我国地方政府改革研究揽析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十多年来，我国地方政府的积极功能被极大地释放出来，成为我国地方经济与社会发展中的最重要的动力，取得了举世瞩目的成就。目前，我国地方政府改革处于一个新的拐点。一方面，由于我国市场经济还有许多缺陷，离完全的市场经济还有一定距离；另一方面，地方政府面临的环境将更为复杂。因此，回顾过去我国学者对地方政府改革的研究，对于进一步深化新环境下的地方政府改革，具有重要意义。
一、当下中国地方政府研究的基本状态
长期以来，学术界对我国地方政府一直熟视无睹，直到20世纪70年代末期改革开放拉开帷幕以后，才开始研究它，并产生了一系列的成果。从研究地方政府的专著来讲，大致可以分为以下几类。
1.介绍和研究国外地方政府的著作。很多学者从比较的视角来研究地方政府，撰写和翻译了大量的介绍和研究国外地方政府的著作，试图通过引介国外地方政府的理论与实践，来为我国地方政府改革提供某种有益的启示。代表性的有薄贵利著的《近现代地方政府比较》（光明日报出版社，1988年版）、（英）伊夫·梅尼著的《西欧国家中央与地方关系》（春秋出版社，1989年版）、许崇德主编的《各国地方制度》（中国监察出版社，1993年版）、（美）理查德·宾厄姆主编的《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》（北京大学出版社，1997年版）、于军译著的《英国地方政府改革研究》（国家行政学院出版社，1999年版）、郑君贤著的《地方制度论》（北京师范大学出版社，2000年版）、董礼胜著的《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》（中国政法大学出版社，2000年版）、潘小娟著的《发达国家地方政府管理制度》（时事出版社，2001年版）。这方面最为突出的是北京大学万鹏飞教授，自2004年以来，万鹏飞主持翻译了“地方政府与地方治理译丛”，翻译介绍了美国、德国、加拿大、以色列、法国、英国等几乎所有西方国家的地方政府研究著作与改革情况，成为我国学者研究西方地方政府的不可或缺的参考资料。
2.介绍研究我国地方政府的著作。这方面的著作数量众多，非常可观，有宏观式研究与分析的，如谢庆奎著的《中国地方政府体制概论》（中国广播电视出版社，1997年版）及“中国地方政府管理丛书”（包括省政府、县政府和乡政府等）、陈小京等著的《中国地方政府体制结构》（中国广播电视出版社，2001年版）、周振鹤著的《中国地方行政制度史》（上海人民出版社，2005年版）等。更多的是从专门的视角来研究，其中，从府际关系视角研究的代表性著作有：辛向阳著的《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》（中国社会出版社，1995年版）、王绍光著的《分权的底线》（中国计划出版社，1997年版）、薄贵利著《集权分权与国家兴衰》（经济科学出版社，2001年版）、熊文钊著的《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》（北京大学出版社，2005年版）、刘亚平著的《当代中国地方政府间竞争》（社会科学文献出版社，2007年版）等等；从地方治理视角研究的代表作有：俞可平主编的《治理与善治》（社会科学文献出版社，2000年版）、孙柏英著的《当代地方治理》（中国人民大学出版社，2004年版）、尹冬华著的《从管理到治理——中国地方治理现状》（中央编译出版社，2006年版）、陈瑞莲著的《破解城乡二元结构：基于广东的实证分析》（社会科学文献出版社，2008年版）、周黎安著的《转型中的地方政府：官员激励与治理》（上海出版社，2008年版）、易重华著的《中国地方政府转型》（中国社会科学出版社，2008年版）、涂晓芳著的《政府利益论：从转轨时期地方政府的视角》（北京航空航天大学出版社，2008年版）、何显明著的《市场化进程中的地方政府行为逻辑》（人民出版社，2008年版）、何显明著的《顺势而为：浙江地方政府创新实践的演进逻辑理论篇》（浙江大学出版社，2008年版）、汪伟全著的《地方政府竞争秩序的治理：基于消极竞争行为的研究》（上海世纪出版集团，2009年版）、江曙霞著的《改革开放中的地方政府：厦门变迁30年标本考察》（上海人民出版社，2009年版）、沈荣华和钟伟军著的《中国地方政府体制创新路径研究》（中国社会科学出版社，2009年版）等等。
3.地方政府的教材。如华中师范大学徐勇、高秉雄编著的《地方政府学》，苏州大学沈荣华编著的《中国地方政府学》，云南大学周平编著的《当代中国地方政府》等。
总之，我国地方政府研究呈现一片繁荣。具体表现在四个方面：第一，相当一部分高校成立了专门的地方政府研究机构，如北京大学中国地方政府研究院、浙江大学地方政府与社会治理研究中心、人民大学地方治理研究中心、中山大学地方政府研究中心、苏州大学地方政府研究所、汕头大学地方政府发展研究所等；第二，2003年地方政府学作为政治学二级学科点，首次设立博士、硕士学位授予点，华中师范大学是目前国内首家获得地方政府学专业博士、硕士学位授予权的单位；第三，由中央编译局等机构发起、现由北京大学接管的地方政府创新奖评比活动，不仅激励了地方政府创新实践的进步，也推动了地方政府创新经验的总结与推广，促进了学术研究与政府实践良性互动的积极尝试；第四，学者和地方政府官员纷纷从不同的视角、层面，用不同的方法研究地方政府，发表了大量的论文和专著。
“学科的建设与成长，离不开对自身历程进行经常性、有意识的总结和反思”[1]，“地方政府学”作为新兴学科，也需要对自身历程与现状进行有意识的总结和反思。本文以1998年1月至2009年12月期间公开发表的地方政府研究文献为对象，进行评估与分析，试图在此基础上，对我国地方政府已有的研究作一个简单的总结。我们选取评估的样本，包括1998年1月至2009年12月间公开发表的、在期刊网上可以检索到的地方政府相关研究文献，在数据处理过程中，我们剔出了非学术论文的书评、笔谈、会议综述等，最后获得样本总量为4303篇论文、96部专著与教材。
二、地方政府研究的主要观点梳理
伴随着地方政府改革的阶段性进程以及由此引起的阶段性问题，学者们对地方政府的兴趣也有明显的侧重。概括起来，大致有这么几个方面：
（一）中央—地方政府关系问题
中央地方政府关系，一直是公共行政和政治学探讨的重要话题之一，原因在于我国地方政府改革就是以中央政府放权为序幕的。但是，由于中央大规模的放权缺乏相应配套性措施，导致种种问题产生，从而引发了学术界的热情关注，讨论集中在以下三个方面：
1.如何评价分权让利。学者们普遍对分权让利之后的中央地方关系表示担忧，认为利益诱导型改革导致地方政府日益成为利益和行动主体，传统制度框架下“地方服从中央”的模式濒临崩溃，其直接后果就是中央权威在地方一定程度的丧失，王绍光是这一观点的代表者。在他看来，分权可以带来六大好处，但是必须具备三大条件，如果这些条件不能满足，分权很可能带来负面的影响[2]。在他看来，我国的分权改革并不具备这些条件，结果导致了中央政府宏观调控能力的削弱，导致地方诸侯经济[3]。辛向阳以翔实的材料，生动描述了分权改革之后中央权威在地方削弱的状况，致使地方主义大行其道[4]。薄贵利也较为全面地分析了改革开放以来中央分权的正面与负面效应[5]。以上基本是从经济学和财政学视角的分析。以郑永年为代表的学者，更多从政治学的视角来审视这一问题。郑永年1994年在《中国当代研究》杂志上指出，从理论上讲，中国还是一个权威主义国家，从政治控制、官员任免、立法到经济社会的管理，中央政府的权力几乎仍然无所不在，无所不包。如果从经验层面来看，中央政府只拥有名义上的决策权，而无政策执行能力。改革开放以来中央政府不知出台了多少法律、法规和政策，但在实施过程中，经过了层层过滤，中央权威所剩无几。到了地方和基层，甚至可以说消失得无影无踪[6]。之后郑永年又将中国的中央地方关系概括为“中央集权但缺乏权力，地方分权但缺乏民主”[7]。郑永年对改革开放之后的中央地方关系的估价，得到了学术界的普遍认同。但也有学者更多从积极的角度来解读中央权威的衰弱现象。美国学者兰普顿（David Lampton）认为，分权之后中央不能压倒地方，地方也没有办法脱离中央，所以，迫使很多问题只有通过双方谈判的方式来解决，这样形成了一种独特的中央地方之间非制度化的权力制约机制。他认为这种机制甚至比世界上最好的分权制衡制度有过之而无不及[8]。
2.如何认识中央地方分权现状。针对这一问题的理论解释，主要有三种视角。一是从利益博弈的角度。在很多学者看来，中央与地方之间的关系本质上是利益关系[9]，是一种利益博弈关系。在这些学者看来，分权改革的一个重要结果，就是在促进地方经济发展的同时，迅速扩展了地方利益，地方政府从单纯的中央政府代理人日益成为一个利益最大化的理性人。地方利益主体的雏形已显，中央无法避免被地方利益俘虏[10]。地方官员主要行为取向则是以自我利益为主要导向，主要内容就是保住官位以及以后的仕途[11]，从而一定程度上导致中央政府代表的国家利益在地方被扭曲。芝加哥大学政治系主任杨大力（Dali L.Yang）教授认为，可以用一种制度利益模式（institutional interest model）来分析中国改革开放之后到20世纪90年代中期之前的中央地方关系[12]。当然，这种研究存在着值得商榷的理论预设，那就是中央地方之间的利益博弈只是一种零和游戏，地方利益只是中央利益的对立物。这种认识，在很大程度上依然停留在费正清所言的把地方政府作为一种防范性的制度，只顾防止地方利益兴起的倾向[13]。二是财政联邦主义的视角。以毛寿龙为代表的学者，从奥茨等人的财政联邦主义理论出发，解释中央地方的权力关系。在他看来，地方政府必须分权，原因在于地方政府在很多事务的资源配置效率方面，比中央政府优势更为明显；而在中国，中央又必须集权，原因是中央政府在经济稳定和再分配方面具有不可推卸的责任，这是地方政府无法完成的。因此，中央地方分权必须遵循受益范围原则、行动范围原则、事务简繁原则和效益原则等。但是，1978年开始的我国中央分权改革，并没有完全与这些原则相符，特别是中央没有很好地承担起经济稳定和再分配的责任，结果导致中央地方关系消极效应明显[14]。三是中央地方权力属性的视角。在一些学者看来，中央地方分权的基本依据，是中央和地方政府二者在权力性质上存在着很大的区别，中央政府的权力更多的是政治层面，而地方政府的权力更多的是行政层面。对这一问题深入研究的代表性学者是郑永年，他采用了托克维尔“政府集权”和“行政集权”的概念。在他看来，一个比较合理的政治制度，应该是这两者的结合，在“政府集权”领域内，所讨论的是关系全体国民利益的问题，比如重要法律的制定和实施、国家的对外关系、军事权力等，应该置于同一权威之下。与此相关联的其他一些问题，由于只与国家中的一部分民众利益有关，则应该交给地方政府，这就是行政分权。在他看来，导致改革开放后中央地方关系危机的根源，不是“行政分权”的实行，而是“政府集权”的衰败；其根源不是地方权力在“行政分权”过程中的扩张，而是中央权力在“政府集权”上的资源枯竭[6]。
3.如何规范中央地方关系。不同的学者提出了不同的主张。在利益博弈论的学者看来，解决我国中央地方关系问题中的关键是强化中央权威，正如亨廷顿所言：“创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力……一个拥有完全制度化的管理组织和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益……任何可用于强化政府制度的东西，都可被称为公共利益。公共利益就是公共制度的利益。它是由于政府组织的制度化而创造和产生出来的。”[15]因此，应该建立各种有效的中央对地方政府的约束机制、执行体系和人事制度，在此基础上建立制度性的博弈机制。在财政联邦主义者看来，必须对中央属性的事务和地方属性的事务进行有效的科学定位，在财权和事权一致的原则下，重新划分中央地方的权力，并以法律的形式确立下来。而从权力属性视角分析的学者看来，解决这一问题的核心应遵循在宪政体制建构的基础上，处理好中央与地方的政治性分权和行政性分权[16]。中央政府应该根据权力的属性有选择性地集权（selective centralization），中央政府要在地方政府之外，建立一套属于自己的制度体系。这并不是要对地方进行全面的统治，而是要把那些事关国家利益的权力集中起来，把另外一些权力完完全全下放给地方，中央只对这些权力的行使实行事后的法律监督[17]。
（二）市场化过程中地方政府的角色问题
伴随着改革开放，有关地方政府在地方经济与社会发展中扮演的角色问题，引起了学界、特别是西方研究中国问题的学者的极大兴趣。按照理查德·鲍姆和舍夫琴科（Richard Baum & Alexei Shevchenko）的分类，地方政府在市场化过程中的角色可以分为四种模式[17]：第一种是发展主义模式（developmental），其特点是政府并不直接参与企业的经营活动，但通过创造一个有利的制度环境，来推动地区经济发展；第二种是企业家模式（entrepreneurial），其典型特征是地方政治精英为了推动本地经济增长，就像企业家一样直接参与经济活动；第三种是庇护主义模式（clientelist），其特点是地方政府利用手中的权力为自己的关系户服务，并据此从相关的企业家那里获取回报；第四种是掠夺主义模式（predatory），其特点是地方政府仅仅是单纯的“掠夺者”，只是利用手中的权力直接进行掠夺。在我国学界，讨论也比较热烈，但似乎对上述后三种类型更关注。
1.关于企业家型地方政府。这一观点最早由戴慕珍（Jean Oi）1992年提出。在她看来，地方政府具有许多公司的特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，并主要通过以下四个杠杆介入企业的经营运作：（1）掌握了企业的人事、发展、投资及生产的最终决定权；（2）掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，有权进行有选择的分配；（3）通过行政功能手段帮助企业取得营业执照、产品合格证、产品奖和减税机会等，并对某些企业给予重点扶持；（4）控制企业投资和贷款[18]。受戴慕珍研究成果的启发，魏昂德（Andrew Walder）运用科尔纳有关“财政软约束”（soft budget constrain）的理论，对地方政府角色进行了进一步研究。在他看来，改革开放之后中央启动以“包干”为核心内容的财政体制改革，确实给地方政府带来了不小的压力，但这也同时刺激了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益的热情。对于那些拥有工业基础比较薄弱的地方政府来说，它们有更加强烈的财政刺激。魏昂德认为，产出和生产力最迅速的增长往往发生在政府所有权最清晰并且最容易实施的地方。地方官员可以把公企当私企（adiversified market-oriented firm）来管理，地方官员成了市场取向的代理人和行动者[19]。林南（Nan Lin）以大邱庄中的政府与企业关系为例，特别强调以扩大家庭关系为基础的社会网络，对地方政府影响企业和经济的重要性，认为地方政府协调经济的基础主要是家族亲属关系，通过主要存在于亲友、家庭和社会关系之间的关系网络发挥作用。林南把这种现象称为地方市场社会主义（local market socialism）[20]。杨善华、苏红也认为，在市场转型过程中，地方政权的角色已经从“代理型政权经营者”转向“谋利型政权经营者”[21]。
2.关于掠夺型地方政府。改革开放以来，权力对于地方政治精英来说显得更加重要，原因在于权力往往可以比以前带来更多的物质利益，特别是大量的权力下放给地方政府，使得其能够建立起一个相对独立的个人地方王国[22]。因此，地方利益、部门利益和个人利益交织在一起，形成了地方政府特殊的行为基础。萧功秦用“苏丹式政权”（Sultanistic Regime）来描述政府的这种掠夺性，所谓苏丹式政权原指某些发展中国家存在的一种权力极端私人化的政体。在这种政体下，当权者可以把自己的治理范围视为私人领地，任凭个人意愿为所欲为。萧功秦认为，改革开放之后的一些地方政府存在着“类苏丹化”（quasi－sultanization）倾向。地方政府权力私产化，权力运作无规则性，权力运用非意识形态化以及私人网络统治，已经在某些地区尤其是一些落后地区的当权者中严重蔓延[23]。
3.关于庇护型地方政府。一些研究市场转型理论的学者认为，在市场化的改革进程中，地方官员的权力不仅没有被削弱，反而通过控制各种资源而得到了加强[24]。大卫·文克（David Wank）提出的“共存庇护主义”，认为在市场化的过程中，原先私营企业与政治权力之间“单向依赖”，已演变为一种“共存依赖”的庇护与被庇护关系。政府官员依赖私营企业解决当地的就业问题、促进经济生活中的合作关系，以及获取贿赂受益等等；而私营企业主则依赖政治权力获取资源，并利用权力的庇护关系避免政治和政策的任意干涉。上海交通大学谢岳认为，在当代中国，地方社会中资本和权力的互惠关系主要通过两种方式进行，一是“穿红衣”、“戴红帽”，即地方政府通过授予政治荣誉甚至职位将经济精英纳入政治体系中来；一是裙带主义，即建立政府官员与企业主之间的私人关系网络，形成一种经济精英对政治的依附关系，进而形成一种特殊的地方庇护网政治[25]。
除此以外，来自香港科技大学的蔡永顺还提出了不负责任（irresponsible）的地方政府的概念，其特点是，地方政府为了个人的政治和经济利益，在地方经济和社会发展过程中进行不负责任的干预，而导致大量地方公共资源的浪费[26]。
（三）地方政府在制度变迁中的功能问题
20世纪90年代末期以来，有关地方政府在制度变迁中的功能问题，也成为学术界探讨的一个热点。以杨瑞龙为代表的学者首先对过去自上而下的强制性制度变迁模式进行了重新审视，并以江苏省昆山市自费办开发区到“国批”的例子为分析对象，提出了一种新的“中间扩散型”的制度变迁假说。他认为，中国的制度变迁由改革之初的供给主导型制逐步向中间扩散型制，最终过渡到需求诱致型制度；在中间扩散型制度变迁中，他特别强调地方政府的作用，把地方政府作为制度创新的主角。杨瑞龙借鉴制度经济学初级行动集团与次级行动集团理论，把从事创新行动的地方政府看成是初级行动集团。在他看来，随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化，导致了重建新的政治、经济合约的格局。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而化解“诺思悖论”[27]。
围绕杨瑞龙的观点，学术界展开了热烈的讨论。黄少安对杨瑞龙的“第一行动集团”观点提出商榷，在他看来，即使有“地方政府”充当制度创新“主角”，也不存在一个特定的相对独立的“中间扩散型制度变迁”阶段。黄少安提出了“制度变迁主体角色转换假说”，他认为制度变迁必须由不同主体联合行动才能完成，而且不同主体在创新中的角色是不断发生变化的[28]。周业安则在社会秩序二元观的基础上，提出了一个分析中国制度变迁的初步演进论框架，他认为，中国的改革过程交织着地方政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径[29]。
之后，杨瑞龙又提出了“阶梯式的渐进变迁模型”，认为中国的市场取向改革是在中央治国者、地方政府官员和微观主体之间的三方博弈中向市场经济制度渐进过渡，三个主体在供给主导型、中间扩散型和需求诱致型的制度变迁阶段分别扮演着不同的角色，从而使制度变迁呈现阶梯式渐进过渡特征。地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介，也正是由于他们的参与给制度变迁带来了重大影响[30]。而靳涛提出了一种“双层次互动进化博弈制度变迁模型”，他把中央政府、地方政府和微观主体的博弈细分为宏观层次的中央政府和地方政府的博弈与微观层次地方政府和微观主体的博弈。两个层次的博弈通过地方政府的中间桥梁连接起来，然后通过引入进化博弈分析方法，认为制度变迁的演化过程就是通过微观层次的“突变”和宏观层次的“选择”，来体现这一互动的制度演化过程[31]。
（四）地方政府间的竞争问题
20世纪90年代初，学术界就有人开始探讨地方政府间的竞争关系，其研究的对象更多的是恶性竞争关系，是地方政府为了争资源、夺市场所引发的各种诸侯经济大战。最早对这一问题进行研究的是德国学者何梦笔（Herrmann－Pillath）教授。他认为，任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。何梦笔认为，中国作为一个超大规模的国家，地区间的巨大差异，使得地方政府对统一的经济转型政策有着不同反应。改革开放之后，随着分权的推行以及财政税收体制的改革，使得“地方产权”越来越清晰，使政府间的竞争表现得越来越突出，而这种竞争机制正是中国经济发展的重要推动力[32]。冯兴元受何梦笔的影响，对辖区政府间竞争的概念以及辖区政府间竞争进行了分析，描述了辖区政府间关系的一般框架和辖区政府间竞争背景下的经济过程和政治过程之间的联系。冯兴元认为，改革开放以来的分权，使不同辖区地方政府之间的竞争大为激烈，这种竞争可以表现为税收竞争、补贴竞争和规制竞争。在他看来，行政分权和经济分权程度越高、市场化程度越高，地方政府对辖区竞争压力的感知就越大，辖区间制度竞争也就越剧烈。辖区政府的财政对上级政府财政支持的依赖度越大，辖区间政府制度竞争的能力就越弱，竞争强度就越弱[33]。刘亚平则比较了联邦制和单一制下地方政府之间竞争的区别，认为单一制下的地方政府间竞争，有时甚至会比联邦制下的地方政府竞争更激烈，只是在不同的政治结构之下，地方政府对稀缺性资源的需求排序的区别，竞争的主要领域和具体表现形式不同而已。联邦制下地方政府间的竞争，更多地表现为为争取选民的支持而创造性地提供公共服务，单一制之下地方政府之间的竞争，则主要体现为创造性地执行中央的政策[34]。
其他学者围绕地方政府间竞争的影响因素、竞争对地方经济与社会的影响以及竞争的具体形式，展开了积极的探索。
我国地方政府改革研究除了上述四点以外，还有如地方治理、特别是有关环境治理问题以及公共物品供给模式、全球化背景下的地方政府与外界关系问题等等，也都是热点。
三、地方政府改革研究的不足与反思
对地方政府改革的研究，总体上取得了较大的成绩，呈现出一片学术繁荣。但是，同时也存在着一些不足。
1.基础理论缺失，制约了学术研究水平的进一步提升。“一门成熟的社会科学学科必须从理论形态上把握认识的对象，即用概念、范畴体系全面地、系统地揭示该领域的本质和规律”[35]，都必须以基础理论研究为前提，必须有自己专门的研究对象，有符合学科特性的研究方法，这正是当前我国地方政府研究中欠缺的。我们发现，一方面，专门探讨地方政府基础理论的文章可谓凤毛麟角；另一方面，将一般政府理论硬套在“地方政府”的现象普遍存在，缺乏针对性与层次性，更缺乏研究的个性。
2.经验性研究缺乏，阻碍了学科的合理建构。长期以来，在社会科学的研究中，一直存在着规范性研究与经验性研究孰优孰劣之争。客观地讲，这两种研究方法对于任何学科的发展都必不可少，但是，对于地方政府学研究对象的实践性与具体性来讲，经验性研究严重缺乏，无论如何都是不能支撑学科的合理构建的。或许是受传统方法论的影响，规范性研究仍占地方政府研究的绝对比重，“大多数规范研究立足于宏大叙事，而且，因为规范研究本身的不规范，多数研究无法建构理论促使知识增长，无法揭示真实的行政过程，更无法解释真实的行政问题”[36]，更令人担心的是此类研究还在增长。而“地方政府学是一门系统研究我国地方政府的科学，其研究对象就是中国地方政府管理实践中出现的各种问题、积累的各种经验以及与中国地方政府相关的问题”[37]，这就决定了经验性研究的重要性。
3.动态性研究的不足，使地方政府改革研究缺乏活力。地方政府在管理实践中产生的许多问题，都会受到地方行政管理因素的影响，由于这些因素是不确定的，地方政府实践中产生的问题也是变幻莫测的，因此，地方政府改革研究对象应该是动态的。地方政府改革研究的动态性还表现为地方政府官员与学者的互动。一般来说，最先发现地方政府改革有不足的，往往不是学者，而是处于管理第一线的地方政府官员。但是，由于他们知识结构不对口，学术功底不整齐，研究时间有限，无法对问题的本质作出透彻的揭示；而有可能把握改革规律的学者又身处政府管理系统之外，不可能及时感受到问题的产生与蔓延。这就需要建立地方政府与学者交流的互动机制，促使学术研究有的放矢。
4.研究深度不够，使地方政府改革研究缺乏规律性价值导向。地方政府改革中出现了许许多多新行为、新举措、新方案，不少学者往往没有作深入的调研与分析，就挂上体制改革的桂冠，加以宣传与总结，引来不少外地参观客。例如，某市对政府部门的工作状况进行“万人评议”，有学者就评说是公民参与，是发扬民主，是监督公开。但是，笔者以为，“万人评议”只是注重了民主形式的广泛性，却缺乏评议者身份的代表性、利益相关性与程序的公开性，也缺乏评判标准的客观性与针对性，更由于部门职能的差异性，使这种评议在同一性的尺度下，其效果必然缺乏公正性与有效性。例如，不少地方政府领导为了表示自己在推行服务型政府，于是作出了种种承诺。有学者就评说这种承诺是领导带头，是服务到位，是制度创新。但是，笔者以为，承诺与制度是两个概念。承诺往往是由个人作出，会因人而异，会时过境迁，具有不确定的因素。而制度具有稳定性、规范性与持续性的特点，两者具有本质上的区别；再例如，不少地方政府公布了市长电话和其他部门领导的电话，有学者就评议为领导亲民、政务公开、全心全意为人民服务。笔者以为，电话公开当然要比不公开好，但是，电话只是一种工具，电话可能接通也可能接不通，所反映的问题可能处理也可能被搁置，难免具有随机性与随意性。而对话是一种平台，是一种制度性结构，它反映出对话双方地位的对等性，所谈问题内容必须具有回应性，因而体现其本质的民主性，与电话根本不是一回事。
我国地方政府改革是在特定的政治经济背景下进行的。第一，出于民族复兴的追求，出于执政党政治合法性的考虑，决定了改革的进程必须求“快”。第二，客观上由于制度资源的匮乏，为了避免社会震荡，同时又要确保经济快速发展，因此，我国选择了渐进式改革道路，这就决定改革的态势必然求“稳”。第三，由于习惯性的思维模式，我们凡事都求“好”，地方政府改革也是如此。求快求稳求好同时并举，本身就充满着矛盾，再加上部分地方政府官员求官求利，必然使我国地方政府改革内生三个问题：（1）改革只停留在操作与技术层面，无法深入到体制的内核；（2）大部分地方政府仍然保留并继承全能主义的政治资源，政府职能无法转变到位；（3）一旦政府遇到经济问题，经济手段无法解决，行政手段和政治手段自然而然就会成为主要的解决方法。一句话说，我国地方政府改革存在着路径上的问题。
反思我国地方政府改革的路径，具有继往开来的意义。三十多年的地方政府改革，我们取得了伟大的成绩，但是，改革成绩没有最大化，最根本的原因在于路径有缺失，其中包括改革主体单一性、改革方法简单性、改革手段行政性与改革导向主观性。改革主体单一性是指地方政府既充当改革的动力又充当改革的对象，整个社会几乎“悬浮”在改革之外，只是被动地接受改革的成果，这就使改革的动力不足。改革方法简单性是指大部分地方政府习惯于政府主导，还不适应用其他的方法来推进改革，起码对指导性的行为不熟悉，对契约性的互动不适应，对社会自主不放心。改革手段行政性是指改革往往采用自上而下的方法、命令指挥的方法与行政干预的方法，不习惯从事物发展的规律中去寻找解决问题的办法。改革导向主观性是指改革仍然具有长官意志和人治色彩，一些地方政府的改革往往是一任官员轰轰烈烈，一旦调离，官走政息。
地方政府改革要努力摆脱原来路径的困扰，就需要寻找两个支点：一是理念上的支点，就是遵从社会发展规律，实现从革命到建设、从政治到经济、从国家本位到社会本位的三大转变。二是机制支点，就是遵照体制结构的特点，把握好确权机制，使中央与地方政府的权限划分明晰化、规范化；把握好分享机制，使公共利益、共同利益与私人利益的界限体现公开性、公平性与公正性；把握好对话机制，提升弱者的话语权，提高行为的有效权，回归公民的主人地位。
俗话说，两点一条直线。地方政府改革如果将架起两个支点，就有望将改革带进由表及里、由浅入深、由局部到整体的新阶段。
标签：治理理论论文; 制度理论论文; 分权管理论文; 制度变迁理论论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 利益关系论文; 中国学者论文; 经济学论文;