深化预算编制改革的思考，本文主要内容关键词为：预算编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算编制是预算管理过程中最为重要的一个环节。预算编制的质量在很大程度上决定了预算执行的质量和预算资金的使用效益，进而在很大程度上决定了政府未来预算年度中的施政绩效。实践证明，我国预算编制环节存在的先天性缺陷，将不可避免地对后续的预算管理过程产生极大冲击。因此，要改革预算管理，提高政府预算质量，首先要改革预算编制方法和程序。
一、目前我国财政预算编制中存在的主要问题
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，计划经济体制下形成的传统的预算编制方法与公共财政的矛盾日益突出。主要表现在：
（一）预算编制粗糙，内容简单，缺乏详细具体的明细资料
美国联邦政府每年提交国会审议的年度预算及相关材料，多达8000页，非常细致具体。而我国各级政府向同级人大报送的预算，只有几千字，各项收支一般只按“类”列出一个预算数。如，支出预算中的“公交事业费”、“文体广播事业费”等，只有一个该类的预算总数，至于公交口、文体广播口中哪个单位到底是多少，预算报告中都没有体现，人大代表根本无法判定预算安排是否合理。又如，“支援农村生产支出”、“基本建设支出”科目，在提交人大审议之前，有相当一部分资金根本就没有落实到具体项目和单位，而是在预算执行中，一边确定具体项目和单位，一边执行预算。预算的这种粗线条和不确定性，给法定的人大审核工作、审计机关的监督工作等带来困难。
（二）预算编制时间晚，编制周期短，造成编制质量不高，年初几个月没有预算
在一些市场经济发达的国家，一般都没有专门的预算编制机构，预算的编制往往耗时一年以上。美国的预算编制时间是十八个月，即本年就开始编制后年的预算。而我国一般到十月份才开始编制下年预算，整个编制过程一般仅三、四个月。由于预算年度政府的一些工作重点、发展方向等没有公布出台，预算编制往往不能充分体现政府工作重点。同时由于我国《组织法》、《预算法》等法律之间衔接不当，导致预算年度1-4月份一般处于无预算状态，许多资金只能先按上年支出水平预拨。专项资金分配方案的出台往往更迟，有些甚至当年难以完成。预算编制晚，时间短，预算编制自然难以做到科学的论证，反复的推敲，预算编制也就很难有较高的质量。
（三）预算编制方法不科学，人为因素较多，随意性大，程序不规范
预算编制是一项与经济社会发展密切相关的重大政府活动，应由多方面人士参与协调论证，接受社会各界的监督。而目前我国的预算编制基本是由财政部门一家负责，甚至是由财政部门内部几个主管人员负责编制，虽说有的地方在按零基预算法编制预算，但实际在编制预算过程中还是或多或少地运用基数法安排预算。这一问题越到基层越突出，这也是大量出现“首长项目”、“关系项目”的一个重要原因。
预算编制的随意性还表现在预算编制缺乏科学的标准，无法依据标准量化支出，特别是在一些项目经费分配上，由于缺乏科学可靠的标准，财政部门只能凭经验、靠感觉核定支出，有的甚至凭关系、做人情。这样的预算，人为因素影响大，既不准确又严重影响到预算安排的公平和透明度。
（四）财政部门内部预算编制的分工不合理
目前财政部门按支出科目划分各处室职能，一个主管部门和单位往往要编制多个预算，对应上报财政部门多个职能部门。这不仅增加了部门（单位）的工作量，也使有些部门单位多头要钱有了可乘之机，给财政部门统筹安排财政资金，有效实施财政政策，加强财政管理造成了困难。
（五）预算约束软化，层层留有机动，增加了公共资源配置中的交易成本，且容易产生寻租行为
由于年初预算编制不细，财政留有机动财力，部门有了项目就报，没钱就要，造成预算追加频繁，形成“一年预算，预算一年”的预算法制作用失效现象。由于层层留有机动财力，诱使下级部门经常到上级部门跑资金，徒然增加社会公共资源配置过程中的交易成本，且容易产生寻租行为，这与公共财政的民主、法制性，财政收支行为的科学、规范、公正、透明的本质性要求大相径庭。
二、深化预算编制改革的思考
（一）修订预算法规，建立完整的综合财政预算体系
从修订预算法规入手，将全部的政府收入纳入预算管理，形成包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、基金预算和债务预算的完整的综合财政预算体系。
1、政府公共预算。反映政府以社会管理者的身份参与社会管理活动，保障社会安全和社会秩序、发展各项社会公益事业的预算。其收支结余可以结转，或转入国有资产经营预算。
2、国有资产经营预算。反映政府以国有资产所有者身份取得的收入并用于经济建设和国有资产经营支出的预算。
3、社会保障预算。反映社会保障收支及各项社会保障基金投资运营活动的特定收支计划。其结余资金，可按规定进行投融资活动，保证其完整和保值增值。
4、基金预算。反映各类专项基金收入和安排的相应支出。
5、债务预算。反映以政府信用的形式组织收入和相应安排的支出。通过设立债务预算，可以统一管理政府债务，解决政府债务借、用、还脱节问题。
上述方案将政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和基金预算，并相应建立债务预算，从而可以更全面地反映政府的活动范围和方向，反映财政资金的用途、性质和效益，进一步拓展理财领域，加强财政的宏观调控能力，强化资金管理，提高资金使用效益。
（二）修订预算科目，做到科学、细化，性质和用途明确
为解决复式预算编制的技术难题，应对现行的预算科目加以修订，既要考虑资金用途，又要考虑资金的性质。主要是增列一级预算科目，科学界定每一科目的内涵，从而有利于归类反映财政分配的性质，便于界定复式预算体系中各分预算的界线，使复式预算体制在内容上更准确，形式上更规范。
（三）构建以部门预算为基本形式的预算管理体制
部门预算就是一个部门编制一本预算的政府预算制度，它由政府各部门编制，财政部门审核，各级人大会审议通过，部门预算具有以下几个特性：
1、完整性。体现在两个方面；一是部门预算包括所有收支事项预算。部门预算以部门为依托，将各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，使部门预算成为一个覆盖所有公共资源的完整预算。二是部门预算包括所有预算单位收支预算。部门预算既包括本部门行政单位收支预算，又包括本部门事业单位收支预算；既包括本部门机关收支预算，又包括所属预算单位收支预算。
2、科学性。体现在三个方面：一是编制方法科学。运用零基预算方法编制的各部门（单位）支出预算，减少了人为因素造成的不合理现象，确保预算分配公正、公平、公开。二是定员定额标准的确定方法科学合理。三是预算编制方法科学。一方面将原来的财政为主编制预算改为部门为主编制预算，另一方面改革了原来由部门替下属单位按资金性质进行代编做法，使编制的预算更加符合单位实际情况。
3、确定性。体现在两个方面：一是部门预算确定到单位，二是部门预算确定到项目。每一项支出都有确定的支出内容、用途和去向。这样的部门预算有利于财政部门拨款、单位执行预算，也有利于人大、审计部门的检查监督。
4、统一性。体现在三个方面；一是预算标准统一。编制部门预算时，各部门都对照财政部门统一规定指导思想、编制原则、填报口径、支出定额以及编制要求编制部门预算。二是预算管理要求统一。各地财政部门根据预算编制、执行、监督相分离的原则，调整机构，实现了编审与执行各自一个头对外的要求，避免了预算管理政出多门的现象。三是预算批复统一。部门预算由财政部门内算编审机构统一批复。
5、规范性。一是程序规范。《预算法》规定实行“二上二下”的编制程序。在编制部门预算工作中，为了有充足的时间用于准备，各地财政部门都在原程序基础上增加了“由财政部门制定和下发下年度预算框架建议这个程序，即实行“三下两上”的编制程序。二是部门关系规范。一个部门只对口财政部门的一个业务处室，由其统一负责预算执行的日常管理和财务监督工作，避免管理监督上的扯皮推诿现象。三是预算管理周期规范。预算管理周期分为预算编制（上年3月至12月）、预算执行（1月至12月）和财政决算（1月至6月份三个阶段，使预算编制时间从10月份提前到3月份）保证了预算编制质量。
6、综合性。部门预算制度要求统筹考虑部门预算内外资金，做到预算内外资金统筹运用、统一安排，实行综合财政预算制度，彻底解决预算内外资金“两张皮”的问题，达到预算内外资金收支预算“一盘棋”。由于部门预算全面详细地反映了政府各部门的收支情况，其编制是我国预算制度改革的关键步骤，它符合公共财政的要求，对于规范我国的财政秩序，克服低效浪费腐败现象具有重大意义。同时，它提前了预算下达时间，增加了预算透明度，硬化预算约束，提高了预算资金的分配效益。
（四）增强预算法制观念，严格预算追加、调整
这就要求各部门单位上报预算时，尽可能全面预计当年支出因素。预算确定、批复后，严禁随意调整和零星追加。除突发性事件造成的必不可少的开支，经全国（或省）人大批准调整预算外，其它支出项目当年财政一般不予追加，一律推至编制下年度预算时予以考虑，财政批复预算后，部门要严格执行，并及时批复发到基层单位，不得再搞二次预算调整。预算要落实到项目，项目之间一般不调整，确需调整的，报经财政部门批准，重大事项和大额资金报省政府主管财政的领导、主要领导甚至政府常务会议审定。
（五）调整财政内部机构设置，明确各自职责，形成高效率的预算管理工作环境，保证预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制的有效运行
1、强化预算部门预算编制职责。其主要职责为按综合财政预算编制原则、支出政策和开支标准，审核主管部门提出的下年度预算建议计划，汇总草拟预算；对影响预算编制的各相关因素进行调查摸底，掌握详细底数，及时提供有关情况；建立管理预算基础数据库和专项资金投放项目库；负责预算调整，办理县区指标结算；为各部门和社会有关方面提供有关预算定额、预算支出政策等咨询事宜。
2、明确国库部门预算执行职责。其主要职责为管理预算内、外资金账户，办理预算内、外资金拨款，编制预算内、外总决算，负责国库集中收付工作。
3、规范各业务主管部门职责。按照新的预算管理运行模式，财政部门内部各业务科不再编制预算，也不再办理日常拨款事务。其主要职责是加强对部门预算、决算进行审核，对部门、单位财务运行和收支预算执行情况实施运态监督和指导，适应项目资金管理的需要，加强项目确定前的考察论证，监督项目实施中资金的管理使用和配套到位情况，进行项目完成后的效益考核。
4、加强财政监督部门监督职责。负责组织协调重大和专项财政监督检查活动，拟定财政监督检查办法和年度监督检查工作方案。在外部监督方面，进行法律、法令和制度的贯彻实施；开展本级财政收入的监督检查；开展对财政支持的重点项目、大额资金效益情况的监督检查，在内部监督方面，监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行和管理过程中帐目管理、指标下达、资金拨付、资金追加的程序是否符合规定，监督机关财务收支管理情况。
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