构建重点领域和关键环节的腐败风险预警机制，本文主要内容关键词为：腐败论文,关键环节论文,预警机制论文,风险论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1002－3240(2012)06－0031－05
依据腐败的本质和发生规律，腐败总是在一些领域和环节多发易发。因此，预防腐败，核心就在于对权力运行的重点领域和关键环节的腐败的预防，也就是要建立起一套集防范、发现、警示功能于一身的、针对重点领域和关键环节腐败特点的腐败风险预警机制，从而能够科学、全面、及时、有效地了解和掌握重点领域和关键环节腐败现象的发生和发展动态，有针对性地进行预警，使注重预防的方针变成切实有力的工作机制和扎实有效工作举措，达到未雨绸缪的目的和效果。
一、腐败与腐败风险
(一)腐败的本质
腐败的实质是公共权力非公共、非正常运行，背离了公共利益，造成对公众和公共利益的侵害。公共权力内在地存在着一种异化的本性，公共权力的可交换性和不平等性，以及可能增值的特点，使权力随时可能被滥用，腐败是权力滥用和异化的极端表现形式。“腐败，即滥用公共权力以谋取私人利益。”[1]公共权力一般都掌握在公职人员手中，所以，腐败最明显的特征是公职人员权力行为的变异，是公职人员利用权力为自己或特定关系人谋取利益的行为。所有公职人员都有腐败的可能，特别是在某些掌握着稀缺资源的权力领域和权力环节，腐败发生的机率就更高。而由于我国政治体制的原因，我国公职人员大多数为党员，而其中的领导干部是腐败行为的主要实施者。2011年，被处分的县处级以上干部有4843人，被移送司法机关的县处级以上干部777人。[2]“贪污的都是管钱的，受贿的都是有权的。”[3]有关部门从已查处的案件情况中总结出来的这句话，表明了腐败的本质。掌握着权力，就意味着控制了一种稀缺资源。正是由于权力的这种特性，才使得腐败的发生有了一个根本性的基础。“历史和现实都表明，不受制约的权力必然导致腐败。现在，一些地方和领域，腐败现象屡禁不止，一个重要原因就是缺乏对权力的有效制约和监督。”[4]
(二)腐败风险及其表现形式
风险，“影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，也可用函数表示为事件发生的概率与后果的乘积。风险的本质是不确定性，只要具有不确定性，就会存在风险。”[5]所谓腐败风险，就是公职人员在行使权力、执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性，这种可能性意味着公职人员可能在某些条件具备时实施腐败行为。依据腐败的发生机理，腐败风险包括岗位职责风险、制度机制风险、思想道德风险三类。这三类腐败风险存在于权力运行的过程中，在不同的腐败行为中表现出同时存在的特点，要预防腐败行为，必须科学认识、准确甄别、有效防范这三类腐败风险。
1.岗位职责的腐败风险。由于公职人员作为权力的行使者，掌握着某种特定的公共权力，这种公共权力通过一定的工作岗位来实现，而与岗位相对应的就是职责。正确的履行岗位职责就会使权力沿着公共意志和公共利益的方向运行，而错误的履行岗位职责将会产生腐败。因此，作为权力行使者的公职人员的岗位职责存在腐败风险。岗位职责的腐败风险，是指岗位职责的特殊性而造成公职人员不正确履行权力职责或不作为，构成失职渎职、滥用职权、以权谋私、权钱交易、权色交易等严重后果的腐败风险。“滥用权力是公职人员违反党、国家和其他社会公共机构授权的范围、限度和程序等有关规定而行使公职权力，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。”[6]2011年中央纪委监察部查处的张家盟、宋晨光、刘卓志等大案要案，这些人所处的岗位都是权力的关键环节或是重点领域。
2.制度体制的腐败风险。制度或体制的不健全和不完善，也就是存在某种缺陷或漏洞，这就为权力行使者提供了腐败的机会。腐败是制度漏洞的表现，制度或体制的缺陷或漏洞主要体现在对权力运行过程中的监督和制约不力，也就是权力的监督制约机制不完善，这使得某些权力的行驶在个别人的个人意志的掌控中，这是必然导致腐败的。“在中国经济转轨过程中，就得制度体系被打破，而新的、与社会主义市场经济体制相适应的制度体系尚未建立，这就造成了制度‘真空’或漏洞，给许多腐败行为提供了可乘之机。”[7]这就使得权力运行过程中的规范、监督、制约公职人员的制度体制成为能否有效预防腐败的关键所在。不合理的制度容易导致腐败等不良后果，而合理的制度则能够预防腐败的发生。因此，规范权力行使者行为的制度体制也就存在腐败风险。制度体制的腐败风险，是指公职人员由于缺乏工作制度体制的明确覆盖，工作程序的明确规定，工作时限、标准、质量的明确约定，个人自由裁量空间较大，缺乏有效制衡和监督制约，可能造成行使权力失范，构成失职渎职、滥用职权、以权谋私、权钱交易、权色交易等严重后果的腐败风险。
3.思想道德的腐败风险。由于腐败是一种主观行为，需要权力行使者具有腐败动机和腐败的成本分析过程，这实质上是公职人员个人思想道德的堕落过程。腐败分子蜕变的一个共同特点，就是在思想道德上丢失了防线，贪图金钱、权力和美色，进而愈陷愈深、不能自拔。因此，作为权力行使者的公职人员，其思想道德存在腐败风险。思想道德的腐败风险，是指公职人员因私欲、私利等自身思想道德偏误或因亲情或人际关系等原因，可能造成个人行使权力行为规范或职业操守发生偏移，导致权力行使偏离公共意志，或授意他人违反职业操守，导致公务行为结果不公平，使公共利益受损或不当得益，构成失职渎职、滥用职权、以权谋私、权钱交易、权色交易等严重后果的腐败风险。
二、腐败在重点领域和关键环节表现突出
所谓重点领域，就是在权力的具体划分中，腐败高发频发的领域。依据近年来我国反腐败工作的实践，目前，重点领域主要包括工程建设、房地产开发、土地管理、矿产资源开发、金融、司法、教育、医疗卫生等。比如，我国工程建设领域存在的问题越来越凸显，多名官员因利用职权插手干预工程建设、索贿受贿而落马；一些部门违法违纪决策上马项目和审批规划，擅自改变土地用途；一些招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标。在工程建设领域，2009年7月至2011年11月，全国共受理工程建设领域违纪违法问题举报4.23万件，查实2.02万件，给予党纪政纪处分15109人，其中，厅局级干部89人、县处级干部1465人，移送司法机关7891人。
所谓关键环节，就是权力运行中决策、执行、监督过程以及公平交易、信息公开、检查问责等容易发生腐败的环节。同样依据近年来我国反腐败工作的实践，目前，关键环节主要包括人事、审批、监管、采购、招投标、基建、资金、规划、交往、接待等。腐败的发生往往在不同的领域表现在不同的环节，同时又表现出相同环节在不同领域均成为腐败重灾区的双重特点。因此，预防重点领域和关键环节的腐败，就成为整个反腐败工作的核心所在。“把推进一批改革措施与反腐倡廉其他工作紧密结合起来，认真治理工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、金融、司法等五个领域的突出问题，重点推进干部人事、行政审批、财税、投资、政府采购、国有企业改革和现代市场体系建设等七个方面的改革任务。”[8]
近年来，随着党和政府反腐败力度不断的加大，腐败现象滋生蔓延的势头在一定范围内得到了遏制。但是，反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性，当前的反腐倡廉形势依然严峻，违纪违法者的手法不断翻新，形式变化多样，更具隐蔽性，由“公开”转为“私下”、由“直接”变为“间接”、由“现货”变为“期权”，等等。根据现有腐败犯罪统计，在有些领域和环节，以权谋私、权钱交易、贪污索贿等现象占有相当比例，而且发生率持续上升，涉案数额较大，表现出易发多发的态势。尤其是行政审批权、资源配置权、行政执法权相对集中的土地管理、工程建设、矿产资源开发、产权转让、政府采购等重要领域仍处于腐败易发多发态势，而且动辄就是串案、窝案，突出暴露了在某些重点领域和关键环节腐败风险的增大和预防腐败机制的薄弱。从近年来查处的违法违纪案件看，一些不法分子不择手段拉拢腐蚀上述领域的党员干部，这些领域已成为腐败案件易发多发的突出部位，其中的一些关键环节，已成为容易失足的高风险岗位。比如，土地管理领域，个别领导干部为请托人在土地征用、变更、占补平衡等方面谋取非法利益；擅自更改用地规划，改变土地用途；规避相关程序、搞暗箱操作；非法低价出让国有土地使用权等，从中谋取私利。又如，工程建设领域的腐败问题由来已久、成因复杂、且涉及面广，目前仍然是经济案件的多发领域之一，主要表现为：少数领导干部利用职权违反规定插手干预工程建设、招标投标、违规变更规划、调整“容积率”等，搞权钱交易。再比如，在矿产资源开发、产权转让、政府采购中，由于制度管理上还存在漏洞，客观上为权力寻租提供了空间，少数意志薄弱者很容易失足堕落。因此，要“瞄准精确”应对和打击腐败出现的新特点、新问题，盯紧重点领域和关键环节的腐败，及时发现和严厉查处重点领域和关键环节存在的腐败现象和突出问题。这不仅能够直接打击犯罪，而且能够发挥警示作用，还能从中总结经验教训以完善反腐败机制，一举多得。
三、构建重点领域和关键环节的腐败风险预警机制的重要意义
(一)建立健全惩治和预防腐败体系的重要举措
十七大报告指出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”如何针对腐败多发领域和薄弱环节，推进制度体制机制创新，从源头预防和治理腐败，建立预防腐败的长效机制，是目前我国反腐倡廉的重点和难点。在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出的“建立测评机制，搞好科学分析，使反腐败工作更有预见性”是重点中的重点。同时，中纪委向党的十七大所作的报告中指出，“推动建立反映廉政状况的指标体系和预警机制，努力提高预防腐败工作的专业化、规范化和法制化水平。”建立预警机制体现了我党对国际反腐败成功经验的重视和借鉴，体现了反腐倡廉建设必须与时俱进的要求。在《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》中也提出了“建立反腐败信息交流机制和腐败风险预警机制”的要求。胡锦涛同志在第十七届中纪委第五次全体会议上的讲话中提到：“要逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”，其中一个重要的内容就是“推进廉政风险防控机制建设”。因此构建重点领域和关键环节的腐败风险预警机制，体现了反腐倡廉建设更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的基本要求，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要举措。
(二)从源头上防治腐败的重要手段
任何一种公共权力，都必然有其运行过程，其运行过程是否科学、规范，是否在法定范围内进行公共运行，直接导致权力行使的效能及后果。腐败之所以被定义为权力的非公共运行，正表明它是在权力运行的过程中产生的。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]因而“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[10]我国政治体制“主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象……和形形色色的特权现象”。[11]构建重点领域和关键环节的腐败风险预警机制的重点是围绕制约监督和规范权力运行，紧密结合各地区、各部门、各单位实际，突出重点领域和关键环节，认真查找可能发生腐败行为的风险点，对预防腐败工作进行科学化、系统化管理，从而使预防腐败职责清楚、目标明确。因为，权力过分集中是我国政治体制的特点，“权力过分集中的现象……权力集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。[12]这种权力过分集中的体制，造成某些特殊领域的权力和权力的某些特殊环节成为腐败高发、多发、易发、频发的重灾区，其原因在于监督制约机制失灵，形成了种种特权现象，导致权力被滥用。因此，要针对权力运行的重点领域和关键环节，在宏观层面进行微观控制，找出发生风险的可能性，并在微观层面进行宏观管理，寻求防范办法，拿出有效措施，力求将腐败消灭在萌芽状态，防止问题的发生。这种管理模式能够确保权力运行到哪里，风险防范措施就跟进到哪里，从而从源头上防止腐败的发生。
(三)反腐倡廉建设的现实需要
反腐倡廉的实践表明，我国的腐败现象越来越呈现集体化、部门化甚至领域化，许多重点领域和关键环节的腐败是“前腐后继”，这些领域和环节的腐败严重侵害群众的切身利益，损害党和政府在群众中的合法性基础。“腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”[13]“一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出，形式主义、官僚主义严重……发生在领导机关和领导干部中的官商勾结、权钱交易案件，利用职权插手和干预城乡规划、建设项目审批、土地审批和出让、矿产资源开发、招标投标等谋取非法利益案件，重大安全生产事故、食品药品安全事件背后的失职渎职和腐败案件。”[14]因此，必须针对重点领域和关键环节腐败多发易发频发的特点，建立腐败风险预警机制，从而提高预防腐败的时效性和前瞻性。
四、重点领域和关键环节的腐败风险预警机制的构建
(一)腐败风险预警机制的基本结构
在腐败多发频发的重点领域和关键环节构建与之相应的腐败风险预警机制，就是要在中央部署的教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系框架内，建立重点领域和关键环节的腐败风险防范机制、腐败风险发现机制和腐败风险警示机制，这三大机制构成了腐败风险预警机制的基本结构。
1.腐败风险防范机制，就是通过有效的制度建设，监控重点领域和关键环节的权力运行，约束这两方面公职人员的思想言行，尤其是防止滥用权力，从源头遏制腐败风险的发生，做到未雨绸缪，防患于未然，从而起到预防腐败的实效。
2.腐败风险发现机制，就是通过一定的腐败风险信息采集系统和腐败风险评估系统，依据一定的腐败风险指标体系，按照科学的方法，及时查找重点领域和关键环节的“腐败风险点”，对已经出现的腐败苗头能够及时准确的发现。
3.腐败风险警示机制，就是参照腐败风险评估指标体系的评估结果与警度划分原则，针对重点领域和关键环节出现的腐败苗头和倾向性问题提出不同级别的“腐败预警”，对预警客体设定不同等级的预警级别，分为一级预警、二级预警、三级预警和常规预警四个级别。分别针对不同级别下发《一级预警通知书》、《二级预警通知书》、《三级预警通知书》。常规预警说明该预警客体没有明显的腐败趋势，廉政状况较好，不必下发预警通知书。及时遏制、督促改正，有过则改，有错即纠，防微杜渐，保证预防腐败的各项制度真正落到实处，有效管用。
(二)腐败风险预警机制的作用机理
腐败风险预警机制的作用机理，也就是腐败风险预警机制内部结构如何相互作用、最终发挥其功能的问题。结合教育、制度、监督等反腐败途径，以预防腐败为工作重点，依据腐败行为的发生过程，科学设定腐败风险预警机制的作用机理，保证预防重点领域和关键环节的腐败行为的发生和蔓延。
1.确定重点领域和关键环节腐败风险防范机制、腐败风险发现机制、腐败风险警示机制的逻辑层次。根据预防第一的原则，将腐败风险防范机制放在首位，努力实现防范腐败风险的发生。一旦腐败行为发生，腐败风险发现机制能够立即运转，及时发现腐败苗头和已经发生的腐败行为，以便进入惩治腐败阶段。之后，要根据相关制度，启动腐败风险警示机制，进行警示教育，以避免重蹈覆辙。
2.建立并应用腐败风险评估体系。要根据不同的领域和环节腐败风险的不同特点，建立腐败风险信息收集与甄别平台，并以此为依据制定腐败风险评估指标体系，由二者共同构成腐败风险评估体系，为腐败风险的防范、发现和警示提供客观依据。
3.一旦进入腐败惩处机制，就意味着腐败风险预警机制的失败，要根据腐败风险发生的现实状况对信息收集、指标筛选等工作及时做出调整。同时，综合分析一定时间段的腐败预警结果，制定更加科学合理的腐败风险预警机制，重新进入新的腐败风险预警。
(三)腐败风险预警机制的构建路径
1.加强腐败风险预警机制的制度建设。制度建设是构建腐败风险预警机制的前提和基础，制度也是最有效的惩治和预防腐败手段。构建腐败风险预警机制，重要的是在原有制度体系的基础上，通过完善政策和立法使我国腐败风险预警走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，要从立法上确立腐败风险预警的地位，保证腐败风险预警成为反腐倡廉建设的基本环节，促使各级政府建立腐败风险预警机制，形成全国联动的腐败风险预警体系。其次，制定腐败风险预警工作规范，对哪些重点领域和关键环节应该进行预警、开展什么形式的预警、预警应注意的事项等问题，做出详细规定，使腐败风险预警工作有法可依，有规可循，把腐败风险预警纳入一个制度化的发展轨道。
2.建立腐败风险预警机制的配套系统。“制度最基本也是最重要的功能就是抑制投机行为或权力的滥用。”[15]构建腐败风险预警机制，要形成一个相互协调有机统一的制度体系。这需要建立腐败风险预警机制的配套系统，这主要包括腐败风险信息的收集与甄别系统、腐败风险预警的资源整合与动力输送系统和腐败风险的评估系统。腐败风险信息收集与甄别系统，通过对腐败风险信息的收集和甄别为腐败风险预警机制提供客观根据，时时监测腐败现象的发展动向；腐败风险预警的资源整合与动力输送系统，能够整合腐败风险预警资源，为腐败风险预警提供动力支持；腐败风险评估系统，能够确定腐败风险的标准。通过配套系统的建立和完善，使腐败风险预警形成长效运行机制和常态管理机制，提高预防腐败的实效性。
3.调动各方力量共同参与腐败风险预警机制。腐败风险预警机制的构建，不是哪一个单独的部门或机构能够独立完成的，需要多方面的协调与配合。从腐败危害范围的广泛性看，协助完善腐败风险预警机制是社会各界的共同责任和义务。必须建立起党内与党外相结合、组织与群众相结合、上级监督与下级监督相结合、部门监督与社会监督相结合的，全方位、主辅交叉的腐败风险预警体系。只有这样，腐败风险预警机制才具有普遍性和全面性，才具有科学性和针对性。要坚持纪检监察部门、国家预防腐败局、司法机关、公安机关、审计和统计机关等相关部门密切配合、整体联动，社会组织、团体、各种媒体相互协助，建立健全反腐倡廉建设的监督责任制，分工协作、齐心协力。唯有如此，才能不断完善腐败风险预警机制。
4.紧跟时代发展不断完善腐败风险预警机制。腐败风险预警机制的完善，需要根据时代与社会的变迁不断的调整。要注意及时针对社会热点问题不断完善腐败风险预警机制信息的指标体系，使信息的汇集系统能始终与经济社会的发展相协调。更加注重对新情况、新问题的专题研究和分析，注意利用统计领域、计算机领域、行政管理领域等各方面的最新知识和成果，不断充实和完善腐败风险预警机制。注意学习和借鉴国内外预防腐败的新鲜成功经验，注意广泛征求社会各界的意见和建议，把腐败风险预警机制建设成为一个开放的机制、不断发展的机制。
收稿日期：2012－03－20