在或无法计算出口国国内市场价格时，才考虑后两种方法之一。由于GATT和 WTO均未对来自“非市场经济国家”的产品的正常价值的确定方法作出明确规定，对此，美国、欧盟、加拿大等发达国家作出了相应规定。概括起来，这些国家确定正常价值的方法包括：(1)替代国价格，即选择一个经济发展水平与该非市场经济国家类似的市场国家为替代国，以该替代国同类产品国内价格或第三国价格作为确定该非市场经济国家产品的正常价格的依据；(2)相似产品由替代国向进口国的销售价格；(3)相似商品在替代国的结构价格。通常替代国价格是确定“非市场经济国家”正常价值最常用的方法。由于经济发展水平、比较优势、产业规模等多方面的因素，在确定“非市场经济国家”出口商品正常价值时，选择的替代国常常都不太可能准确地反映出口国的真实状况，加上进口国在确定替代国和反倾销税率方面有相当大的自由裁量权，反倾销手段成为发达国家贸易保护的重要手段，而“替代国制度”则是中国企业应诉反倾销屡屡失败的关键。因此，“非市场经济国家”的做法带有很强的歧视性，也违背了WTO的公平贸易原则。
二、我国被认定为“非市场经济国家”的依据
中国在应诉反倾销时，通常是被看作非市场经济国家来确定出口产品正常价值的，其主要的法律依据是，中美关于中国加入WTO双边协议反倾销条款（简称中美反倾销条款）和《中华人民共和国加入WTO议定书》第15条（简称议定书第15条）。
(1)中美反倾销条款。该条款规定“中国和美国同意美国可以维持它目前的反倾销方法，该方法将中国作为非市场经济国家对待，这一条款的有效期为15年”，但有一个前提条件是美国必须根据其国内法（即前文的MOI条款）的规定，首先认定中国某个涉案的产业部门仍然没有达到市场经济的标准，才可以在反倾销中继续对中国适用“非市场经济国家”的规则。此外，中国也可以要求调查当局按照美国法律审查某个特定部门或整个经济是否属于“市场导向”，从而予以排除。
(2)中国入世议定书第15条。在中国入世的最后议定书中对实施“非市场经济规则”作了适当限制。根据中国入世议定书第15条的规定：(a)在根据GATT1994年第6条和“反倾销协定”确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用被调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：①如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造，生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；②如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造，生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法；……(d)一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实是一个市场经济体，则(a)项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，(a)项(2)目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则(a)项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。[2](p91-95)
虽然上述协定对对中国在反倾销案中可继续适用“非市场经济规则”的情况做了说明，但由于WTO成员国本身对“市场经济”标准界定的不同，仍将给以后世贸争端解决机制的裁决带来一定的难度。
三、“非市场经济国家”地位对我国应诉反倾销的影响及其对策
1.“非市场经济国家”地位对我国的影响。自1979年至 2004年2月，WTO成员国针对我国发起的反倾销和保障措施案件已高达610多起，直接影响我国出口金额高达一百多亿美元，中国成为国际上遭受反倾销立案最多的国家，也是最大的受害国。“非市场经济国家”的地位是我国频遭反倾销的关键因素，也给我国出口贸易带来了极大的负面影响。首先，我国承诺入世后15年仍适用非市场经济国家的反倾销标准，这就意味着WTO成员国在确定涉案的中国产品的正常价值时，更多地采用替代国方法。由于WTO成员国在选择替代国时的随意性、不公平性和歧视性，中国企业在应诉反倾销时常常处于极为不利的地位，并最终导致败诉，被征收高额反倾销税。比如：1999年7月，欧盟对中国的彩电反倾销时就是将新加坡作为替代国计算成本。当时，新加坡劳动力成本高出中国20多倍，这使得中国彩电出口产品成本被大大高估，与低廉的销售价格相比，中国产品自然被裁定倾销成立了。其次，在向我国出口企业征收反倾销税时，“一国一税”制是欧盟的一贯做法，即：对“非市场经济国家”，不是按一国所属各出口企业的不同出口价格来规定不同倾销差和反倾销税率，而是对该非市场经济国家的所有出口公司规定一个单一税率。20世纪90年代以后，欧盟提出了企业可以争取获得单独税率的条件，但相当苛刻。①“一国一税”制不仅使中国出口业蒙受损失，还打击了中国企业对反倾销案的应诉积极性。再次，由于“非市场经济国家”的特殊限制，中国企业即使应诉也难以胜诉，客观上进一步刺激了某些WTO成员国更加积极的对我国的产品提起反倾销申诉，形成恶性循环。最后，欧盟、美国等主要贸易伙伴不顾中国经济体制改革的巨大成就，拒绝给予中国市场经济地位，影响我国国际形象。
2.应对“非市场经济国家”地位的策略。
(1)正确认识和看待“非市场经济国家”地位的利弊，积极推进市场化改革，建立合理的行业价格体系。一方面，“非市场经济国家”地位确实是我国频遭反倾销起诉的重要原因；另一方面，“非市场经济国家”地位又给我国现阶段的企业提供反补贴的保护。在乌拉圭回合形成的补贴和反补贴协议中，第9部分的过渡性安排有专门的“向市场经济转变”条款规定：实行中央计划经济向自由企业经济转变的缔约方，可为这一转变实施补贴计划。严格地讲，我国正处于经济转轨时期，政府给予实施改制的大量国有企业直接降低企业生产产品成本的补贴，如企业无偿使用土地以及低价获得原材料等补贴，这类补贴正是WTO成员国给予中国“非市场经济国家”待遇的因素。如果中国一旦被给予市场经济地位，政府对企业的补贴将不再受到保护，存在上述补贴形式的出口企业虽然可以免于反倾销起诉，但又有可能面临反补贴起诉。比如：2004年4月13日加拿大给予了中国企业“市场经济导向企业的认定”（并不是对中国“完全市场经济国家”地位的认定），2004年12月15日就裁定中国出口加拿大的紧骨件的补贴为每公斤1.25元人民币。[3](p65)因此，基于中国处于经济转轨时期的特殊国情，我们需要正确认识“非市场经济国家”地位的利弊，充分利用入世议定书规定的15年的过渡期，加快经济体制改革和市场化进程，减少政府对企业的直接补贴和干预，使企业成为自主经营、自主决策的市场微观主体，切实做到商品价格由市场决定。这对反倾销和反补贴都是有利的。
(2)“非市场经济国家”问题既是经济问题，也是政治问题，政府的作用至关重要。WTO成员国是否给予我们市场经济国家地位，不仅涉及到出口企业的具体经济利益，也涉及其它国家对我国经济性质的理解，对我国经济体制改革的认同程度。因此，在争取市场经济地位的过程中，需要政府的介入。首先，政府是经济体制改革的推动者，要坚持市场经济体制的改革方向，加快市场化进程，调整经济结构，提升产业层次，改善出口结构，提高出口效益。其次，政府要加强对外宣传和外交努力的力度。中国的经济体制改革不能闭门造车，在推进市场化改革的同时，还要通过书籍出版、媒体等多种途径，公正客观地向其它国家介绍中国中国经济快速转轨的进展情况和市场化改革所取得的成绩，帮助他们认识中国企业的运行条件，并逐步承认中国是一个市场经济国家。对于欧盟、美国等尚未给予中国市场经济地位的国家，中国政府应通过政治谈判、施加外交压力等措施，力促取消对华不平等待遇。2004年5月，温家宝总理访问欧盟时明确要求欧盟要承认中国的完全市场经济地位，就是强大外交攻势解决“非市场经济国家”问题的范例。最后，政府还要强化反倾销立法和出口企业应诉反倾销立法。完善的国内反倾销立法，有利于威慑和限制那些对中国采取歧视性措施的国家的出口产品。强化出口企业应诉反倾销立法，有利于制约其它国家以反倾销为借口实施贸易保护。
(3)走创名牌之路，培养企业竞争优势，提高企业应诉水平和应诉能力。企业是参与国际市场竞争的主体，也是应对“非市场经济国家”问题和应诉反倾销诉讼的主体，而“价格”是倾销成立与否的最核心、最敏感的因素。中国企业只有转变增长方式，不断提高产品的科技含量，出口档次高、品牌好、价格合理的产品，才能培养自身竞争优势，并从根本上摆脱反倾销的困扰。另一方面，企业应诉反倾销的水平和能力直接决定了应诉能否取得成功。前文已经述及，美国和欧盟等主要贸易伙伴都有关于企业“市场导向”的标准，而且中国入世议定书规定，中国企业仍有机会证明自己是在市场经济条件下运作的。因此，在欧盟、美国等国家没有给予中国完全的市场经济地位的条件下，中国企业要想保住国外市场，就必须在政府的指导下，积极参与应诉，善于运用法律武器来保护自身合法权益，争取市场经济地位，提高应诉水平和应诉能力。目前我国已经有20多家企业分别在欧盟、印度、泰国等国家（地区）的10余起反倾销案件中获得市场经济地位，其中在欧盟2003年所立新案中，我所有7家申请市场经济地位的企业全部如愿。同时，我国挡风玻璃产业则在加拿大获得“市场导向型产业”。[4](p68-71)从个别企业到个别行业在争取“市场经济国家”地位方面的突破，有利于我国整体上获得完全的市场经济地位。
(4)合理利用DSB（WTO贸易争端解决机制）来应对反倾销。WTO争端解决机制的宗旨就是保证每一个争端案件得到积极的解决。如果不能达成各方都接受且完全符合 WTO规则的解决方案，WTO争端解决机制的最终目标就是：如果发现相关措施的确违背了WTO协议的任一条款，保证该措施的取消。首先，WTO成员国一旦裁定中国出口产品倾销成立，往往征收高额反倾销税或者价格承诺，对于我方企业认为存在严重不合理的地方，可以向DSB投诉，以改变中国在反倾销问题上的不利地位。比如：印度投诉欧盟对非漂白布反倾销调查案，就是利用WTO争端解决机制来控诉别国对本国出口产品进行不合理的反倾销调查成功的案例。其次，就WTO成员国关于“非市场经济国家”地位的规定中不合理的部分向DSB申诉，要求更改歧视性、不合理、不公平的规定。比如：由于GATT和WTO都没有关于“非市场经济国家”的统一规定，使得WTO成员国在反倾销国内立法上存在很大的自由空间，甚至导致在市场经济国家的认定上存在大相径庭的结论。克罗地亚、保加利亚、爱沙尼亚和立陶宛，依据美国反倾销法的认定结果是“非市场经济国家”，而依据欧盟反倾销法的认定结果是“市场经济国家”。这样矛盾的认定结果必然导致在反倾销实践中的差别待遇，显然有悖WTO的“非歧视原则”。作为WTO成员国之一，我国有权就类似不合理的规定向DSB申诉，并敦促这些国家对国内立法进行调整，这将有利于反倾销实践公平、公正的进行。
注释：
①中国出口商要想得到单独税率待遇必须有充分的证据证明以下几点：(1)该出口商由外资所有和控制； (2)其出口价格可以自由确定；(3)其利润可以转让给外国持股人；(4)它在法律上和事实上真正地永久独立于国家。于永达.2001中国反倾销报告[M].北京：中国经济出版社，2001.
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