论作为政府管理工具的合同，本文主要内容关键词为：管理工具论文,合同论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为政府工具的合同是指政府作为合同一方与政府内部或外部的组织（可以是企业、另一政府或者其他社会团体）或个人就某一事情、物品或服务协商一致而签订某种协议。按照合同另一方的不同，可以分为内部合同和外部合同。外部合同又称为合同外包、合同出租或竞争投标；内部合同在这里是指政府内部的管理合同，而不是一般意义上政府部门获得投标而和另一政府签订的合同。
合同外包是指政府确定某种公共服务的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共物品或服务，政府用财政购买承包商的公共产品和劳务。政府的理想角色是：了解和评估公众对公共物品的需求情况；安排私营部门为公众提供公共物品和服务；检查和评估私人部门所提供的公共物品和服务；征收税收，使政府有钱购买公共物品和服务；按照合同的要求向承包商支付款项。
与合同外包不同，内部管理合同的一方是政府组织，另一方是政府部门或政府内部工作人员。合同外包是在政府公共物品或服务的提供中引进市场竞争机制，而内部合同是政府内部的一种管理方法。它涉及的是政府各部门、各层级或政府与工作人员的关系。亚历山大·魏格纳（Alexander Wegener）把内部管理合同分为四种：战略合同、预算合同、服务合同和雇员合同。“战略合同应该是统一了公民和地方利益集团的而不是单独由政治家和他们的团体来制定的。”“并且，战略是年度预算过程的起点，在这一过程中，公民可以参与、评论甚至改变优先项目。”而预算合同是更具有操作性的合同，它要求所编的预算应该包括所有服务领域和所分配的财政转移的真实目标和结果。服务合同是规范一个组织内服务部门之间内部关系的合同。在大多数地方政府，专业性的白领服务被要求完全收回成本，也有一小部分把专业服务当作公司服务，这种服务不应该为其他服务付费。雇员合同是最常见的，它规定了雇员应该达到的目标，还应该包括资格和职业计划的要求。雇员合同应该是至上而下的，涉及组织的所有成员（包括行政长官）。
在传统体制下，我国政府和其他公共部门多采取政府办企业、办社会的方式来满足政府或公众对物品和服务的需求，规范的政府采购和合同外包的实践并不普遍。随着我国在经济上逐渐与国际接轨，国内政治行政体制改革的推进，我国政府开始引进合同这一政府工具。在现阶段，我国政府所使用的大多数有形设备及通信网络设备基本上做到了合同采购，而公共物品和服务的合同承包还不是很普遍。在使用内部管理合同方面，由于我国处于完善公务员制度阶段，首要任务是建立起官僚制，这方面的实践是少之又少。
借鉴西方国家的成功经验，我国政府应大力推广和使用合同这一工具，使政府成为公共物品和服务的安排者。政府通过和私人承包商签订合同来购买政府或公众所需的一些物品和服务。同时也应该借鉴西方改革中把决策和执行分开的做法，在政府内部实行绩效合同，避免公务员制度的僵化。但是，由于中国国情及其所处的发展阶段的特殊性，合同这一政府工具在我国的应用必须注意以下几点：
1.打破垄断，引进竞争。合同承包并不意味着必然打破政府垄断，这是政府利用合同工具必须注意的一点。合同承包要成功，必须在合同承包商进入公共服务领域之前，就实行模拟市场，即实行竞标。招标和投标过程涉及到公共和私人两个部门，涉及到政府该赋予谁垄断权，是最容易产生腐败的地方，应该引起高度重视。因此，政府必须加强合同招标、投标方面的制度建设，以保证在合同承包商的选择上实现充分的竞争，选择出最合适的承包商。尽管招标、投标的竞争是短期的竞争，但也比没有竞争要好。同时，规范招标、投标制度也能在一定程度上遏制腐败，如避免政府向投标商索取回扣，使得承包商是在公平的基础上开展竞争。
传统上，我国的一些公共物品和服务是由政府直接提供的。政府通过设立国有企业，由国有企业生产和提供各种物品和服务，如城市水务、电力、电信、供热，垃圾处理等；而国有企业没有经营自主权，实际上是政府的附属物。要提高服务效率，更好地满足公众的需求，则必须打破政府垄断，引进竞争。最近，我国市政公用事业领域正逐渐向社会开放，赋予外资和民营企业同等地进入城市供水、供气、供热、电力、电信等传统的垄断行业的权利。无疑，合同承包将成为市政公用行业市场化的一种重要方式。在利用合同工具的过程中，政府要完善各种市场准入制度，使得各类资本在公开、平等的基础上开展竞争，从而提高公共事业的效率。
2.加强对合同的监督与管理。初看起来，合同外包将生产提供物品和服务的职能转移出去，政府的职责减少了。事实上，合同承包以后，政府的责任并没有消失。政府作为公共服务的安排者，应该对作为服务生产者的承包商进行监管，使其按照合同的约定提供物品和服务。西方国家的实践也证明，按照合同规定监督承包商的工作是政府的一项重要职能。凯特尔指出，“如果政府不是一个精明的买家，知道该买什么，从哪儿去买，如何评价所购买的产品和服务，那么合同承包就会失败”。可以看出，政府对合同监督的能力如何直接关系到合同承包的成败。
在我国，合同承包正逐渐成为政府管理的一种新型工具。合同工具的盛行客观上要求政府提高监督承包商的能力。然而，我国现在的一些政府对合同监督重视不够，并且受传统管理体制的影响，一些政府官员和工作人员长期与市场力量隔绝，他们缺乏和私人承包商打交道的本领；而国有企业的管理者又多拒绝被推进市场的大漩涡。因此，在大力推行政府合同承包的同时应该重视合同的监督，加强对政府官员的培训，使他们成为合格的需求确认者、服务的购买者和绩效监督者。
3.引进内部管理合同，完善公务员制度。西方发达国家早已完成了工业化，建立起完善的公务员制度。随着时代的发展，后工业社会的来临，官僚制逐渐走向僵化，结果导向型的管理随之出现。内部管理合同改变了政府体制中政治与行政的关系，使官僚制重现活力。相比之下，我国处于工业化初期，公务员制度起步才20多年，完善的官僚制尚未完全建立。另一方面，我国的现代化处于国际背景下，必须借鉴西方国家的实践经验，吸取其教训，避免走西方走过的弯路。所以，建立和完善公务员制度，同时避免该制度走向僵化，是我国政府管理面临的挑战之一。当前，必须一方面建立公务员制度，使人事管理走向法制化；另一方面，又要注意吸收西方国家新公共管理运动的成功经验，引进内部管理合同，在政府部门内部实现竞争，促进政府效率的提高，避免官僚制的僵化。
可以看出，在引进合同这一政府工具的过程中，各国国情不同，所走的道路也不尽相同。但各国的实践证明，合同是政府管理的有效工具。对于管理经济和社会，合同是公平有效的手段；对于政府组织自身的管理，合同也不失为有效的工具方法。我国应当借鉴西方国家的成功经验，同时也要根据我国实际，有所发展创造，而不能照搬西方的做法。这样才能使合同这一政府工具发挥应有的作用。
摘自《福建行政学院·福建经济管理干部学院学报》（福州）2005.2.24～28
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