中国官员问责发展实证研究，本文主要内容关键词为：中国论文,官员论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.2
［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863(2008)01－0012－05
从2003年至2006年，中国行政问责已经经历了四年的历程。短短的四年时间中，在社会的强烈关注下，中国开始了以“官员问责”为主要内容的行政问责实践，对这个阶段特点的认识以及面向未来的深度思考，必须建立在对实践历程的理性分析上。在几十起有全国性影响的上至部长级官员、下至县处级官员的问责事件发生之后，我们现在有条件、更有必要对四年来以官员问责为主要内容的行政问责实践进行较为系统的总结。这样的总结，不仅有利于我们从纷繁多变的现象中把握我国行政问责发展的特点，更有利于我们从理论上进行对应分析，观察我国行政问责实践中存在的特点、成效和问题，为我国官员问责的制度化建设提供经验借鉴和新的工作思路。
一、研究方法及研究资料概述
本文根据我国官员问责实践过程中所发生的问责事件，采用定量的内容分析方法，以2003—2006年四年间《人民日报》和《中国青年报》中所报道的官员问责事件为样本，通过对每个事件的相关指标进行分类、编码和登录，以SPSS统计软件进行频次统计、卡方检验和交互分类统计，最后依据统计结果研究相关的问题。
1.资料来源
官员问责事件的报道在我国是重要的政务类信息，因此，本文在研究中考虑对报纸的选择最重要的是资料来源的权威性和全面性。在我国，对政务类信息的权威性报道来自于党报体系，在党报体系之中，面向全国的报纸以《人民日报》最具代表性，它对于重要政务类信息的报道准确、可靠、全面。本文以2003－2006年每天的《人民日报》为分析对象，将所有关于官员问责事件的报道抽取出来后作为分析的内容。
考虑到研究的可行性和对以《人民日报》为基本抽样单位可能存在的效度和信度问题的弥补，本文以《中国青年报》为补充抽样单位，采取整群抽样方法，以2003－2006年每天的《中国青年报》为分析对象，将所有关于官员问责事件的报道抽取出来后作为分析的内容。
2.编码单位及编码的依据
建立在分类理论基础之上的现代行政问责体系一般包括四个方面的内容：等级问责、职业问责、法律问责和政治问责，以控制途径和控制强度为纬度，每种类型的问责在问责主体、对象、内容、实现机制等方面又各有其特点。本文以现代行政问责范式中的分类研究理论为指导，对样本进行分类并确定相关的编码单位。在研究中，对每一个官员问责事件都依据问责类型、时间、发起者、启动者、原因、内容、处理结果等十三项指标进行分类和编码。
鉴于我国审计问责的处理过程及结果还主要处于政府内部运作的现状，以及军队问责的特殊性，这两类问责事件不在本文研究范畴之内。
3.官员问责事件的分类整理和数据登录
在2003—2006年，《人民日报》报道了涉及官员问责事件共44个，去除相同报道内容，《中国青年报》报道了涉及其他的官员问责事件共29个，二者合计73个事件(截至时间为2006年12月31日)。在73个事件中，涉及被问责的县局级以上党政官员、企业负责人等共212人，这73个事件和212人就构成了本研究分析单位的样本。
二、我国官员问责实践发展的一般特点
1.行政官员占问责对象总人数的65％，表明我国官员问责的属性主要为行政问责
在我国官员问责对象中，既有行政官员，也有党务官员和企业负责人等。其中，被问责的行政职务官员137人，占总人数的65％；被问责的党务职务官员39人，占总人数的18％；人大和法院的官员5人，占总人数的2％；企业负责人31人，占总人数的15％。另外，在被问责的官员职务构成中，县局级行政副职、县局级行政正职和厅市级行政副职三个级别职务被问责官员的人数加起来占总人数的52％，成为我国官员问责实践中居于前三位的问责对象，从总体上表明我国官员问责实践的属性是以行政官员为主的行政问责。(见表1)
2.官员问责一直保持较强的力度
我国官员问责自2003年刚刚启动就显示了较强的力度(14件)，2004年紧跟着进入高发期(23件，比上年增长64％)，2005年有所回落(12件)，2006年又大幅回升(24件)。而从被问责官员的年度数量上，可以看到与此相对应的特征，2003年人数较多(38人)，2004年人数大幅度上升(66人，比上年增长74％)，2005年有所回落(30人)，2006年又大幅回升(78人)，呈现较为明显的对应分布，反映了问责力度越大，被问责的官员数量也会越多。
另外，自2004年以来，厅市级正职以上年度被问责的官员一直保持一定的比例(厅市级正职以上官员数占年度被问责对象总数的比例为：2003年8％，2004年18％，2005年43％，2006年13％)，表明近年来我国官员问责一直保持较强的力度。
3.官员问责处理措施从总体上保持较严厉的状态
(1)问责对象的处理结果统计显示，四年来免除行政职务和党内职务的处分形式占处理结果总数的33％，表明我国官员问责的处理措施从总体上保持较严厉的状态。
在212个问责对象的处理结果中，免除行政职务(包括撤职、免职、责令辞职、引咎辞职)和党内职务(包括撤职、免职)的处分形式共有70人，占总数的33％；另外两种较为严厉的处分形式(行政降级、行政停职)有18人，占总数的8％，二者合计为41％，从总体上显示我国官员问责的处理形式是较为严厉的。(见表2)
(2)按照问责对象受处分的程度排列，从总体上看，厅市级官员与县局级官员在被处分程度上差别不大，严厉等级较高，两者都有几乎一半的官员受到了严厉等级的处理，而部级官员受处理的严厉等级则相对较轻。
如果将行政和党务官员按照省部级、厅市级和县局级分成三类，将处分结果分为严厉(撤职、免职、辞职、降级、停职)、中等(记大过、党内严重警告)和轻微(记过、警告、批评)三个等级，从问责对象与问责结果的交互统计结果来看，40％的厅市级官员和44％的县局级官员受到了严厉等级的处理，都占有较高的比例，而部级官员的这一比例为23％，显然在受处分的严厉等级上要低于前两类。(见图1)
图1 三类官员受处分程度分布
三、我国官员问责发动机制的构成特点
1.官员问责事件中81％的发起者是上级党政部门
在本文有关官员问责事件内容的分类编码中，将问责发起者分为九类，分别为：上级党委部门、上级政府部门、同级党委部门、同级政府部门、报纸、电视、网络、公众个体、其他。通过统计结果可以看到，共有六类问责主体成为官员问责的发起者，分别为：上级党委部门、上级政府部门、报纸、电视、网络、公众个体，其他三类没有体现问责发起者作用的是同级党委部门、同级政府部门和其他三类。
在六类问责发起者中，上级政府部门为主要发起者，占58％；上级党委部门占23％，二者合计占发起者的81％，成为我国官员问责事件的主要发起者。(见表3)
2.官员问责事件中99％的启动者是上级党政部门
在73件官员问责事件中，只有1件为同级党委部门启动问责，即2004年10月25日在深圳市发生的“妞妞事件”。这是在73件官员问责事件中，惟一一件由同级党委部门对同级干部启动问责的事件。(见表4)
四、我国以等级问责为主的问责方式既有成效，也面临挑战
我国官员问责实现的类型以等级问责为主(占81％)，在等级问责中实现的内容又以突发公共事件为主(占92％)。从四年来的发展状况看，等级问责在突发公共事件领域内的问责效果既有成效，也面临着挑战。
2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类。从问责内容的年度分布结果来看(表5)，我国官员问责在突发公共事件领域内的等级问责实现效果方面有值得肯定之处，表现为在公共卫生、火灾等方面问责效果明显。但是，在这一领域的其他方面，如煤矿灾难等方面的问责效果的良好实现还面临着挑战。
2003年发生的9起公共卫生问责事件均由各级领导防治非典不力引起，从4月20日二位部长级官员被免职开始，到5月29日山西省对多名市县级官员进行处理结束，短短的一个多月时间内，共问责县局级以上官员22人，其中被免职的有11人，显示出了非常时期用“重典”的特征，并在短时间内收到了成效，使非典得到了有效控制。
从2004年开始，官员问责进入了以事故灾难为主的事件中。2004年被问责的12起事故灾难中，4起是由火灾引起的重大伤亡事件，在4起火灾事故处理中，2位市长和1位区委书记被免职、1位市委书记被党内严重警告，显示了严厉的处理措施。2004年问责的公共卫生事件只有2起，显示在2003年强有力的行政问责下，公共卫生安全开始受到了各级政府的重视。
2005年，10起被问责的事故灾难中没有一起火灾事故，这表明经过2004年的问责，火灾防治得到了各级政府的重视和有效的整改，效果明显。但是，煤矿灾难开始集中出现，问责的10起事故中8起是煤矿灾难(其中2起发生时间为2004年)，在这8起矿难处理中，有4位副省长受到问责(河南、辽宁、陕西、广东)，显示了严厉的处理措施。
2006年，被问责的16起事故灾难中，7起为煤矿灾难(其中4起发生时间为2005年)。同时，在年底11月25日和26日两天又发生三起大的煤矿灾难，表明经过2005年严厉的问责处理，煤矿灾难的控制还是没有收到明显成效，说明煤矿的整治更为复杂，煤矿灾难的控制任务也更为艰巨。中央政府在2006年加大了对行政违规的处理力度，在2起涉及地方政府行政违规事件中(内蒙古新丰电厂违规建设、郑州市违规征地)，有1位省级、4位副省级官员受到问责。
在计划体制下形成的强有力的行政等级权力问责是我国行政体系存在的传统特点。近年来，随着财政分灶吃饭和地方经济及利益的崛起，中央权威正在面临着一系列挑战，中央政策自上而下的效应递减现象引起了各方的关注。以突发公共事件处理为起点的官员问责结果表明，在我国官员任命体制仍然维持传统方式的前提下，中央政府只要抓住官员去留这个核心要素，在重要问题上态度坚决，措施有力，传统的等级问责仍然能够收到应有的成效。但是，从2006年煤矿灾难事件的起伏和行政违规事件可以看到，在地方利益格局已经形成的情况下，利益问题所带来的复杂性要远远超过其他问题，中央的管制措施能否收到预期的成效也正在经历着考验。
五、我国官员问责实践中存在的问题
1.官员问责的内容单一，主要是等级问责
在73件官员问责事件中，等级问责事件59件，占总数81％；政治问责事件12件，占总数16％；职业问责事件2件，占总数3％；法律问责事件没有。这表明，在我国官员问责实践中，问责类型主要局限于等级问责。(见表6)
2.官员问责的原因单一，主要是突发公共事件引发的失职责任
在问责原因和内容构成中，工作失职是主要原因，占总数的84％。同时，因突发公共事件引发的工作失职又占了工作失职总数的92％。这表明，我国官员问责主要针对的是在突发公共事件中领导所承担的工作失职责任。(见表7)
3.官员问责的处理形式起伏较大，还处于不成熟状态
从对官员处理形式的年度分布来看，我国官员问责的处理，在严厉等级形式上起伏较大，还处于初期的不成熟状态。在四年总的处理结果中，免除职务或降级、停职的严厉处分形式占了42％，从总体上显示我国官员问责的处理形式是较为严厉的。但是，从四年来的年度处理结果来看，严厉等级的处分形式在年度处理结果中所占的比重有较大的变化，2003年免除职务处分占其处理结果的比例为50％，2004年的比例为56％，均高于年度平均比例。2005年，这一比例开始回落到平均值附近，为43％。而到了2006年，作为问责事件处理的高发期，这一比例出现了较大的下降，为24％。(见图2)
图2 严厉等级处分形式年度分布
4.官员问责的时间周期较长，处理每件事件平均用时141天
(1)在所有问责事件中，从事件发生到开始问责，再到问责结果产生，每件问责事件所用掉的时间平均为141天。为了更好地观察问责时间的平均分布，本文按照10％的比例将用时最少和用时最多的事件各去掉7件，在剩下的59件事件中，每件问责事件所用掉的问责时间平均为118天。
(2)每件问责事件，从事件发生到开始问责所需要的时间平均为30天。同上，按照10％的比例将用时最少和用时最多的事件各去掉7件，在剩下的59件事件中，每件问责事件所用掉的时间平均为12天。
(3)每件问责事件，从开始问责到问责结果产生所需要的时间平均为111天。按照10％的比例将用时最少和用时最多的事件各去掉7件后，每件问责事件所用掉的时间平均为83天。
六、思考和建议
2003－2006年我国官员问责实践特点的定量分析结果，揭示了在我国官员问责制度化建设过程中，值得我们予以重视和深入研究的若干问题。
一是我国官员问责发动机制构成与问责效果实现之间的关系问题。它涉及在未来的官员问责制度构建中，如何根据制度所期望的问责效果，来确定合适的问责发起者和启动者。我国现有的官员问责发动机制的构成特点是以上级党政部门为主，主要表现为81％的问责发起者为上级党政部门，99％的问责启动者为上级党政部门。在以上级党政部门为主的发动机制运行过程中，所产生的结果是我国官员问责实现的效果有限，主要表现为问责追究的是以突发公共事件引发的失职责任为主的等级问责内容。
在对问题的现状有了基本结论的基础上，更为重要的是要进一步研究这两者之间的影响关系，并从理论上对这种影响关系予以分析总结。因此，还需要深入研究的问题包括：问责发动机制与问责效果之间的关系特点，即发动机制在效果产生过程中起到什么样的影响作用；问责发动机制的构成对问责效果影响的一般规律；问责发动机制的构成对问责效果影响的一般规律在我国官员问责实践中有无适应性。这些问题是在我国官员问责制度构建中必须要解决的基本理论问题。
二是在我国官员问责制度建设中如何实现对决策责任问责的问题。我国官员问责实践已经显示，虽然几年来我国官员问责一直保持较强的力度，对问责对象的处理从总体上保持较严厉的状态，也取得了一定的成绩，但是我们要看到，在以等级问责为主要类型的我国官员问责实践中，所追究的主要是在突发公共事件中涉及的行政过程和行政结果两个环节的失责责任，而对于行政决策这个环节，目前的问责实践则几乎没有实质性的触及。
行政问责是针对行政领域所进行的问责行为。世界银行认为，“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政过程和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”从官员问责事件总体来看，政治问责事件只占总数的16％，比例偏低。同时，由政治问责发起的决策失误事件只有1件(2004年8月7日四川贫困县万源县用巨款举办晚会的追星事件，9月1日《中国青年报》报道，11月22日达州市委对万源县委书记作出党内严重警告处理)。这方面的发展现状显示，在当前的官员问责方式下，政治问责偏弱，很难发挥应有的作用。
从行政问责建立的目的看，在事前问责、即时问责和事后问责三种形式中，最有价值的问责形式是从行政过程的源头——行政决策环节堵塞漏洞，防止损失产生，并对官员产生威慑效应，而这一目的的有效实现，依靠现有的官员问责方式则无法实现，必须寻找新的实现途径。
对行政决策责任的问责，实质上是行政政治问责的发展问题。从世界银行对各国、尤其是发展中国家的社会问责发展过程总结的经验来看，在现有的政治体制、议会制度和司法体制保持不变的前提下，行政政治问责仍能找到其效果实现的可行性模式，即在行政主导下，以行政和公民社会共同参与的方式，通过参与式预算、市民报告卡和社区计分卡等模式，仍然能推动一部分行政决策问责效果的良好实现。以社会问责模式实现行政政治问责效果的途径，在我国当前具有很好的可行性，可以由行政主导，借鉴各国模式中已经取得较好效果的经验渐进推进。
三是如何使得官员问责处理形式前后平衡和提高问责处理效率的问题。一方面，从问责处理结果来看，四年中前后处理结果严厉程度较大的反差数据显示，我国官员问责的处理形式还处于初期的不成熟状态，体现出人治的特点，需要在制度构建中予以完善。另一方面，从上述对问责结果时间和问责发起时间的统计结果显示，问责处理阶段的用时(平均111天)要远大于问责发起阶段的用时(平均30天)，从总体平均值来看，两者的比率为3.7。从去掉首尾10％极端值后的平均值来看，两者的比率为6.9(分别为83天和12天)，相比更为悬殊。由此可见，在每件问责事件发生过程中，问责处理阶段最为费时，问责处理阶段所用掉的时间平均是过问责发起阶段所用掉的时间3倍以上，显示问责处理程序和效率还有待提高。
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