我国社会保障立法缺陷及立法建议，本文主要内容关键词为：社会保障论文,缺陷论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国建立一套较为完整的社会保障体系，已成为社会主义市场经济发展的紧迫需要，对此人们早已形成共识。学者、专家们对于我国社会保障体系的内涵及外延有过充分的论述，笔者也曾对在建立健全我国社会保障体系中应注意的问题作过简单陈述。[1]笔者认为，市场经济既然是法制经济，那么法制化问题是确保我国社会保障体系最终建立及运行规范、畅通之关键所在。本文旨在通过分析我国社会保障立法现状，指出其缺陷并提出相关建议。
一、立法理论缺陷
从法理学上，一个社会任何项目的立法都应有其立法的理论基础，此关系到该项立法的出发点、走向及体系，社会保障立法亦如此。对于我国社会保障立法究竟应归于什么样的理论基础之上，笔者以为这是我国学术界长期忽略的一个问题。不少学者多是就事论事，就我国建立社会保障体系的紧迫性、重要性而论述社会保障立法的“防护网”、“减震器”作用及效果。[2]究其原因是，对很多法律事项的理论研究是很欠缺的。就社会保障而言，立法理论缺陷主要表现以下二个方面。
一是立论基点缺乏或不当。立论基点也可以称之为立论本位，对社会保障立法而言是指社会保障立法的理论出发点。我们对社会保障问题的立论是近几年的事，之所以关注主要是因为随着国企改革的深入，原有团体保障功能受阻。就现状而言，我国社会保障立法更多的是定于事本位而非定于人本位。说它是定于事本位是因为我们的社会保障的立论多是遇事论事，而不是拥有一个自己原本的理论定位。我们讲，社会保障并非是无理论源头的事项，说到底社会保障本质上就是对人的基本生存权的一种救济与保障，它从一开始就是应属人权的重要权项的基本内容。人作为一个个体，他是一个社会的人，社会完全有责任对他的基本生存权作一个保障，这是现代社会文明的一个基本要求。我们都知道“人权”是资产阶级先进思想家于17～18世纪倡导的一个重要概念。作为社会主义国家，人权原本就是我们社会主义理论所倡导的，关键是我们所倡导的人权内涵与西方国家有着本质不同。社会主义的人权理论是真正意义上的人权理论，这是不同于西方国家的所谓人权口号的。从我们的人权理论看，生存权是我们人权的重点与核心，因此笔者以为社会保障立法的理论源头即应定于此，即应定于“人本位”。
二是社会保障立法缺乏统一的基本原则。社会保障立法的基本原则，是指集中体现社会保障法的本质和精神，主导整个社会保障法体系，调整社会保障法的基本准则，这是社会保障法的核心和灵魂。从我国社会保障立法现状看，我们对社会保障立法应有哪些基本原则，在理论上认识不一，适用于立法实践上，理论不一致，不协调。我国社会保障法著名学者覃有土提出，我国社会保障法应有三项基本原则：即普通性和区别性竟合原则、权利与义务对等原则、保障水平与生产力相适应原则。[3]目前我国社会保障立法原则理论上的一个特点就是：仍未形成理论共识，已有的理论尚存在不足。譬如，上述基本原则中的第一项原则，其主要内涵是一方面强调社会保障实施范围应包括所有社会成员，另一方面同时又强调应针对不同类型的社会成员制定不同的适用法规和标准。实质上这一原则本身即是矛盾的，社会保障的原则不应存在区别性原则，我们不能因为我国现行体制本身存在的不完善的制度，而推导出不适当的原则。对我国社会保障立法应有的基本原则，应从我国《宪法》以及《劳动法》等相关部门法已有的相关原则并结合社会保障法自身特点而概括总结出来。从法理上讲，任何部门法的基本原则都应是宪法原则下的进一步拓展。我国《宪法》第四十二条对公民劳动权的规定，第四十五条对公民获得物质帮助权的规定，都是社会保障立法原则的依据。而我国《劳动法》的基本原则对确定社会保障立法原则也是紧密联系的。[1]
二、立法体系缺陷
关于如何构建我国社会保障立法体系，众说不一。有学者提出应制定一部大而全的社会保障法，也有学者对此提出了反对意见。[4]就目前各国社会保障立法模式看，有四种不同模式：传统型模式、福利型模式、国家保障型模式以及储蓄型模式。[5]不论我们采用或借鉴哪一种模式，不论我们在法的存在形式上是大而全还是单一法的集合，笔者以为对我国社会保障立法体系的内容都不会产生很大影响，而只是影响体系存在的形式。从我国社会保障传统格局看，虽然在概念上已基本上形成涵盖社会保险、社会救济、社会福利、社会互助，优抚安置等五项内容的社会保障体系。但在立法体系上的缺陷是明显的。
一是体系面窄。这主要是指我国社会保障立法的内容面窄以及社会保障对象面窄。立法内容面窄主要表现在，虽然已在概念上形成了社会保障的五项主要内容，但目前的立法工作仍基本处于空白，社会互助未形成一致的立法层面。而且社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置各自应包涵哪些具体内容，也不十分清晰。社会保障对象面窄主要表现是目前纳入立法体系的只是社会成员的一部分，即主要是企业单位及国家机关工作人员，而作为我国人口大多数的农村人口则基本上未纳入社会保障的立法体系（优抚安置除外）。我们不能因为经济发展的现状，在确立社会保障立法体系时忽略了占我国人口约80%的农村人口。特别是我国计划生育政策所产生的社会家庭结构的变化，农村人口的社会保障问题将日趋明显与紧迫。这不仅涉及“社会保障的实施均是全体公民”这样一个国家惯例标准，也是关系我国农村社会稳定的一个重要方面。另外，笔者上面已提到，即便是我国目前已纳入社会保障对象之中的社会成员，如国家机关工作人员与企事业单位工作人员的社会保障阶位也是有差别的，这也是体系面窄的另一种表现。
二是体系效力层次不高。社会保障应属一个国家社会生活的基本问题，因此根据立法理论，涉及社会保障的主要事项的立法应该由法律设定，即社会保障的主要事项应制定法律。我国2000年7月11日正式实施的《立法法》已对我国立法权限作了明确的划分。从目前我国社会保障立法状况看，由全国人大及常务委员会制定的相关社会保障法律还没有一部，正在实施的社会保障规范性文件几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，以及由地方制定的地方性法规。因此，从立法的效力层次看，不能适应社会保障法作为一个法的部门存在的客观事实，与社会保障法应有的法律地位是不相称的，使得我国社会保障立法难以形成权威性的稳定性的体系。
三是体系功能弱化。由于上述原因，目前“法出多门，各行其是”是我国社会保障法实施中的一个特点。虽然，国务院制定了《失业保障条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》，但强制性措施并不明确，其他相关辅助性强制规定也不配套，同时对社会保障的其他项如社会救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不明朗的，不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应，这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。
三、立法建议
一是在立法理论上，应形成符合我国社会主义国情的，同时也符合国际社会保障立法惯例的理论体系。不仅应借鉴国外先进的立法理论、立法模式、立法概念，同时更应注重在社会保障的法理基石、基本原则等方面统一认识，创建具有自身特色的理性思维。
二是在立法体系的架构上，应结合我国法律体系已形成的体系特点，采用“多法并行”模式，不宜采用“大法统一”模式。所谓“多法并行”是指社会保障立法可以就社会保障的五个方面的基本内容：社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置分别立法，形成社会保障多部平行法。而我国其他部门法基本上都是采用这一立法模式。若采用社会保障法一统立法即“大法统一”的立法模式，一方面就我们现有的立法准备工作而言是很不充分的，很可能会因追求“一统”而进一步形成新的立法缺陷；另一方面也与我国基本立法体系特点不相符。
三是在立法层面上，应将社会保障法交由全国人大常务委员会制定，以提高其效力层次，确保其应有的法律地位。同时，在立法面上，也应扩展社会保障的对象范围，将农村人口也作为社会保障的重要对象予以考虑，并同等确定企事业单位、国家机关的工作人员的权利与义务。
四是在立法衔接与配套上，应注意解决好社会保障立法与已有其他法律之间的衔接与配套问题。譬如与《劳动法》之间的衔接问题，笔者认为从劳动法的基本原则看社会保障立法的基本原则，两者有着许多共同的目标层次。[1]再如，有学者提出社会保障立法应解决税法、物权法、合同法、侵权法与其之间的配套问题，[4]笔者认为这是很重要的立法辅助工作。只有解决好了衔接与配套问题，我国社会保障法才能在一个内容较为完备，运行机制较为完善的框架中运行。