论中国反垄断的目标模式，本文主要内容关键词为：中国论文,反垄断论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从亚当·斯密提出“看不见的手”理论以来，这种倡导以市场机制为基础，以自由竞争为特征的经济理论就逐渐深入人心。人们把竞争机制看作现代市场经济中市场机制最重要的组成部分之一，认为竞争促进了管理水平的提升，生产成本的节省和技术水平的提高，也促进了资源的有效配置。微观经济理论的发展也为竞争机制的重要性提供了佐证，福利经济学第一定理指出，当经济主体的偏好和生产技术满足一定的条件，那么竞争均衡总能实现帕累托最优。因此，竞争性的市场结构受到相当一部分经济学家和政策制定者的推崇。与之对应的是，人们往往对垄断和寡头等竞争不足的市场结构保持了一定的警惕。一般认为，在垄断市场结构下，垄断企业的反竞争行为往往会给社会福利带来严重的损害。因此，基本上所有的市场经济国家都通过了反垄断法来对企业的反竞争行为加以规制。反垄断法在许多国家被认为是市场正常运行的重要保障，在现代市场体系中被赋予了特殊的地位。例如，在美国，反垄断法被称作是“自由企业的大宪章”①；在德国，反垄断法甚至被看作是“经济宪法”②；在日本反垄断法被认为是“经济法的核心”③。
随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立，以价格机制为核心的市场机制逐渐形成。人们也逐渐认识到，只有在充分竞争基础上形成的市场价格，才能准确反映供求关系，有效传递市场信息；只有在有序竞争的市场上，价格信号才能指导市场主体调整自身行为，市场才能在资源配置中发挥基础性作用。因此，早在1994年，制定《反垄断法》就已经被列入了人大立法的议事日程。但是，反垄断法的立法过程并非一帆风顺，经过十多年的反复酝酿和激烈争论，中国的《反垄断法》直到2007年8月30日才由全国人大常委会表决通过。
尽管反垄断法的通过实施标志着中国的竞争政策实施被纳入了法制化的轨道，但是从反垄断法漫长的立法过程和实施以来相关工作的推进来看，关于中国反垄断法的补充立法和执法工作还存在一定的分歧，其执法的目标模式并未明确。在未来反垄断法的实施过程中，价值目标不清晰可能会成为反垄断法发挥作用的重大障碍。
所谓法律的价值目标，就是立法者希望通过立法达到何种目的或追求何种社会效果。它往往会集中地体现在法律的基本原则上，不仅指导立法者构建法律的基本框架、设立具体的法律条文，同时也指导着现实的司法实践，决定着立法者能够在何种程度上实现其目标。对任何法律而言，价值目标的确定都是至关重要的，这种重要性在反垄断法领域尤为突出。正如伯克(Bork，1978)所言：“只有在对下列问题作出确定的回答时，反托拉斯④政策才能够合理：该法的基点是什么——其目标是什么？其他任何事情都来自我们对该问题所给出的答案。反托拉斯法官按照一个或者几个价值的指导行事？如果基于几个价值，在价值之间产生冲突时如何处理案件？只有在目标问题解决以后，才能形成前后一致的实体规则体系。”如果不能有效确立反垄断的目标模式，那么就难以建立起有效的规则体系，反垄断执法的力度势必大打折扣，执法的效率肯定也会无法令人满意。
目标模式和一致性规则体系的形成有利于将反垄断立法和执法工作纳入统一的框架，而不至于相互冲突，也有利于市场参与者形成正确的政策预期，这一点在当前中国的经济环境下尤为重要。现阶段，中国反垄断法的实施面临三个非常突出的问题。其一，国有企业问题。国有企业控制着关系国民经济命脉和国家安全的重要行业，并且在相关行业中往往具有相当大的市场势力。这导致政府控制国有企业时出现了两个相互矛盾的目标：一方面希望通过对国有企业的控制实现对关系国民经济命脉和国家安全的行业加以控制；另一方面又希望通过反垄断立法以及其他一些改革来引入竞争，以提高市场运行效率。前者希望国有企业一家独大，后者希望市场充分竞争。其二，行政垄断问题。行政垄断是中国特有的一种垄断形式，反垄断法包含了对行政垄断的处置，但相关规定并未赋予反垄断法足够的权威性。事实上，在反垄断法的起草过程中，对行政垄断的处置就存在两种不同的观点。一些人认为尽管行政垄断在中国仍然存在，但这种行为的性质在本质上是对行政权力的滥用。因此，这一问题不能单单通过反垄断法来解决，而应该通过对经济体制和行政体系更深入的改革以及转变政府职能的方式来解决。另一些人认为行政垄断扭曲了竞争机制，损害了经营者和消费者的利益。《反垄断法》作为以保护竞争为直接目的的法律，必须解决影响市场竞争的关键问题，需要对行政垄断进行有效的制约。这两种观点的冲突势必在执法中有所体现。其三，产业政策与竞争政策冲突的问题。目前，产业政策在中国经济政策体系中占据了非常重要的地位，产业政策关注特定产业的发展，通过干预市场调节过程，推动产业间的协调发展，进而实现产业结构的合理化和现代化。产业政策往往强调规模经济，鼓励企业兼并，实施的过程中也会出现政府直接干预企业经营的情况出现，这可能与竞争政策维护市场竞争的目标相违背。
由此可见，中国与成熟市场经济国家面临的市场条件和政治环境并不相同，反垄断法发挥作用的空间和途径也会有所差异。那么，中国反垄断立法的目的是什么？在反垄断的具体执法工作中应该遵循什么样的目标模式？回答这些问题是相关立法工作和法律实施的一个大前提。要在中国当前的经济环境下充分发挥反垄断法对于促进市场竞争的作用，积极开展反垄断执法及相关工作，确保了反垄断法平稳有序地实施，就必须要厘清反垄断法的执法目标，建立清晰统一的目标模式。
由于反垄断法的理论研究和具体实施过程中对反垄断法的目的还存在一定的争论，即使在有着悠久反垄断历史的西方国家也是如此。因此，要回答上述问题，必须了解反垄断目标产生的经济社会背景，探寻反垄断目标形成背后的经济学理论。这对于加强我们对反垄断法的理解，提升反垄断法执行的社会效果都有着重要意义。以下将在分析关于反垄断法宗旨和目的主要观点的基础上，洞悉反垄断目标更替的推动因素，并结合中国社会经济发展的实际情况和反垄断执法的现状，为中国反垄断目标体系的设立提出相关的政策建议。
二、关于反垄断目标模式的不同观点
由于政治制度的差异和经济发展水平的不同，关于反垄断法宗旨和目的的观点，在不同的国家不同的时期并未形成统一的看法。总体看来，关于反垄断目标的观点可以分为两个类别：一元目标论和多元目标论。
(一)一元目标论
一元目标论认为效率是反垄断追求的唯一目标，通过经济效率的最大化可以实现消费者福利的最大化，除此之外并不存在公平、民主之类的政治和社会目标，也就是说把任何与消费者福利和效率有冲突的目标作为反垄断执法的原则都是不对的。该观点还认为反垄断法的核心价值观是促进经济效率，而经济效率的提升也必然会带来消费者福利的改善。持这一观点的代表人物主要来自芝加哥学派。
在阐述芝加哥学派所秉承的一元目标论之前，我们先简单回顾一下美国反垄断法的历史。在反垄断法提出伊始，《谢尔曼法》(Sherman Act)的筹划者认为美国传统的经济价值观和自由的政治价值观之间存在着密切的联系，因此必须有一部法律来保护经济自由、财产安全和竞争过程，保证自由交易等自然权利不受人为干涉，这也是美国制订《谢尔曼法》的初衷，在美国早期的反垄断执法中也基本贯穿着这样一些原则。随着经济形势的变化和经济学理论的发展，美国的反垄断目标也逐渐发生了变化。哈佛学派“结构—行为—绩效(SCP)”范式的建立也为反垄断法的执行提供了新的理论基础。哈佛学派认为分散的市场结构比垄断或过于集中的市场结构具有更高的效率。受该理论的影响，反垄断法试图通过完善市场结构来达到遏制垄断、保护竞争的目的。此时的反垄断法以维护竞争机制作为其核心价值。旨在避免经济过分集中的《克莱顿法》(Clayton Act)第七条及1950年通过的《塞勒凯弗维尔法》(Celler-Kefauver Act)正是这一价值观的直接体现。在这段时期，反垄断的目标处在一个发展变化的过程中，并没有一个明确的占主导地位的目标，直到芝加哥学派的崛起。
与秉承SCP范式的哈佛学派不同，芝加哥学派的市场竞争理论认为，市场结构、企业行为、经济绩效三者之间并不是简单的单向决定关系，而是存在着双向的互动关系，其中市场绩效起着决定性作用。高效率企业能够在激烈的市场竞争中击败低效率企业，获得更高的利润和更大的市场份额，进而促进高效率企业规模的扩大和整个行业市场集中度的提高。最终在某些行业内形成以大企业和高集中度为特征的市场结构。在行业中占主导地位的企业是市场竞争中的胜利者，市场份额高市场势力大是企业效率高的体现。因此，在具体的反垄断执法过程中，政府不能单看市场结构和企业行为，而应当根据经济绩效做出判断。如果企业规模的扩大能够带来更高的经济效率和更好的经济绩效，那么政府就不必干涉。
从这一理论出发，芝加哥学派认为反垄断政策的唯一目标就是追求“卓越的经济效率”。作为芝加哥学派的代表人物之一，伯克对反垄断目标的看法颇具代表性，他认为《谢尔曼法》和其他反托拉斯法的立法史表明了一个压倒一切的目标，即通过提高效率增进消费者福利。伯克(1967)指出消费者福利⑤是反垄断唯一合法的目标，把保护中小企业作为反垄断目标是不对的，并且把任何与消费者福利有冲突的目标作为反垄断执法的原则都是不对的。伯克还指出维持经济绩效、维护竞争过程本身以及维护市场中的公平竞争和公平行为这些目标都或多或少地与消费者福利目标存在冲突。伯克(1978)进一步全面地阐述了其“效率是唯一目标”的观点。芝加哥学派的另一位代表人物波斯纳(Posner，2001)也写道：“今天几乎所有具有反垄断专业知识的人都认为不仅反垄断法的唯一目标是提升经济福利，而且经济理论中的一些重要原则应该用于验证某些特定的商业行为是否与这一目标一致。也就是说经济福利应该以经济学家如何认识效率的概念的方式来进行理解。”
从20世纪80年代开始，芝加哥学派的观点对美国的反垄断执行产生了巨大的影响。在司法部门，里根总统任内任命了一批芝加哥学派的学者为联邦法院大法官，这些法官在美国反垄断的司法实践中切实地践行了芝加哥学派的观点。负责美国司法部(DOJ)反托拉斯局的部长助理巴克斯特尔(Baxter，1983)从可操作性的角度论述了效率作为反垄断唯一目标的原因：“经济效率提供了唯一可行的标准，由此可以发展出可操作的规则，并且这些规则的有效性也能由此得到评判。并购产生的效率和损失至少从理论上说是可以计算的，经济理论提供了一个事先决定哪些情况下并购可能会减损效率的基础。而那些社会的和政治的标准就不是这样，没有客观的方式可以评价社会或政治的成本与价值。”巴克斯特尔在司法部的继任者鲁尔(Rule)也持相同的观点，他认为消费者剩余是管理当局在执行反垄断政策时的指导性原则，还主张废除没有建立在消费者剩余客观标准上的对反垄断法在经济上不合理的解释。鲁尔(1987)宣称，“反垄断法的语言中没有要保护小商业或原子式分散工业的要求，没有要求对特定的公民群体进行财富再分配，没有要求实现其他确定的政治和社会目标……在模糊的平民主义观念基础上倡导一种减损消费者福利的执行方案从根本上是违背分权原则的。”美国联邦贸易委员会(FTC)的官员也认为消费者福利是联邦反垄断政策主要的目标，消费者福利是反垄断执行的试金石。1984年，FTC主席米勒(Miller)认为，FTC执行反垄断的效率目标源自芝加哥学派，芝加哥学派才是经济学的主流学派。他还认为FTC强调的是效率和消费者福利，而不是公正和保护小企业。
随着芝加哥学派一元论的观点在美国反垄断机构中逐步占据主流地位，他们也开始影响美国的法庭判决。从1978年起，伯克关于效率目标的观点开始得到实质性的司法支持(Kovacic，1990)。其中最为引人注目的是1979年的Reiter v.Sonotone Corp.一案，最高法院以赞同的态度援引了伯克的观点。他们认为《谢尔曼法》通过时的议会辩论表明该法的目标是消费者福利导向的。1984年，在审理NCAA v.Board of Regents一案时，最高法院将Reiter v.Sonotone Corp.案作为判例加以使用，并再次援引了伯克的观点，随后一些低级的法院也开始接受这些观点。除了有不少反垄断案例体现了反垄断法的效率目标外，还有美国经济学家秉承最大化消费者剩余的原则对欧盟所做出的反垄断决策进行的评判，一个典型的例子就是帕特森和夏皮罗(Patterson and Shapiro，2001)对于欧盟否决GE并购Honeywell案所作的批评，他们认为欧盟对该并购案的否决不能实现消费者福利的最大化，是一个从经济学理论的角度考虑具有缺陷的决定。
尽管持一元目标论的芝加哥派学者一度在美国反垄断领域占据了主导地位，但是仍然有不少学者对此持反对态度，这就是反垄断目标上的另一派观点——多元目标论。
(二)多元目标论
反垄断执法的多元目标论观点认为，反垄断法制度设计的目的是达到和保护一组社会和政治价值，这些价值既不能简单量化又不能归结为单一的经济目标。多元论的观点得到了世界各国大多数理论与实务界的支持。
以福克斯(Fox)和沙利文(Sullivan)为代表的学者是多元目标论的主要支持者。福克斯和沙利文(1987)对《谢尔曼法》立法前的经济情况研究后认为，19世纪下半叶的科技进步促进了交通运输和通讯条件的改善，进而促进了大范围的兼并浪潮。兼并浪潮使企业要面对更大范围内的竞争，而经济危机则使竞争进一步加剧，这又促进了铁路、石油等行业的托拉斯化。在洛克菲勒发动的托拉斯风潮之下，农民、工人、小企业家都深受其害，其经济利益受到了巨大损害，但这些阶层同时又具有强大的政治力量，在他们的推动下，美国的第一部反托拉斯法诞生了。因此，可以说《谢尔曼法》以及后来通过的一系列反垄断法案既有政治目标又有社会经济目标。兰迪(Lande，1988,1989)在对反垄断目标效率范式产生的过程分析后指出，芝加哥学派为效率目标所提供的理论基础是站不住脚的，反垄断目标的效率范式必然衰落，财富的转移会在反垄断执法过程中得到更多的考虑。古尔德(Goold，2009)也认为政府制定反垄断法是为了深化三个社会政治目的：保护民主，阻止不平等的财富分配，保护中小企业。对于反垄断法的政治目标和社会经济目标，赖源河(2002)进行了概括：政治目标表现出对大企业和少数竞争者的不信任，重视市场力量的分散和对弱者的保护；社会经济目标即从小商人和消费者的角度着眼的竞争规则，重要的是作为一个企业家能否有一个公平的竞争机会，作为一个消费者能否有机会取一项公平的交易。除此之外，资源配置效率从来不是反托拉斯法的规范目的，也不是执法的先决条件，反垄断调查的目的是要证明竞争过程是否受到损害。
另外还有一些学者也反对芝加哥学派的一元目标论，但态度相对温和，其中的重要代表人物是霍夫施塔特(Hofstadter)和霍文坎普(Hovenkamp)。温和派承认经济效率是反垄断法的目标之一，但并非唯一目的，并且他们认为芝加哥学派对效率的表述并不清晰。霍夫施塔特(1965)曾对美国反托拉斯法的目标做如下总结：“反托拉斯的目标有三种类型。第一种是经济的：古典的竞争模型确定了经济效率的最大化只有通过竞争才能产生这样一种信念……第二种目标是政治的：反托拉斯的原则试图阻止个人权力的积累和保护民主政府。第三种是社会的和道德的：竞争的过程被看成是一种品德发展的训练机器，人们相信人民的竞争能力需要得到保护，这种竞争能力是国民道德基础性的刺激因素。”
霍文坎普(1985)指出《谢尔曼法》的立法过程虽然勉强可以套上经济效率的目的，但后来的《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》都是为了保护中小企业免受来自大企业的不公竞争，而且《鲁滨逊帕特曼法》(Robinson-Patman Act)和《塞勒凯弗维尔法》的制定也是为了保护中小企业。因此美国反托拉斯的政策目的并不仅仅局限在单一的经济效率范畴，还包括很多非经济效率的政策目标，这些非经济效率的目标在特定情况下可能还会优先于经济效率目标。霍文坎普的这一观点也得到了不少学者的支持，埃尔津加(Elzinga，1977)在详细分析反垄断执法中公平与效率之间关系的基础上，指出效率应该作为反垄断的一个重要目标，并且公平目标在很多时候与效率目标是一致的而不是相互冲突。弗尔(Foer，2005)认为人们仍然没有就“部分或所有不同的目标是否相互融合，是否应该单一目标占优，或者如果单一目标应该占优，在个别项目中它应该被如何明确定义？”这些问题达成明显的一致，也没有关于多重目标一体化的明确规则。因此，法官应该把具体案例进行分类，分类时考虑在经济分析和法律立论中可用的证据的强度，然后决定使用什么目标。
除了存在学术上的争鸣之外，持多元目标观点的学者在美国实践中也有着广泛的影响，美国很多法院的判决明显采用多元论的观点。在美国的反垄断执法过程中也可以看出在效率之外执法机构也在追求着其他一些目标。我们最熟悉的观点之一就是汉德(Hand)法官在美国铝业公司一案判决中的表述：“国会通过《谢尔曼法》并不仅仅是在经济动机的推动下完成的。由于直接或间接的社会影响，可能是倾向于保护由小生产者组成的社会体系，在该体系中每一个人的成功都依赖于其技能和特性。”沃伦(Warren)法官在布朗鞋案中所作的判决也是众所周知的：“《谢尔曼法》保护的是竞争而不是竞争者。但我们必须认识到议会正是希望通过保护成长中的个人所有的小企业来达到促进竞争的目的。议会认识到偶尔的高成本和高价格可能正是为维护分割的产业和市场所导致的。”司法部所执行的诸多案例和联邦贸易委员会在《鲁滨逊帕特曼法》下所做出的许多行为都展示出了对保护中小企业这一目标的同情，即使在某些时候会产生一些效率的损失和对竞争的压抑。但是，即使这样，在反垄断执行过程中司法部和联邦贸易委员会在追求非效率目标的道路上也没有走得过远，效率始终是美国反垄断执行中考虑的主要目标。
目前，国内的大部分学者也多倾向于反垄断法应该具有多重目标。王晓晔(2001)和刘志彪(2002)对美国和欧盟反垄断的多重目标进行了论述。概括起来，反垄断法的目标包括：提高经济效率，保护消费者利益，保护小企业，维护竞争秩序，推动经济民主和政治民主，实现经济一体化和分散权力等。
三、反垄断目标更替的推动因素
关于反垄断目标的争论并未终止，因此人们肯定想知道为什么学者们对反垄断目标存在如此之多的争论呢？为什么在反垄断的发展过程中会有一个时代的结束和另一个时代的开始呢？事实上，有许多因素推动了反垄断目标的更替。纵观反垄断法产生和发展的不同阶段，特别是反垄断法在美国的发展历程，我们发现至少有三个原因推动了反垄断时代的更替。
(一)经济形态和产业特征的变化
在经济发展的不同阶段，竞争会以不同的形态出现，而竞争形态的变化也会改变人们对反垄断目标的认识。正如哈耶克(Hayek)在《个人主义与经济秩序》中指出，竞争不仅是竞争者之间单纯的价格竞争，而在很大程度上是各种生产能力和服务方式的竞争。在农业经济时代和工业经济时代的初期，市场竞争的主要形式是价格的竞争。特别是在产品同质化比较严重的产业，价格竞争一直深受商品生产者、经营者重视。在价格竞争阶段，人们更为关注的是保持良好的竞争秩序和经济自由。因此，在这一阶段维护竞争秩序和经济自由是重要的反垄断目标。随着工业经济的逐步发展，除了价格竞争，产品质量竞争越来越受到人们重视。当工业经济发展到一定程度，特别是人类步入知识经济时代之后，竞争的形式已经越来越多样化，虽然价格竞争和质量竞争仍然不可或缺，但更激烈的竞争却来自研发竞争、广告竞争、服务竞争等新的竞争形式。在研发竞争下，由于各种市场结构的复杂性，人们可能更为关注最终的社会福利，促进经济效率特别是动态效率(或称革新效率)就成为重要的反垄断目标。由此可见，随着经济形态的变化，反垄断目标也随之发生了变化。
除竞争形态的变化外，反垄断法的价值目标与经济发展和产业特征变迁也密切相关。从美国反垄断法诞生的背景看，19世纪下半叶是一个交通运输和通讯技术迅猛发展，企业兼并风起云涌的时代。同时，更大范围内市场的形成推动了石油、铁路等行业的托拉斯化，而托拉斯的形成则在很大程度上损害了中小生产者和消费者的利益，其后爆发了抵制托拉斯的大规模群众运动。这种经济形态和产业特征的变化正是《谢尔曼法》产生的直接动力。从《谢尔曼法》通过到20世纪30年代，美国反垄断法的主要目标是保护竞争者的平等地位和经济自由。从罗斯福新政开始，反垄断也逐渐成为美国的一项基本经济政策。因为大萧条的出现导致了政府对经济的干预，提出了一些必须在反垄断法之下来考虑的特定问题。出于对政府在经济领域过分集权的担忧，为了实现分散经济权力和政治权力的目的，这段时期美国反垄断法的主要目标是保护中小生产者，推行并维护竞争。从20世纪60年代开始，西欧和日本经济的崛起促使美国重新审视产业集中度与企业竞争力之间的关系，这也在一定程度上推动了结构主义反垄断政策退出历史舞台。美国逐渐开始把提高经济效率作为反垄断的主要目标。当反垄断法开始和信息革命、知识经济交织在一起时，经济形态和产业特征的变化同样在推动着反垄断目标的发展变化。近些年来，美国反垄断法的实施日益关注新经济条件下的创新问题，对经济效率的理解也从单纯的静态效率扩大到动态效率，保护创新已经成为反垄断政策的重要目标(郭跃，2005)。
今天，人们在确定反垄断目标时，特别是面对新兴行业的反垄断问题时，就不得不考虑新的产业特征，以适应知识产权和技术革新在经济发展中愈发重要的地位。
(二)政治气候和政治体制的变迁
反垄断法产生于特定的政治环境，其实施也会受到一定政治体制的制约。在不同的政治体制和政治气候下，反垄断法发挥作用的空间和方式会有所不同。因此，在反垄断法的历史变迁中，其所使用的新方法，接受的新观点必须为当前的政治体系所容纳。《谢尔曼法》的通过很大程度上就是由于因托拉斯化而利益受损的农户和小企业拥有强大的政治力量，并且能够赢得足够的公众同情。而在《谢尔曼法》通过之后相当长的一段时间，美国的司法部门都处于比较强势的地位，经常出现司法干预立法和行政部门的现象，这为当时的反垄断执行打下了深刻的印记，当时的反垄断法在很大程度上都是在鼓吹经济自由，反对政府干预。大萧条的出现产生了政府行政干预市场的需求，大萧条允许罗斯福新政在一定的范围内试验一些新的政策来处理经济危机，国家干预主义的兴起体现在反垄断领域正是哈佛学派的观点对反垄断思想的重大影响，这期间推行并维护竞争受到了反垄断机构的重视。同样，芝加哥学派变得富有影响力正是对美国政府角色变化的社会和政治反应，基本在同一时间新保守主义和放松管制成为大家熟悉的词汇。可以说里根政府的新保守主义为芝加哥学派的观点在反垄断领域大行其道提供了有利的条件。
事实上，在欧洲政治体制的变化对反垄断目标的影响更加明显。由于欧盟成立的主要目的是打破国界间的贸易壁垒和推进市场一体化，因此，从欧盟竞争法可以看出，其价值目标的一个显著特征是追求经济平等和竞争自由。欧盟竞争法的目标不仅包括人们普遍认识到的提高经济效率，保护中小企业，维护公平竞争和政治自由等方面，还包括促进市场一体化这一特殊目标，甚至有人认为促进市场一体化是欧盟竞争法压倒一切的目的(孔祥俊，2001)。由此可见政治体制对反垄断目标的影响之大。
(三)经济学理论的发展
经济学理论的发展改变了人们对商业行为经济后果的反垄断理解，反垄断目标的更替与现代经济学理论的发展密切相关。贝克(Baker，2002)对经济学的发展和法律变革之间的互动关系进行了生动的阐述：“头一年发表在《美国经济评论》(American Economic Review)上的那些经济理论上的进展第二年就能被法庭吸收进他们所遵从的反垄断学说。并且，当经济学的看法开始发生变化时，法律条文会率先作出响应。”随着经济学理论的发展，人们对竞争的形式、竞争的手段以及市场中不同的竞争主体相互作用的方式认识越来越深刻。20世纪30年代，张伯伦(Chamberlin)在垄断竞争方面的研究促使了产业组织中结构主义的诞生，而哈佛学派的形成以及SCP范式的流行直接导致了反垄断结构主义时代的形成。在结构主义盛行的时代，美国反垄断法的主要目标就是保持市场的适度分散化，维护并推行竞争。此后，芝加哥学派的兴起动摇了SCP范式的主导地位，他们对结构主义主导的反垄断实践提出了尖锐的批评，并大力鼓吹经济自由主义和市场至上的观点。按照芝加哥学派的观点，美国的反垄断政策转向了以效率为唯一目标，寻求消费者福利最大化的道路。尽管在一段时间内，芝加哥学派的观点在反垄断领域大行其道，但也有一些经济学家对他们提出了质疑，并形成了“后芝加哥学派”。后芝加哥学派的方法通过更先进的理论和实证工作注入反托拉斯经济学而使其前进了(臧旭恒，2007)，同时也对反垄断实践提供了有意义的借鉴和指导。
哈佛学派、芝加哥学派和后芝加哥学派在反垄断历史舞台上的轮番演出表明，在产业经济学家内部进行的视角转变如何深切地改变反垄断的实际执法工作。在一个长期的视角下，当律师和法官逐个案例地决定对哪些企业提出诉讼以及在法律上的如何决定时，经济学家们的看法帮助了反垄断目标的形成。
反垄断目标更替的内在机制告诉我们，要使反垄断法发挥更大的作用和影响力，其目标体系必须与当前经济发展特征相吻合，与当前政治体制相适应，并且得到当今经济学理论体系的有力支持。如果我们执行的反垄断目标违背了这样一些原则，忽视了当前的经济、政治形势和经济学理论的发展，势必将反垄断法置于危险的境地，轻则影响反垄断法的执法效果，重则与反垄断立法的初衷背道而驰，损害经济运行的效率和社会福利。
四、中国的反垄断目标模式
既然反垄断目标的确定与产业特征、政治体制以及经济学理论的发展密切相关，那么要决定在中国的反垄断实践中到底该适用什么反垄断目标，就必须结合中国的国情加以考虑。因此，我们需要考虑中国的反垄断法所面临的特殊经济社会形势、法制环境和当前产业组织理论的最新进展。
(一)影响中国反垄断目标模式的重要因素
从基本的经济制度来看，中国实行以公有制为主体多种所有制经济共同发展的所有制结构。其中国有经济是公有制经济的重要组成部分，是国民经济的领导力量，国有企业是重要的市场竞争主体，反垄断目标体系的建立必须对此有所考虑。事实上，《反垄断法》第七条对“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”进行了专门的规定。随着国有企业改革向纵深推进，国有企业重组、垄断性行业中国有企业的改革已经成为国企改革的重要方面，因此，设立反垄断政策的目标也需要考虑中国的经济所有制形式，避免与国有企业改革的方向产生冲突。
从经济体制看，中国正处于完善社会主义市场经济体制的阶段，社会主义市场经济体制已经初步建立，但地方保护主义、市场分割等现象仍然存在，行政垄断的问题仍然严重，给整个社会带来了较为严重的福利损失⑥。因此，要进一步促进市场竞争，必须彻底破除地方保护主义，打破对特定行业的保护。《反垄断法》第五章对“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为进行了专门的规定。因此，行政垄断也是在确立反垄断目标时应重点考虑的问题。
从法律和制度环境看，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，完善社会保障体系正在逐步形成。特别是在保护消费者、促进中小企业发展、维护社会公平方面都有专门的法律出台，目前已经通过的相关法律包括《中小企业促进法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《价格法》等。社会保障体系方面，职工基本养老保险制度、社会救助制度等正在不断完善，医疗保险制度改革正在积极推进。因此，保护消费者和保护中小企业等经济和社会目标已经有了一定的法律保障。在确立反垄断目标时也要对不同法律的管辖范围有所考虑，不能把所有的经济社会目标全部纳入反垄断法的目标体系中来。
从经济发展的阶段和近期经济形势来看，中国目前正处于工业化的中后期。经过三十多年的改革开放，中国经济社会发展取得了巨大的成就，人民生活水平大幅提高，但发展中不平衡不协调不可持续的问题仍然存在。在新的形势下，要切实改善民生，就必须充分发挥竞争机制的作用，保护消费者福利，避免垄断企业利用市场势力侵占消费者剩余；要把经济建设转移到依靠科技进步的轨道上来，就必须形成更有活力竞争更为充分的市场结构，将提升革新效率作为反垄断法的重要目标。
(二)对部分反垄断目标的评析
针对国内经济社会发展的实际情况，绝大多数学者都支持中国的反垄断法应该实现多元目标。综合来看，国内学者提到的反垄断目标主要包括维护社会公平和稳定，保护中小企业，推进全国市场一体化，保护中国的国际经济利益等几个方面。其中有些目标具有一定的合理性，但有些目标并不应该纳入反垄断的目标体系。我们认为，反垄断法中所提到的“预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”几个方面的目的中，提高经济运行效率和维护消费者利益是最根本的，其他几个目的都应该为这一目的服务。下面，我们就可能与经济效率或消费者福利相冲突的其他目标进行分析，并在此基础上提出中国的反垄断目标模式。
第一，维护社会公平和稳定。王源扩(1996)认为中国的反垄断法应该“坚持公正原则，巩固社会经济稳定”，反垄断法应该保护竞争者之间、经营者和消费者之间，以及他们与国家和社会之间的利益平衡，为体制平稳过渡和经济发展创造一个稳定的大环境。赵万一、魏静(2006)也认为反垄断法“强调的是社会公平、结果公平和实质公平，谋求的是社会的稳定发展，追求的是社会的整体公共利益”。但赵万一、魏静同时也认为反垄断法中的公平价值追求主要是通过实现社会整体效率的最大化、实现社会财富最大化而实现的。我们认为《反垄断法》的实施客观上会起到维护社会公平和稳定的作用，但社会公平和稳定应该是分配制度、社会保障体系追求的目标，而不应该成为反垄断执法的目标。而且效率的增进最终会给全体社会个体带来利益的增进，因而效率是最大的公平、整体的公平。
第二，保护中小企业。刘宁元(2009)提出反垄断法应该确保中小企业免遭垄断的危害。尽管我们不能否认中小企业经常是经济中最富活力的部分，同时也为经济增长作出了巨大贡献，但部分中小企业也会存在管理和技术水平低下，无法实现规模经济等问题。基于以下两个理由，我们认为保护中小企业不能作为反垄断法的目标。首先，反垄断法的目的是为了保护竞争，而不是竞争者。如果大企业利用削弱竞争的行为来损害中小企业的利益，那么中小企业理所应当需要通过反垄断执法加以保护，但不能以此为理由将保护中小企业作为反垄断法的目标，特别是不能将反垄断法作为拯救效率低下的中小企业的武器。其次，国家保护中小企业已经进行了一些相关的立法工作，通过并实施了《中小企业促进法》，反垄断法没有必要去承担这方面的功能。因此，保护中小企业不应该成为反垄断执法的目标。
第三，加快产业结构优化升级，推动经济结构转型。王源扩(1996)认为中国目前面对的问题并不是产业结构的过度集中，而恰恰是产业结构的过度分散。因此，要通过反垄断法促进产业结构优化，推动经济技术进步，提高国民经济的整体素质和国际竞争力。对于这一观点，有学者持不同看法。林平(2005)认为竞争政策和产业政策分别具有不同的政策目标，政府不应该参与市场竞争，不能把反垄断法作为产业政策的替代品。因此，产业结构优化升级不应该作为反垄断政策的目标。我们也认为产业结构的优化升级，经济结构的转型应该是产业政策的目标，或者应该由市场来推动，而不应该成为反垄断政策的目标。
第四，保护民族产业，维护中国的国际经济利益。王源扩(1996)认为在制定、解释和执行反垄断法的过程中，应充分考虑中国的对外经济交往，并保护我方能从对外经济交往中获得合理的利益。这一观点得到了不少学者的认同，在SEB并购苏泊尔以及可口可乐并购汇源案可以看出很多媒体和公众都对反垄断法在保护民族产业方面寄予了厚望。但也有学者对此持反对意见。王晓晔(2003)认为由于跨国公司与国内一般企业相比在资金和技术方面占有明显的优势，甚至取得了市场支配地位，因此，反垄断法的制订实施可能会在客观上起到保护民族产业的作用。但是，任何国家制订反垄断法都不仅仅是为了遏制国外的垄断企业，而是要运用竞争机制实现资源的优化配置。王中美(2007)也指出反垄断法的目标不应该是保护民族产业。事实上，将保护民族产业作为反垄断目标仍然走上了保护竞争者的歧途，不利于形成良好的竞争环境，而一国的国际经济利益往往与汇率政策和贸易政策等密切相关。因此，我们认为保护民族产业，维护中国的国际经济利益也应该排除在反垄断政策目标之外。
(三)从反垄断实践看中国的反垄断目标
反垄断颁布实施以来，中国的反垄断执法工作已经取得了一定的进展，产生了一些具有较大社会影响力的反垄断案例。从执法机构的设置来看，中国采用了三个行政部门分别承担一部分执法职能的方式，其中，商务部负责对可能具有排除、限制竞争的经营者集中行为进行审查，国家发展和改革委员会负责与价格垄断行为有关的反垄断执法，国家工商行政管理总局负责价格以外的滥用市场支配地位和垄断协议有关的行为。
目前，经营者集中审查这一领域的反垄断执法公开信息较多，而反价格垄断的几个具体安全也受到广泛关注，以下分别从这两个领域的执法情况出发分析当前反垄断执法实践中反映出的反垄断目标模式。
商务部网站提供的信息表明⑦，截至2013年4月，商务部共附条件批准经营者集中申报19起，禁止1起，截至2012年9月底，共无条件批准经营者集中申报458起。尽管并未直接援引，但这些执法在确立反垄断目标时，其主要的依据是《反垄断法》第一条，即“预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”。商务部在公开文本中也对反垄断法的目标有过具体的表述：“一是维持合理的市场竞争结构，二是维护有效的市场竞争，三是保护和提高消费者福利。”⑧以下对部分典型经营者集中执法案例中体现的反垄断法目标作简单的分析。
附条件通过英博公司对AB公司的并购是在《反垄断法》的框架下对企业并购提出挑战的第一个正式决定⑨。商务部的并购审查决定主要考虑的因素是市场份额和并购企业对市场中其他的主要竞争对手的持股情况。市场份额的变化和市场集中度的提升可能直接影响到行业内的竞争程度，而对其他主要企业的持股可能会涉及企业之间的合谋问题。同时决定并未明确提及经济效率、消费者福利和社会公共利益。因此，可以认为该决定在反垄断目标上体现的是对竞争的维护，这也是反垄断执法的最直接目标。
否决可口可乐并购汇源是商务部做出的第一个禁止经营者集中的决定⑩。否决该项并购的理由之一是“集中完成后，可口可乐公司有能力将其在碳酸软饮料市场上的支配地位传导到果汁饮料市场，对现有果汁饮料企业产生排除、限制竞争效果，进而损害饮料消费者的合法权益。”从反垄断目标的角度看，本条考虑了集中对竞争的影响，集中对行业内的其他企业的影响，对消费者的影响。可以说是兼顾的维护竞争、保护消费者剩余和提升社会总福利三个目标。而另一条理由中所提及的“集中挤压了国内中小型果汁企业生存空间”，则体现了反垄断目标中还包括保护中小企业的考虑。
此外，在其他一些附条件通过的经营者集中审查案例中，有一个重要的目标得到了执法机构的重视，那就是对研发和创新行为的保护。在“西部数据收购日立存储”案中，商务部的审查决定要求“西部数据和Viviti公司应各自维持相互独立的研发机构”，但“双方可在硬盘产品研发方面进行合作，以提高双方的生产效率和竞争力”。在“希捷科技公司收购三星电子有限公司”案中，商务部的审查决定要求“希捷承诺，本决定作出后三年内每年投资至少8亿美元，且将以希捷近年一贯的速度，继续在创新领域投入研发资金的承诺，以确保给客户带来更多创新性产品和解决方案”。从这两个涉及IT行业的经营者集中案例可以看出，商务部明确希望经营者集中不能降低企业的研发投入和创新能力，促进自主创新能力和革新效率的提升是反垄断执法的目标之一。
近两年来，国家发改委在反价格垄断工作方面也取得了明显进展，查办了一批有重大影响力的案件。在反价格垄断的相关案件中，反垄断目标和价值取向也有所凸显。以2013年查处的液晶显示器价格合谋案为例，执法部门对相关企业价格垄断行为进行认定时就指出涉案企业“操纵市场价格，损害了其他经营者和消费者的合法权益”，而提出的整改措施则明确要求涉案企业“自觉维护市场竞争秩序，保护其他经营者和消费者合法权益”(11)。在对浙江省富阳市造纸行业协会组织经营者达成价格垄断协议进行处罚时，执法部门也明确指出处罚的目的是“维护正常的市场竞争秩序，保护消费者和其他经营者的合法权利”。
获得授权的地方执法部门在查处价格垄断行为时，所践行的反垄断目标也基本类似。以广东省执法机构查处的海砂价格垄断案件为例，在认定涉案企业的违法行为时指出，涉案企业达成的价格协议“排除、限制了市场竞争，损害了下游行业经营者的合法利益”(12)。
从上述案例我们可以看出，在商务部给出的否决并购的理由或同意并购的附加条件中出现了促进竞争、维护消费者利益、维护行业内其他企业的利益、促进自主创新能力等不同维度的目标，甚至还隐含着保护中小企业、消除市场壁垒的目标；在国家发改委及其授权机构作出的认定和处罚中出现了维护正常的市场竞争秩序，保护消费者和其他经营者的合法权利这样一些目标。可见当前国内的反垄断执法已经具备了较为一致的目标，但尚未形成非常明确的目标模式，执法目标中存在促进竞争和保护消费者等得到广泛认可的目标，也存在保护中小企业等存在争议的目标。从中国反垄断执法的现状来看，建立起明确合理反映反垄断法基本精神的反垄断目标模式还有很长一段路需要走。
(四)确立中国反垄断目标的建议
从上面我们对中国社会经济制度和法律环境的分析出发，结合当前产业组织理论的发展以及国内反垄断法实施的现状，我们认为中国的反垄断法的实施应该遵循多元化的目标模式。其中，直接目标是改善和维护市场中的公平竞争机制，核心目标是促进经济效率的提高，终极目标是提高消费者福利，另外还要兼顾维护市场统一，消除市场壁垒等目标。而保护中小企业、保护民族产业、推动经济结构转型等不应该成为反垄断法的目标。
反垄断执法的这些目标是一个有机的整体，有其内在的联系。追求经济效率就是要通过对自由竞争的维护，实现资源的优化配置。效率的实现可以从配置效率、生产效率和动态效率三个方面加以考虑。配置效率考虑的是市场内的资源配置。当市场机制导致所有可用的最终或中间资源被分配到使该资源有最高利用价值的市场参与者那里，资源的配置效率得以实现。竞争的一个主要优点就是使企业很难把价格定在长期边际成本之上，从而驱动市场实现有效率的资源配置。生产效率描述在一个生产过程对特定商品成本的影响。当商品的生产只使用了最小可能的投入(原材料、中间品和劳动等)时，就实现了生产效率。竞争的另一个优点就是鼓励企业来获得生产效率，并且以尽可能有效率的方式来进行生产，因为竞争会把那些无效率的企业淘汰出局。动态效率(也称革新效率)指企业通过引入新产品、改进现有产品或完善生产程序等实现的效率提升。革新又可以以技术扩散的形式传递到整个福利，进而提升总体福利。由于研发的竞争已经成为一种重要的竞争方式，因此，对竞争的维护对于动态效率的实现也有着直接的推动作用。只要公平的竞争秩序得到维护，经济的运行效率能够得到保证，那么消费者就能够以合理的价格获得较高质量的产品，消费者的福利就能够得到保障。因此，竞争机制的维护，经济效率的提升和消费者福利的提高是相辅相成的。
另外，考虑到中国的市场经济体制已经建立，但还不完善，封锁和分割市场的现象仍然存在，构成了对统一市场和自由竞争的重大威胁。因此，反垄断执法还要着眼于维护市场统一，消除市场壁垒，反对各种形式的地方保护主义和行政垄断行为。
目前，中国的反垄断法已正式通过实施，相关的制度建设和执法工作也陆续展开。但在相关的制度建设和执法工作中，反垄断的目标模式并未确立。这为当前的反垄断执法工作带来了一定的困难，及时建立起有效的目标模式对中国反垄断法的贯彻实施有着重要意义。一方面，目标模式的确立有助于竞争文化的形成，为中国建立完善的市场经济体制奠定基础。另一方面，目标模式的确立可以形成明确的政策预期，把一些可能出现的垄断行为消灭在萌芽之中，同时也避免企业错误地判断反垄断政策取向和实施力度而付出不必要的成本。
在考察欧美反垄断目标相关理论和实践的基础上，我们认为反垄断执法的目标必须统一明确，必须与当前经济形势和产业发展的特点相吻合，与当前政治体制相适应，并且得到当今经济学理论体系有力支持。在分析反垄断目标更替的推动因素的基础上，结合中国当前的实际情况，我们认为中国的反垄断法的实施应该执行多元化目标模式，核心目标是促进经济效率的提高，直接目标是改善和维护市场中的公平竞争机制，终极目标是提高消费者福利，另外还要兼顾维护市场统一，消除市场壁垒等目标。
①1972年，美国最高法院马歇尔大法官对“美国诉Topco联合股份有限公司案”的判词奠定了反垄断法自由企业大宪章的地位。参见羊淑青(2008)。
②以欧肯(Eucken)和贝姆(Boehm)为代表的弗莱堡学派认为自由竞争不仅是一国经济繁荣的基础，也是维护民主和政治自由的基础。因此，应当建立维护自由竞争的法律制度，并将其置于国家经济宪法的地位。参见饶均志(2006)。
③20世纪90年代以后，日本学界普遍认为反垄断法在经济法中处于核心地位，更有甚者认为经济法即是反垄断法。参见王玉辉(2008)。
④“反托拉斯”一词源于英文中的antitrust，有时也被译为“反垄断”。一般认为“反垄断”和“反托拉斯”指代的内容并无差异，而相关的整个法律体系在有的国家统称“反垄断法”，有的国家则称作“竞争政策”。
⑤卡尔顿(Carlton，2007)认为伯克存在对消费者福利概念的滥用，伯克所说的消费者福利其实都是指社会的总体福利，而一般情况下消费者福利仅仅包括消费者剩余。
⑥过勇和胡鞍钢(2003)对中国行政垄断造成的经济损失进行了估计。他们利用官方公布的数据对部分垄断行业的租金进行了估算，1995-1999年的租金达到GDP总额的1.7%～2.7%。
⑦见商务部网站《商务部召开“2012年反垄断工作进展”专题新闻发布会》，网址http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/slfw/201212/20121208504842.html。
⑧见商务部网站《2009商务形势系列述评之九平稳起步扎实推进反垄断执法工作》，网址http://bgt.mofcom.gov.cn/aarticle/c/d/200912/20091206709298.html。
⑨审查决定见商务部网站，网址http://fldj.mofcom.gov.cn/aarticle/ztxx/200811/20081105899216.html。
⑩审查决定见商务部网站，网址http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/g/200904/20090406191413.html。
(11)见国家发改委网站《六家境外企业实施液晶面板价格垄断被依法查处》，网址http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20130117_523203.htm。
(12)见国家发改委网站《广东查处海砂价格垄断案件确保国家重点工程建设顺利进行》，网址http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20121026_510834.htm。
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