多边投资担保机构与发展中国家吸引外资，本文主要内容关键词为：吸引外资论文,发展中国家论文,担保机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 长期以来，投资于发展中国家而时常将面临的政治风险一直困扰着国际投资者。消除这种政治风险、改善发展中国家的投资环境也就一直是发展中国家、国际投资者及其所属国共同关心的问题。1988年多边投资担保机构的成立是国际社会在此方面的一次成功努力。该机构与投资者签约，承保其在发展中国家投资的政治风险。即对于投资者在发展中国家所遭受的投保范围内的投资损失予以赔偿，以实现鼓励外国私人直接投资向发展中国家流动的目的。因此，机构的存在对于包括我国在内的发展中国家吸引外资具有重要意义。
关键词 多边投资担保机构 发展中国家 政治风险 吸引外资
多边投资担保机构（本文简称“机构”）是世界银行集团的最新成员，其宗旨是鼓励外国私人直接投资向发展中国家的流动以及资本在发展中国家之间的相互流动。它的主要任务是承保在发展中国家投资的政治风险，以帮助发展中国家得到其经济发展所需要的外国投资。
机构成立于1988年6月，截止1996年底已拥有会员国134个，〔1 〕从而成为国际投资领域颇具影响的国际组织。本文拟从机构的产生背景、主要业务来探讨机构对于发展中国家吸引外资的重要意义。
一 机构的成立是国际社会致力于消除在发展中国家投资政治风险的产物
国际投资者普遍认为在发展中国家投资存在较大的政治风险。所谓政治风险，又称非商业性风险，指非外国投资者所能预见、所能制止并导致外国投资企业或资产的重大损失的、与投资所在国（即东道国）的政治、社会、法律有关的人为的风险。〔2〕本世纪50、60年代， 在发展中国家投资的政治风险主要表现形式为被征用。当时，民族解放运动兴起，一大批原殖民地国家相继在政治上获得独立。为谋求经济发展，不少国家对外国资本采取了收归国有措施，使外国投资者心有余悸。长期以来，一些发展中国家政局不稳，政变、叛乱频繁，伴随而来的是外资政策的摇摆不定。时常发生的局部地区冲突、战争也加剧了外国投资者的不安全感。更有一些发展中国家经济停滞不前，甚至持续衰退，也直接影响到外国投资者的利益。总之，在发展中国家形式多样的政治风险恶化了发展中国家的投资环境；进入80年代以后，发展中国家接受外国直接投资的形势每况愈下。1982年墨西哥宣布停止支付到期的外债本息，随即爆发的发展中国家世界性债务危机更使得发展中国家经济雪上加霜。由于外国官方经济援助有限，商业信贷受到限制，许多发展中国家认识到吸引无需承担清偿义务的外国直接投资才是摆脱经济困境的最佳选择，因此，减少或消除政治风险、改善投资环境乃是当务之急。
从国际投资者的角度来看，由于在发展中国家投资的盈利率高于在发达国家的投资，他们不愿放弃发展中国家的资本市场。所以，他们一直迫切希望消除在发展中国家投资的政治风险。以美国为首的部分发达国家为促进海外投资，创设了官方的投资担保机构，对本国投资者海外投资的政治风险给予担保，但其能力是极为有限的。并且，私人保险公司大多不愿从事类似业务。在这种情况下，以发达国家为首的资本输出国对于建立一个以承担政治风险为目的的多边性投资担保机构极感兴趣。
基于上述背景，1981年新任世界银行行长克劳森关于尽快建立多边性投资担保机构以改善发展中国家投资环境的倡议得到了发达国家和发展中国家的积极响应。1985年，世界银行汉城年会通过了《多边投资担保机构公约》（本文简称“公约”）。公约向世界银行成员国和瑞士开放签字并于1988年4月生效。依据公约设立的机构于同年6月在美国华盛顿宣告成立。
二 机构的主要业务是承保在发展中国家投资的政治风险
承保在发展中国家投资的政治风险是机构的主要业务，是机构实现其宗旨的重要手段。
根据公约规定，凡是参加机构的任何国家的自然人或法人，到另一会员国投资，均可向机构申请其承保范围内的投资担保。投资者与机构签订保险合同。如果投资者遭受投保范围内的投资损失，可向机构索赔。机构向投保人支付或允诺支付赔偿后，即取得受保人对投资东道国所享有的各种权利，从而可以向东道国进行直接交涉和索赔。
在这一运行程序中，机构的承保范围至关重要，它的大小决定了国际投资受到保护的程度。机构承保的险别有五种：1.货币转移险，指东道国采取措施禁止或限制投资者将其投资及所得换成可自由兑换的货币，移出东道国国境之外的风险。一些消极的不作为，如东道国未能在合理时间内审批外国投资者的汇兑或转移申请，也在此险之列。2.征用险，指东道国采取任何行政或立法手段，剥夺投资者对其投资或收益的所有权和控制权。征用突出地表现为国家颁布国有化法令，将外国投资者的资产收归国有。类似妨碍投资者接受正当支付、转让证券等行为也被视为间接征用。3.战争及内乱险，指由于任何军事行动或民事动乱而给投资者造成损失的风险。值得注意的是，机构承保此险并不以相关事件是否以东道国为一方或是否发生在东道国的领土之上为前提，这是对传统国际投资保险制度的突破。4.违约险，指东道国政府违反或废弃同机构投保人所签订的契约，并有下列情况之一者：（1）投资者无法求助于该国司法或仲裁机关对该毁约或违约的索赔作出裁决；（2）司法或仲裁机关未能在合理期限内作出判决或裁决；（3）虽作出判决或裁决，但不能付诸执行。违约担保是国际投资保险业务的创新，有助于防止东道国任意变更它与投资者所签合同，增强东道国和投资者之间合同的稳定性。5.其它特定的非商业性风险。上述风险以外的其它非商业性风险，如罢工、学潮、针对外国投资者的恐怖主义活动等可在此险别下投保，但需投资者与东道国联合申请，并经机构的执行机关——董事会特别多数票批准。该险别的设置体现了机构承保业务的灵活性。〔3〕
公约关于合格东道国的规定也是极为引人注目的。根据公约，合格的东道国只是会员国中的发展中国家，亦即机构只对在发展中国家会员国领土内所进行的投资予以担保。这与各国致力于改善发展中国家投资环境的初衷相吻合。
为增强投资保险的效力和范围，机构还与私人、国家或区域性的投资担保机构进行合作。
机构除承保政治风险以外，还以帮助发展中国家创设良好的投资环境为目的，向发展中国家会员国提供多方面的促进性、咨询性服务。〔4〕如组织投资促进会议， 为发展中国家会员国与潜在的外国投资者提供接触机会，以促成投资的实现。又如协助发展中国家会员国建立、完善关于外国投资的法律规章等。此外，机构还积极促进双边性的投资保护协定的签订，以增强对国际投资的保护力度。
三 机构的存在与发展中国家吸引外资
国际投资者一向认为发展中国家是“利大险多”之地，因此，在作出投资决定时，他们往往要寻求某种保障。诚然，部分国家设有从事国际投资担保业务的机构，但其能力有限，并且这些机构通常服务于本国对外政策，对于不符合本国利益的海外投资项目不予担保。如1989年下半年，美国官办的投资担保机构——海外私人投资公司为配合美国政府的“对华经济制裁”政策，就曾停止向美商对华的新投资提供担保。这样，就造成不少有利于发展中国家的投资得不到担保的情况。还有些新兴的资本输出国，如石油输出国组织国家、新兴工业化国家等则大多尚未建立海外投资担保机制。机构的存在使欲到发展中国家投资但由于种种原因得不到担保的投资者可以寻求到必要的担保。还需指出的是，机构的承保范围正是根据发展中国家最有可能发生的政治风险而设置，有较强的针对性。机构对违约险的担保就是一突出例证。长期以来，投资者与东道国之间的合同处于不稳定的状态。由于合同主体双方法律地位上的差异，东道国任意变更或废弃合同的事例并不鲜见。机构对违约险的创新担保有助于防止此类事件的发生，维护投资者的利益。另外，机构的多边性使其更适合于担保包括数国投资者的联合投资项目。这于发展中国家是极为有利的。发展中国家吸引外资的重点通常是能源开发、基础设施项目，但这些项目周期长、风险大，耗资甚巨，非个别投资者所愿及所能独立完成，而是需要多方投资。来自多个国家的投资者更倾向于选择机构，共同投保。根据近年世界银行年度报告分析，目前机构收到的要求提供担保的预申请已达3000余份，这充分说明机构的存在受到了国际投资者的欢迎。
然而，并非任何一项投资担保申请均可被机构接受。根据公约，机构只对具有经济上的合理性、与发展中国家发展的目标和重点一致的投资进行担保。这意味着那些经机构甄别后担保的投资更符合发展中国家需要，更有利于发展中国家的经济发展。并且，机构也并非对于接受投保投资的任何损失都予赔偿。根据公约，如果投资者对于其遭受的政治风险及损失负有责任，机构不予承担赔偿责任。这一规定有利于迫使国际投资者在发展中国家从事投资活动时严格按照东道国法律行事，从而可以避免以往拥有雄厚经济实力的跨国公司在东道国为所欲为，甚至凌驾于东道国之上现象的再度发生。所以，对发展中国家来说，接受经机构担保的投资可以趋利避害。
基于以上原因，机构成立后业务发展十分顺利。在担保业务方面，以1994、1995和1996年度为例统计，机构签订的担保合同分别为38个、54个和68个，担保金额分别为3.73亿、6.72亿和8.62亿美元，〔5〕增幅明显，并且，有越来越多的发展中国家成为机构接受投保的投资东道国〔6〕，这意味着机构接受担保的投资在地域上的扩大。 在向发展中国家提供促进性、咨询性服务方面，机构1996年度的工作更是卓有成效。它继续通过促进投资的传统方式提供支持，分别组织了两个以非洲和中亚采矿为重点的促进会议，并为来自非洲的7 个投资促进机构的总经理及其助理举办了执行管理研讨班。机构还继续促进发展中国家之间的投资，在马来西亚组织了一个由30多个国家代表参加的专题讨论会，旨在促进“南—南”投资的不断增加。机构还通过其法律局帮助会员国发展适当的立法以促进外国直接投资的流入。尤其值得提到的是在该年度内，机构正式启动了它的投资促进机构电子网络（IPA网）。 这一经过两年半的努力研究和开发出来的产品是一个联机的市场，通讯和信息网络；通过国际互联网络，把世界范围的私人投资者、企业协会、投资中介机构、投资促进机构等连接在一起，共享信息和经验，促进外国直接投资。〔7〕
总之，机构的存在对于发展中国家吸引外资具有重要意义。通过对在发展中国家的投资提供政治风险的担保及从事其它投资促进活动，有助于消除国际投资者在发展中国家投资的顾虑，改善发展中国家的投资环境，从而有助于发展中国家吸收更多的、符合其经济发展需要的外国投资，实现经济增长。
我国是机构的创始会员国，在机构中也认购了相当数量的股份，在所有会员国中名列前茅。勿庸讳言，作为一个曾经长期对外封闭的发展中国家，我国在不少国际投资者心目中并不是一个投资安全系数很高的国家；在未寻求到合适的投资担保的情况下，他们很难作出对华投资的决定。我国参加机构，就为那些国内没有投资担保机构可以利用的外国投资者提供了一个可以寻求的担保机构，也使得那些国内有担保机构但不便或不能利用的外国投资者有可能得到机构的担保，从而消除外国投资者对于在华投资政治风险的忧虑，达到吸引外资的目的。目前，已有不少投资者就其在华投资项目的政治风险向机构投保，其中一些已正式得到机构的担保。〔8 〕由于机构在正式担保前都要对投资项目进行是否有利于投资东道国发展的分析，我们有理由相信这些得到机构担保的投资在质量上更有保证。另一方面，参加机构有利于我国了解国际投资的信息及他国利用外资的经验和教训，有利于我国借助机构的投资促进活动及咨询指导，更好地完善国内外资立法及管理，更多地签订保护投资的国际条约以增强对外国投资的保护力度，从而为外国投资创造一个良好的投资环境。可以预见，随着我国与机构协作关系的进一步发展，中国将吸引到更多符合自身发展需要的外国投资，进而得以加快经济发展的步伐。
收稿日期：1997-3-20
注释:
〔1〕世界银行1996年度报告，中文版，第154页。
〔2〕姚梅镇：《国际投资法》，武汉大学出版社，1989 年修订版，第238页。
〔3〕金立群：《世界银行：寻求发展之路》， 北京工业大学出版社，1994年，第99-101页。
〔4〕周文：《世界银行》，中国大百科全书出版社，1955年， 第16页。
〔5〕世界银行1995年度报告，中文版，第121页。世界银行1996年报告，中文版，第154页。
〔6〕如1995年，机构首次对在哥斯达黎加、厄瓜多尔、 洪都拉斯、摩洛哥、菲律宾、斯洛伐克共和国、南非、委内瑞拉和越南的投资提供担保。又如1996年，机构对在科威特、吉尔吉斯共和国、马里、尼泊尔和巴布亚新几内亚的投资提供了首批担保。
〔7〕世界银行1994年度报告，英文版，第165页；世界银行1996年度报告，中文版，第155页。
〔8〕陈安：《国际经济法学》，北京大学出版社，1994年版， 第378页。