解决劳动社会事件的中国制度性资源——《工会法》停工、怠工条款及其实施的解读，本文主要内容关键词为：工会法论文,中国论文,条款论文,事件论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通常人们认为中国法律没有禁止罢工，也没有法律保护罢工。而实际发生的罢工不时出现，其结果也不尽相同。这是一个涉及国体和公民基本权利的重要问题，需要认真对待和正确解决。实际发生的罢工，有些实现了劳(劳动者)资(企业)政(政府)多赢，有些则是某一方或两方或三方受损。其原因很多，一个重要原因是能否理智地认识和运用解决劳动社会事件的中国制度性资源的问题。
很多年以来，我一直注意与罢工相关的法律、政策、学术资料，审视其演变的轨迹和梳理其中的释义。我还在可能的情况下观察中国的罢工事件，包括泛指意义的各种劳动社会事件，做了一些记述性描述。本文在上述文献研究法和观察研究法的基础上，以《工会法》停工、怠工条款(即第27条)及其实施为线索，解读解决劳动社会事件的中国制度性资源问题。这种资源涉及法律、政策、机制、经济、政治、社会等诸多方面，其能否被认识，能否被运用好，社会后果是大相径庭的。
一、文献研究中的分析性释义
中国《工会法》第27条关于停工、怠工的规定，经常被人们质疑甚至诟病为回避罢工问题。然而，研究这一条款从制订到修改，再到一些地方立法的解释，可以分析认为，其实它是为解决包括罢工在内的劳动社会事件提供了资源的。
这一条款的制订是有背景的，20多年前我做工会研究不久就了解到相关的情况。这是从政策到法律的理解，是对罢工的一种认同性的理解，与流行的回避罢工的说法不同。当时，根据当事人介绍，1988年夏天全国总工会与中共中央书记处讨论过罢工问题，认为当基层的民主渠道和协商渠道全部堵塞时，作为反对国营企业中的死官僚主义和外资企业中的过度剥削的特殊手段，职工群众可能采取罢工行动，工会应该有对付这类突发事件的意见和对策。如果法律规定保护罢工权的话，则会诱发罢工，因此可以由全总把处理罢工问题的成功案例发给各级工会作为参考，做好处理群众性的突发事件的工作。后来，这个意见被吸收到1988年10月经中央认可的《_丁会改革的基本设想》中。其中第27条为“在职工群众的正当权益受到严重侵犯，通过基层的民主渠道不能得到解决时，工会有权领导群众揭露、举发以至进行其他各种形式的合法斗争，维护职工的合法权益”。1992年颁布的《中华人民共和国工会法》从法律上对停工、怠工做了相应的规定，即第25条，内容为：“企业发生停工、怠工事件，工会应当会同企业行政方面或者有关方面，协商解决职工提出的可以解决的合理的要求，尽快恢复正常生产秩序。”
到了2001年，法律又开始考虑国际公约对罢工的规定，并且作为一个重要参照而修改了停工、怠工条款。那年的2月，全国人大常委会批准《经济、社会及文化权利国际公约》时，对该条约的一些条款做了保留并发表声明，而没有对第八条第一款(丁)即罢工条款做保留和发表声明。据查阅，这个《公约》第八条第一款(丁)的内容是：有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。紧接着，在那年的10月，又对《工会法》进行了修改，包括停工、怠工条款的修改。据当时全国人大内务司法委员会介绍，该条款的修改注意了与上述国际公约的衔接，修改后法律的第27条规定，“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序”。此条中增加了工会“代表职工”，“反映职工的意见和要求并提出解决意见”，“企业、事业单位应当予以解决”，“工会协助企业、事业单位做好工作”等一些规定，其中，工会“代表职工”，“反映职工的意见和要求并提出解决意见”，“企业、事业单位应当予以解决”的新规定，明确规定了工会在停工、怠工事件中的代表性和交涉权，与《经济、社会及文化权利国际公约》有关罢工的规定更加接近。当然，“接近”毕竟与“有权罢工”是有区别的，然而这也是《经济、社会及文化权利国际公约》所允许的，因为其第八条第一款(丁)本身就规定，“应按照各个国家的法律行使此项权利”。此外，考虑到对经济、社会、文化等权利的保护比较困难和复杂，需要各缔约国在经济、技术、教育等方面投入很多的精力和努力，所以《经济、社会及文化权利国际公约》在执行上仅要求各缔约国承担“尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作”，最后“逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。
上述修改了的停工、怠工法律条款，在罢工发生比较多的地方，得到了进一步的解释和实施，强化了工会的责任，促进了罢工事件的妥善解决。深圳被认为是罢工多发的地区，同时也被不少学者认为是劳动社会事件解决比较好的地区，这与他们在地方立法中的创新分不开，与强化工会的代表性和交涉权分不开。例如2008年9月，深圳市第四届人民代表大会常务委员会通过了《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》，其中规定因劳动争议发生集体停工、怠工的，工会应当代表劳动者同用人单位谈判，反映劳动者的意见和要求并提出解决方案；对劳动者的合理要求，用人单位应当予以解决。还规定前款情形发生时尚未建立工会的，上级工会应当按照职责分工，代表劳动者或者指派职工代表与用人单位进行谈判。进一步规定工会组织及其工作人员不履行法定职责的，由同级工会或者上级工会责令改正；情节严重的，依照《中华人民共和国工会章程》组织改选或者予以罢免。根据笔者有限但是有根据的了解，广东、浙江等地方的一些城市都做出了这方面的努力。如果各地工会能够这样理解和实施《工会法》第27条的资源，中国劳动社会事件的解决会得到明显的改善。
二、观察研究中的记述性描述
上述分析性释义不仅有文本的意义，而且有实施的意义。围绕停工、怠工的法律或政策规定，通过各种经济、政治、社会的机制，可以有效地解决包括罢工在内的劳动社会事件。一些劳动社会事件之所以没有解决好，很大程度上是没有理智地运用上述资源。这反映在我多年来观察研究的记述性描述当中。
我对罢工事件的实际观察，源于1985年城市经济体制改革启动后所做的职工调查。自从实行承包制、租赁制和股份制以后，职工群众对自身利益的追求已经公开化，并迫使工会面临选择。在东北调查时了解到，在不少企业里，职工群众对工会干部说，你们成天忙忙碌碌，应该忙在点子上，像有关工人收益分配的大事，工会要好好管一管。一些城市工人的上访，以百分之几十的比率在增长。职工群众寄希望于工会，而工会往往由于种种苦衷和难言之隐，或是怠慢或是拒绝了职工群众的要求，因而时有怠工和罢工出现。承包制和租赁制实行后，怠工和罢工事件的发生次数明显上升。有些职工群众对现在的工会感到失望，又感到孤立的个人势单力薄，萌生了进行有组织的活动的意识和行动。我们当时向全国总工会反映了这些问题，工会领导机关派人了解和解决了一些问题，但是更多的问题仅仅靠领导机关是解决不了的。
我对罢工事件的实际观察，还源于对中国工会一个模范单位变迁的追踪。那是1997年，中国工会总结和推广能够卓有成效地维护职工合法权益的“葫芦岛模式”。当年冬天，我们在那里进行实地考察。中国铜铅锌集团公司杨家杖子矿务局坐落在辽宁省葫芦岛市，从1994年开始，工人因企业改制影响生活福利，要求进京上访、游行示威、组织罢工等。矿工会和市总工会都因应工人的要求并妥善处理了这些事件。后来，他们被上级工会树为模范典型，该市总工会主席因此而上调。之后，事态却出现了逆转。由于问题隐藏很深，2000年春天，该矿因为实施关闭破产而发生了震惊国内外的上万矿工大骚乱，政府、警察与矿工发生大规模激烈冲突。再后，由于工人们不间断地投诉，2005年传来了该矿百余名党政干部和警察涉嫌官商勾结、霸占矿山资源、欺骗性破产被抓的消息，但是工人们前前后后受到的实际伤害十分严重。这个观察的结论是，工会理智因应工人诉求，事件可以缓解，否则便导致恶性后果。
我对中国罢工事件的进一步关注，与国际劳工组织官员的探讨有关。1998年春天，我随中国工会劳资关系考察团在欧洲访问，结识了一些国际劳工组织的官员，之后又在北京多次接待他们之中的一些人。相互交谈中的一个重要话题，便是中国是否有罢工权的规定及其原因。那时，我与中国东南沿海的工会主席们有接触，就把一些观察做了归纳并介绍给外国朋友。大意是，法定的罢工权当然是需要的，但在没有法定罢工权之前，工会也不是就无所作为；在沿海开放地区的企业里，罢工是经常发生的，工会对一些罢工往往默许或支持；也正是有了工会的默许和支持，罢工被限制在劳动问题上和企业范围内，最后大多是劳资双方相互妥协，甚至得到双赢的结果。
对中国罢工事件的关注，也引来不少意外的观察。在一向以劳动关系和谐著称的浙江省，新世纪之初出现了社会化维权的“义乌模式”，我们还比较早地发现了传化集团协调劳动关系的经验。然而，2001年7月和10月，浙江省诸暨市发生了比一般罢工还惨烈的集体卧轨事件。李字集团的1000多名安徽籍民工和数千名当地群众先后两次扑倒在浙赣线上卧轨拦车，使列车累计中断运行数小时。事件发生的主要原因是，私营企业李字集团实行原始的“工头管理”。工头殴打工人、克扣工资、欺上瞒下、限制工人出入自由，民工在当地群众的协同下，不得不以一波又一波的自殉事件相向。事后，被称为现代包身工制的工头管理被完全取缔，来自不同省籍的民工陆续加入了工会，劳动权益诉求有了表达的渠道，甚至很快就使原来相当紧张的劳资关系有了转机。
这个观察的结论是，懂得因应工人诉求的地方，总体态势会比较好。我们的一位学术伙伴最近到诸暨市做社会调查，他告诉我，那里现在的劳动关系状况相当好。此可谓否极泰来，是祸福相依转化的逻辑在起作用。
2010年春夏罢工事件多发，由于处置相对理智，给了我们更多谨慎乐观的信心。作为事件的起始，广东南海本田工人的罢工，结果颇为良性。公司接受了工人对提高工资的诉求，并且通过与工人协商达成了工资协议，避免了冲突的升级和再次发生。据悉，对工人改选工会的诉求也在逐渐考虑和回应，这就可能从制度上消除劳动冲突的隐患，使可能再发生的矛盾纳入常态化的解决渠道。在这之后，我在深圳与一些工会人士讨论类似事件的处理。他们说，多年以来我们就是这么做的，积极回应工人的罢工诉求，多数结果都是几个方面多赢的。同时我也注意到，一些地方并不是这样。2010年春夏，河南的平顶山、江苏的昆山和无锡等地，政府甚至动用警力，对付工人正常的维权诉求。我认为，这并不表明地方政府有力量解决罢工事件，反而暴露出其没有智慧和能力在理性和法治的轨道上解决劳动冲突的问题。
三、研究结论的制度性资源意义
上述文献研究和观察研究的结论是，《工会法》第27条关于停工、怠工的规定，可以运用来解决包括罢工在内的劳动社会事件。如果这种制度性资源被认识和运用得好，则有利于工人行动的“责任豁免”，也有利于改善工会形象和制度化地解决社会矛盾。否则，原有资源的制度性安排将被改变，社会后果不容小觑。
该条款的规定是我国社会变迁和制度改革的成果，是回应罢工多发的选择。在这之前，现行立法中关于罢工的相关规定是空白的。该条款是因应改革开放后罢工等事件逐渐增加而制订的，后来又参照相关国际公约进行了修改。该条款在表述上没有明确罢工而使用停工、怠工的字眼，是出于现实政治估量的考虑。一般而言，罢工权在劳动法中是归属于劳动争议权的，而劳动争议权可以包括罢工、停工、怠工等。有研究指出，“争议权”是指工会在与雇主进行集体谈判时，有采取集体行动(罢工、怠工等)的权利。产业和平最早的倡导者——著名的韦伯夫妇，在他们的研究中，也把停工与罢工视为同一概念。他们认为，“由于产业争议造成的停工、罢工是对公共秩序的损害，是对公共财富的损害，”应该通过劳资协调和政府介入而予以解决。该条款填补了一项法律规定的空白，是对国内改革和国际变化的一种回应，对此应该是没有疑问的，其在政治制度发展上是有意义的。有研究介绍说，美国学者普沃尔斯基(Adam Przeworski)和他的弟子历时8年，以世界上135个国家40年的历程为经验材料，系统地梳理了各种理论看法，进行比较政治研究。其中认为，罢工、骚乱、游行示威等事件，在民主政权下发生的频率要高于权威政权之下，罢工次数要超出2倍，但对经济增长率却没有什么影响。只有当它们发生在权威政权下，才会影响经济增长率。权威政权下这些事件发生的频率要比民主政权下少一半，但对经济增长率所造成的负面影响却要比民主政权下高8倍！它告诉我们社会抗议运动在权威政权下的确会影响经济的增长，民主制度是处理社会矛盾和实现社会长治久安的更稳妥的制度安排。第27条也是处理社会矛盾和建设民主制度的一种安排。如果我们能够从这个意义上理解第27条，并运用这种资源，进而反过来再促进制度性改善，则意义就更大了。
在法理上，可以说第27条提供了工会“责任豁免”和“有利于劳动者”的资源。有研究介绍说，在欧洲和北美洲，大多数国家的工会组织和集体谈判是在政府法律的保障下发展起来的，政府立法赋予工人组织工会、开展集体谈判和罢工等权利。而英国却采取了一种极为不同的方式，当工会克服了雇主的抵制而成长壮大，并依靠自身的力量推进了集体谈判之后，政府并非颁布一套明确规定工会权利的法律，而是建立了一套豁免工会不受刑法和民法多项法律领域约束的制度，为工会组织罢工、集体谈判的行动规定了“责任豁免”(immunity)，即工会可以免除因这些行动而导致的法律责任。英国的这种做法，也是符合国际劳工组织的原则的。按照国际劳工组织的原则，在同一事项上几个规定的标准有差别时，应优先执行对工人最有利的标准，在技术上要避免对工人较为不利的影响。英国确实与其他欧美国家有所不同，集体谈判主要不是法律规范的结果，真正的基础是劳资之间的自行协商。在他们看来，如果不培植相互的诚信，而强制推行一种制度，这反过来又培养了不信任。这种标准或规范，反而对工人和工会更为有利，倒是后来玛格丽特·撒切尔的国家强制性干预给工人和工会带来了不利的后果。中国《工会法》第27条通过法律规定和保护工会的代表性和交涉权，可以理解为是对工人和工会的一种“责任豁免”，又可以使之对工人有利。如果工人发生停工、怠工、罢工，而企业或政府行政部门因此而处罚，工会可以依法保护工人免责。也就是说，运用“责任豁免”资源而培植劳资之间的自行协商，恐怕比仅仅依照法律甚至行政的力量强制推行，对工人更为有利。
在中国解决包括罢工在内的劳动社会事件，已经出现了一些“中国经验”，如果运用好《工会法》第27条的资源，则可能为这些经验增加新的内容。在浙江省义乌市，原来劳动社会事件多发，该市工会通过社会化维权，把农民工的权益诉求纳入了制度化的解决渠道。有研究认为，这是一个有价值的中国经验。在国际社会经验中，处理稳定的机制一般有两种途径：加强政治整合或社会整合。二者虽然都有赖于力量平衡结构，但作用的机制不同。从义乌案例中可以发现，工会在现存体制内工作，并没有建构新的政治机制——比如，明确代表某群体利益，推进它们的权利扩展，通过动员、谈判、制衡、展示影响力来进入公共领域，用价值口号正当化自己的目标并吸引人们认同，等等。而社会整合主要通过法治推进和社会团体的活跃角色达成。如果社会团体提供的中介功能，能够有效帮助人们顺利接近公务机构，彼此的冲突就会降低，彼此的依赖、归属、认同和内聚就被加强。更重要的是，这种加强是以理性、证据和程序来实现秩序，不必经由暴力冲突解决问题，因而社会的稳定性就会增加。上述机制可以解释，为何在义乌劳资纠纷虽然较为普遍，但群体性事件则较少发生。因此，义乌工会的角色是社会整合而非政治整合，但却有重要的政治后果：大量中介性社会组织填补结构洞，将劳资纠纷引向依法解决的渠道降低了个人事件转化为群体事件、社会冲突转化为政治冲突的概率。这项研究也同时在探讨，义乌的案例是否是孤立个别的，它是否可能制度化并扩展向全社会，仍然是一个未解问题，原因是义乌案例高度依赖本届领导(工会主席)的个人风格和荣誉。在笔者看来，类似的个案却在不断增加，前述东南沿海的一些工会主席、浙江的一些工会主席的尝试，特别是去年罢工事件集中发生后，使不少工会都在反思自己是否具有代表性和能否运用交涉权。这背后基础的动力是工人的作用，他们是在用牺牲乃至生命呼唤自己的权益。当工人发生停工、怠工、罢工时，工会的作为成为关键，具有代表性和运用交涉权就会保护工人并使其免责，否则工人可能会因种种原因被企业或政府行政部门处罚。如果我们的各级工会足够理智，善于乘势运用好《工会法》第27条这项资源，不仅能够保护工人和缓解社会矛盾，而且还会大大改善工会的社会形象。
工会能否具有代表性和运用好交涉权成为关键，而关键的关键，是自身的制度性资源与工人自发形成的组织性资源能否融合。中国改革开放以来，这两种资源是有可能融合的，而更多的情形是两种资源相互排斥，不仅常常顾此失彼，甚至可以说往往彼此皆失。国际经验的比较分析告诉我们，二者是可以兼得的。例如，自上而下与自下而上整合的巴西工会模式就值得借鉴。最近，我们特别高兴地看到，广州市总工会在这方面实践努力和理论思考的介绍，表明两种资源是可以相互结合而有效地发挥作用的。不少地方的工会干部都认为，特别是深圳的工会干部认为，工人的行动，再有工会的回应，极少有不成功的。如果不是这样，《工会法》第27条提供的资源就会被漠视和搁置，重演欧美工业化国家劳资激烈冲突的可能不是不存在，本人作为劳动问题的长期研究者是不愿意看到的。