中国社会组织的项目制治理，本文主要内容关键词为：中国社会论文,组织论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新世纪以来，社会组织的崛起及其治理成为国家治理的重要命题。然而，中央政府的社会组织治理改革却较为迟滞，仍在沿用饱受诟病的1998年制定的“双重管理”制度，与此同时，深圳、南京、广州、上海、江苏、云南、海南等地政府已经在以“规定”、“通知”等方式，探索备案制、直接登记等降低社会组织登记门槛的实践。地方政府的社会组织治理改革大致涉及三点：第一，四类服务性社会组织(行业服务、公益慈善、经济科技文化以及社区服务)可直接向民政部门申请登记，无需业务主管单位审查同意；第二，下放登记审批权限至县级及以上民政机关；第三，提升登记管理服务水平。换言之，地方政府的社会组织治理创新，主要体现为“服务性”社会组织的“直接登记”改革。 由此而来的问题是，政府如何治理这些直接登记的服务性社会组织？下一步的治理重点是什么？社会组织治理改革将使“出生证”监管向过程性与嵌入性监管转移，同时避免全国性或行业性组织联盟的形成，而现有的项目制社会组织治理模式有此功用。 一、社会组织治理：文献与视角 相较于社会组织崛起的现实，社会组织的治理研究明显不够，现有研究集中于社会组织治理研究的两端，而非直面社会组织治理。一方面，从研究旨趣上看，社会组织被纳入国家与社会关系框架的案例对象而加以审视(Oi，1992；Unger，1996；White，Howell & Shang，1996；Saich，2001；陈佩华，1994；王颖，1994；高丙中，2006)；另一方面，从研究对象上说，研究者多数未对社会组织加以类型化区分，要么将社会组织视为无差别的整体，要么只是在特定个案上深入分析，陷入“局部观察”的状况(康晓光、韩恒，2005)。相较而言，较为成熟、大体代表中国市民社会整体性研究视角的分析模式是“分类控制体系”(邓正来，2011)。康晓光、韩恒认为，研究结论的差异很大程度上源于研究者关注的社会组织类型的差异，局部或个案的结论正确，恰好说明政府治理社会组织的手段不是“单一的”，而是“多元的”，是一种“多元化管理策略”的“分类控制”(康晓光、韩恒，2005)。 分类控制模式从“政府理性人”假设出发，构建出考察社会组织的“双重属性”——挑战政府与组织集体行动的能力、提供公共物品的能力，由此形成了政府的不同控制策略。康晓光等人将上述分类控制体系模式进一步精细化，提出“行政吸纳社会”的分析模式，指出“‘控制’是为了防止民间组织挑战政府权威，是为了继续垄断政治权力。‘功能替代’是通过培育‘可控的’民间组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除‘自治的’民间组织存在的必要性，从功能上替代那些‘自治’，的民间组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的民间组织”(康晓光、卢宪英、韩恒，2008)。 从社会组织的类型上说，康晓光等人的15种社会组织模式几乎穷尽了当前中国的社会组织类型，按照政府性与营利性的强弱，又可将15种社会组织分作四种类型：(1)政府性强、非营利性强的社会组织，类似“准政府部门”；(2)政府性强、营利性强的社会组织，主要是经营性事业单位；(3)非政府性强、营利性强的社会组织，主要体现为民办非企业组织；(4)非政府性强、非营利性强的社会组织，具有典型的西方社会第三部门的特征，主要是多元化的草根维权组织(康晓光、卢宪英、韩恒，2008)。显然，近年来地方政府放宽登记要求、降低登记门槛的“服务性”社会组织，主要指涉上述第三类，亦即政府支持、经费自筹、能够提供有效公共服务的营利性社会组织。 如邓正来所说，康晓光等人的研究提供了社会组织治理的基本分析框架，此后的研究大多以支持、反对或修正的方式进行。唐文玉的修正性概念是“行政吸纳服务”，强调政府的支持与服务性社会组织的配合，政府培育和促进民间组织的发展，为其提供场地、资金、信息、技术、组织与合法性等方面的资源；而民间组织配合政府的工作，响应政府的组织、号召与政策执行，从而获得政府的支持，这是一种依附性合作关系(唐文玉，2010)。刘鹏则试图回应近年来地方政府的社会组织管理创新(尤其是登记注册体制与政社合作、购买服务、扶持等政府行为)，并构建出“嵌入型监管”的分析模式(刘鹏，2011)。但是，刘鹏的分析对象并非康晓光的整体性观点而是非营利性社会组织，他以政府的监管意见与监管能力作为嵌入性监管的分析框架，认为国家利用其特定的机制与策略，营造符合国家政治偏好的组织运营环境，从而达到对社会组织的运行过程和逻辑进行嵌入性干预和调控的目的。 此外，由于政府购买社会服务的对象是各种服务性社会组织，“政府购买社会服务”也可视为社会组织治理的研究范畴。此领域的研究成果甚多，但大多主旨与本文所论不符，只在以下视角上与本文相关。第一，在研究旨趣上，许多学者将NGO参与政府购买界定为一种公私合作伙伴关系，而公私合作关系是国家治理社会组织的框架之一(萨瓦斯，2002；卡朴库，2004；顾丽梅，2012)。第二，在案例描述上，很多学者对政府购买服务等的个案实践进行了调查研究，从中可以窥得国家是如何治理社会组织的(岳经纶、谢菲，2013)。第三，更多学者深入探讨了政府的购买形式——如竞争性购买与非竞争性购买，这些讨论更为直接地反映了国家治理的逻辑(韩俊魁，2009；何海兵、刘易，2010；苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁，2010；王浦劬、萨拉蒙，2010；徐家良、赵挺，2013)。 分类控制体系及其变种形式的社会组织治理框架，实质上确定了社会组织治理的两个政治背景：第一，“国家主义”与“威权政治”的政治权力形态，使国家权力具有优先性，对社会组织必然进行一定的控制或功能替代，当代中国不存在“不受制于权力支配的自由社团”(泰勒，2002；王名、乐园，2008；许芸，2009；郑苏晋，2009；何海兵、刘易，2010)。第二，“民生政治”与“服务型政府”的政府职能，要求政府必须提供有效而多样化的公共产品与社会服务。因此，服务性社会组织的国家治理处于权力控制与提供服务的光谱之间，但是因为其政治敏感性较低而使控制显得更为柔化与技术性。在降低社会组织登记门槛、松绑社会组织“出生证”的当下，对服务性社会组织的控制诉求，表现为防止全国性或行业性组织联盟的形成。这是因为，任何全国性或行业性组织联盟在国家层面必然带有强烈的利益表达倾向与行动。 政府向社会组织购买社会服务的项目制具有上述功能。我们可以通过几个维度的分析，考察其背后的权力意图。“民生政治”与“服务型政府”决定了国家必须提供有效而多样的社会服务，同时，项目制购买服务必须降低政府交易成本。实现上述两个目的尤其是降低交易成本，客观上有多种备选的运作机制，如市场化、竞争性、规模优势(组织联盟)。考察政府向社会组织购买社会服务时的“选择性”，就可以推断项目制社会组织治理的权力意图与治理效果。 二、政策合流：项目制社会组织治理方式的形成 项目制社会组织治理模式是渐进性政策试错的结果。它主要由三条相对独立而又最终合流的政策渐进形成。 第一，政府职能转变，最后定位于服务型政府建设。中国的政府职能转变经历了两个逻辑过程。首先是政府与市场关系的调整，其中心内容是政企分开；其次是国家与社会关系的调整，其中心是服务型政府建设。2004年是中国政府职能从政府与市场关系转变为政府与社会关系的重要节点。从此年到2007年，“服务型政府”一词不断出现在官方表达中，转变政府职能成为加快行政管理体制改革、建设服务型政府的关键一环，而政府向社会组织购买公共服务便是行政改革过程中出现的政府治理的新元素(王春婷，2012)，社会组织逐渐得到政府部门的关注。此后，服务型政府成为政府职能转变的新目标。 第二，政府购买社会服务，最终定位于政府向社会组织购买社会服务。中国政府购买社会服务发生于西方国家对其反思之际(陆春萍，2010)，政府购买社会服务的政策变迁经历了从地方政府创新到中央政府推广的演变过程(刘翔，2010)。1995-2002年是地方政府的起步探索阶段，2003年以南京市鼓楼区为代表的试点标志着进入试点推进阶段(2003-2010年)，2011年以后，政府购买社会组织服务进入国家层面的制度化推广阶段。政府购买社会服务的方式很多，例如上海就有“项目发包”、“费随事转”、“公开招标”、“特许经营”等具体形式(焦述英，2010)。 表1：我国政府向社会组织购买公共服务发展历程
资料来源：整合各种政府文件，制作而成。 第三，项目制的治国模式及其应用于政府购买社会服务领域。政府通过项目制向社会组织购买社会服务，并不是制度设计的结果，而是政府运行的耦合。早在政府购买社会服务的政府职能转变之前，1994年分税制改革，尤其是1999年预算改革推行的部门预算、国库集中支付制度之后，中央财政即开始以“项目”的方式向各级政府和基层社会分配经费，并逐渐成为一种把中央、地方乃至基层统合起来的国家治理体制，形成了所谓的“项目治国”模式(周飞舟，2006；折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；周飞舟，2012；张良，2013)。 项目制被广泛应用于各个领域，政府购买社会服务也不例外。2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这一治理理念在财政政策上体现为支持基层社会的各类公共服务项目，项目制逐渐成为政府购买社会服务的基本方式。2012年，中央财政首次拿出2亿元资金购买社会服务，同年3月，国家发布《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》；2012年11月，国家出台《关于政府购买社会服务的指导意见》。在中央的推动下，地方政府积极跟进，出台了向社会组织购买社会服务的“暂行办法”、“服务目录”。例如，广东省2012年出台《广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法》和《省级政府向社会组织购买服务目录》；2013年，北京市安排8000万元社会服务专项资金，向社会组织购买500个公共服务项目。此后，政府购买社会服务成为各级政府的通行做法。 三、项目制的发包体制与嵌入性过程监控 项目制政府购买社会服务，背后的逻辑是政府发包体制。值得注意的是，项目制的社会组织治理不同于一般意义的项目制，是一种单向度的权力控制。如果说后者还有地方政府超越项目内容的地方发展战略和规划，以及承包方自己的发展意图也借项目之势渗透其中(周雪光，2005)，那么社会组织治理中的项目制则导向了不同的结果。 政府购买社会服务通常从独立性与竞争性两个维度判断政府与社会组织的权力关系。王名和乐园总结出依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买四个模式(王名、乐园，2008)。此后，许多学者都借鉴了这种划分方法(何海兵、刘易，2010；苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁，2010；王浦劬、萨拉蒙，2010)，其中，韩俊魁总结出非竞争性购买模式，表现为体制内吸与体制外非正式的按需购买两种模式(韩俊魁，2009)。从实证经验看，竞争性购买模式基本不存在，无论政府独立性购买还是依赖性购买，都选择了一种非竞争性的“定向”购买。 单向度的权力控制体现为发包体制的“定向”购买。它有两种情形：第一，购买行为的“内部化”(王浦劬、萨拉蒙，2010)，社会组织成为政府部门的延伸。有研究发现，政府购买公共服务的社会组织，并非独自成长、法人主体的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起或者倡导成立的，有些社会组织甚至在接到特定购买任务以后才专门成立，具有社会组织“外形化”的特征(田凯，2004)。第二，“竞标前合作”的虚假竞标。无论购买方还是承接服务方在招投标之前已经形成了“合作共识”，将竞标过程视为“走过场”，发包的基层政府“不求无功，但求无过”，既是规避日后合作中的可能风险，也在一定程度上留下了寻租空间；对于有意承接服务的社会组织，不得不委曲求全，为街道准备招投标文件、在签订合同前无偿为街道提供服务、派出社工协助街道行政工作，如果“竞标前合作”不成功，社会组织将面临“断粮”的困境(岳经纶、郭英慧，2013；朱健刚、刘安娜，2013)。 从降低交易成本的角度看，非竞争性的“定向”购买显然不符合物超所值的购买原则。为什么政府宁可花更多的钱定向购买，而不选择彻底的市场化与竞争性的招标方式呢？较好的解释是，政府与社会组织之间的关系并非“委托代理”关系，而是“管家”关系(Stewardship Relation)。在管家关系理论看来，管家与委托人的目标是倾向一致的，即使存在差异，管家也会尽量使其目标与委托人一致。在这种情况下，管家的策略是建立和巩固其与政府之间的长期稳定的信任关系，通过释放善意、保持声誉、互惠互助和有效工作，避免为防范和控制投机行为而带来的交易成本，同样，委托人的主要管理策略不是建立基于合同的问责体制，而是发展合同所赖以存在的信任。在管家模式下，基层政府担心公开招投标对政府造成压力，而更愿意自觉或不自觉地直接定向购买或“制造竞标策略”。(1)设置隐性进入壁垒，让“非内定”组织知难而退。(2)通过轮流陪标或轮流坐庄等形式影响竞标与评标过程。(3)由于双方都无法严格执行合同而放弃合同管理(敬乂嘉，2011)。即使在社会组织治理较为柔和与先进的上海，政府购买社会服务的招投标结果仍然如此，如2010年5月的一次政府购买服务，116个组织获得了127个项目：从中标组织的属性来看，包括14个事业单位、70个民办非企业单位和32个社会团体，多数组织属于体制内组织，只有10余个组织可以归类为所谓的“草根”组织；而中标组织与第二名组织得分的平均差异达到了14.8，表明竞争程度是有限的(敬乂嘉，2013)。因此，在政府以项目制向社会组织购买社会服务的过程中，无论社会组织的“内部化”、社会组织的体制内吸，反映的都是政府主导的管家模式而不是基于市场化、公平竞争的委托—代理模式。 同时，不应否认，虽然实际操作中暗藏着“管家关系”的实质，但形式上仍然是实施合同外包与发包体制的“委托—代理”模式。对于一些尚未与政府建立足够信任的社会组织，政府更多地采用的是类似于委托—代理的模式加以管理。所以，形式上的“委托—代理”模式反而成为制约社会组织发展的制度屏障，即政府随时可以通过制度性的过程监管实现对社会组织的控制。中国法律向来严苛，“选择性执法”的实质是权力控制。《民政事业发展第十二个五年规划》(民发[2011]209号)对于政府购买社会服务的项目制有着严厉的过程性规定。南京市鼓楼区政府在向“心贴心老年服务中心”购买社区居家养老服务和北京市宣武区政府与社会组织合作供给养老服务的案例中，为了监控项目实施过程，成立了政府相关部门(民政局、街道财政科、监察科、组织部、社区办)组成的申请管理委员会与评估委员会，要求项目执行“一月一检查”，执行环节严格检查，评估结论也非常严谨。显然，任何环节的偏失都可能使尚未取得政府信任的社会组织招致政府的“合法性”批评，甚至丧失“服务提供者”身份。 综上所述，政府向社会组织购买社会服务的项目制，实质是一种单向权力关系，政府通过资源垄断占据主导地位，通过购买行为“内部化”与“体制内吸”而达致一种风险较小的“管家关系”，而对于尚未取得政府信任但又获取到承办方资格的社会组织，则在服务提供过程中受到严厉的嵌入性监管。从市场交易的成本—收益理性角度看，定向购买的购买行为内部化与体制内吸都不能降低政府交易成本，这一方面表明政府向社会组织购买社会服务的发包体制并未改变政府控制的公共产品供给模式；另一方面，政府对服务性社会组织的疑虑与控制意识并未削弱。 四、项目制的细化、专业化与组织联盟的分解 项目制社会组织治理模式，除了在制度安排上具有“组织选择”与嵌入性过程监控之外，还带有天然的分化性控制因素，即通过功能需求的分工使社会组织无法形成行业性或领域性组织联盟，从而削弱其潜在的利益表达性。这一视角尚未被当前学术界关注。 这种组织分化策略是通过三种分割实现的。第一，社会服务内容的具体化与专项化形成服务功能分割，导致社会组织的强功能化、弱联合化。目前，我国已经形成了部分政府购买社会服务的实施准则，哪些实行政府购买都有明确规定。例如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发[2012]29号)确定了公共服务体系的基本结构，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)规定了政府购买服务的基本原则、权利主体、购买内容、购买机制以及管理机制，2013年中央财政发布2亿元财政支持也有明确的购买目录及实施方案。从操作上看，中央政府关于购买社会服务的实施是具体而微的项目制运作，在中央政府的示范下，地方政府在购买操作上也采用发布“项目指南”、组织申报、考核监控等运行机制。“项目指南”通常将购买任务分解为数个方面、数十个类别以及数百个具体项目。例如北京市2013年购买社会组织服务项目分为5个方面、45个类别、500个项目，项目名称诸如“扶老助残”服务项目、“北京精神”宣传践行推进项目、“一刻钟服务圈”便民服务拓展项目。这些项目名称充分显示了项目的细化程度，终端项目着眼于“具体的工作”而不是“某类型的事项”，更像“头痛医头脚痛医脚”的专项服务而不是行业或领域性的制度建设。项目制的发包模式仍然是一种政府控制或全能政府的公共产品供给模式，只不过将服务发包给了社会组织。 从项目制的角度说，项目越细化越昂于执行，效率也会越高。但是，从社会组织的培育与自治角度说，具体而琐碎的项目分类造成社会组织的碎片化，社会组织无法实现对该领域完整而长期的规划，因而无法实现社会组织的自治与规模化生长。相反，项目发包方则由于始终垄断着资源与分配，而处于动员与控制的主体地位。像中央与地方关系中的项目制一样，项目越专门化、详细化和具体化，就越能够实现“条线”控制的目标，项目制使得中央的权威得到彰显，“条线”控制渠道得到强化(陈家建，2013)。政府购买社会服务的项目制治理，不但反映了政府发包方的单向权力控制，而且使政府通过项目细化与服务专化分解与抑制了组织联盟的生长需求，进而抑制了组织联盟的出现。 第二，购买社会服务的地域分割、政府主体多元化，造成社会组织的分割与分化。社会组织的“双重管理”制度对于组织联盟有两个方面的禁止性规定。一是，行政区域分割。1998年《社会团体登记管理条例》规定，“社会团体不得设立地域性的分支机构”(第19条)。禁止社会组织到其注册机构管辖范围之外的区域活动，抑制了社会组织的规模扩张与组织联盟的形成。二是，在既定行政区划内，严格限制设立分支机构，分支机构下不得再设分支机构，社会组织及其分支机构不得从事跨区域的活动。1998年《社会团体登记管理条例》规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立分支机构”(第13条)；“社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格，应当按照其所属于的社会团体的章程所规定的宗旨和业务范围，在该社会团体授权的范围内开展活动、发展会员。社会团体的分支机构不得再设立分支机构”(第19条)；《民办非企业单位登记管理暂行条例》也有类似规定并有处罚措施。通过行政分割而形成的条块管理模式，显然更容易实现分类控制的治理目标(韩恒，2008)。 购买主体的多元化与碎片化抑制着组织联盟的形成。现有的政府购买是由中央政府确立公共服务类别，地方政府根据中央规定自行确立购买服务，因此，不同地域的政府、不同行政层级的政府以及不同政府部门都在进行类似的“购买服务”。例如养老服务，它原本像社会保障一样，是现代社会的必然现象与政府职能的必然需求，规模化的服务提供与规模化的社会组织更能够降低交易成本，提高服务质量。但是，当前却是以多元化与碎片化的政府体系进行部门性购买，其结果虽然能抑制全国性、行业性社会组织的形成，但其公共服务效果却差强人意，更未达到降低政府交易成本的目的，反而增加了政府交易成本。政府购买社会服务并没能让政府从社会后撤，国家对社会组织的控制或支持并非一种制度化关系，而是一种策略性选择(吕纳、张佩国，2012)。 第三，政府购买社会服务的种类偏好与限制，造成社会组织类别的结构失衡。现有政府购买社会服务的类别大多是根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发[2012]29号)的规定。就现实状况而言，政府向社会组织购买的社会服务并未超越之前的三个领域：一是社区服务与管理类服务，例如助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等；二是行业性服务与管理类服务，主要包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等；三是行政事务与管理类服务，主要涉及社会组织特定咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭养老的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置、市政管理等(王浦劬、萨拉蒙，2010)。 服务需求的种类决定着国家对社会组织类别的“松绑”程度。近年来，地方政府社会组织登记制度改革直接呼应着政府购买社会服务的上述种类，所涉及的四类服务性社会组织——行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类，就是上述国家公共服务体系的社会组织再现。同时，地方政府的直接登记改革并未对所有社会组织放开，政治法律类、宗教类、涉外类社会组织仍然实行业务主管单位和民政部门的双重管理。这意味着，民生服务与民生组织得到了支持与鼓励，这呼应了“行政吸纳服务”(唐文玉，2010)，而表达性组织仍然受到忽视或限制，民众生活中同样重要的权利保护与意志表达及其社会组织仍然付之阙如。 所以，项目制具有天然的分化社会组织、抑制组织联盟的功能。项目制的具体而微与琐碎化，造成社会组织的强功能化与弱联合化；购买社会服务的地域分割、购买主体的多元化，造成社会组织的分割与分化；政府购买社会服务的种类偏好与限制，造成社会组织类别的结构失衡。项目制的运行实践，虽然使社会组织的社会服务更为专业化，更为多元化，但是它仍然有赖于政府的整体性规划与服务类别建构，发包与外包的社会服务供给机制并未彻底改变全能政府的权力痕迹，国家与社会的关系也没有发生实质性变化，社会组织无法实现自生自治，无法实现长远规划与规模化发展，也无法使社会组织通过行业性、地域性联合而提供更好的社会服务。 五、社会组织治理的演进之道与项目制治理的普适性 项目制的社会组织治理模式，体现了政府主动、积极地构建“疏”而不是强制性“堵”的社会组织治理趋向。从治理效果看，项目制既能提供多样化与有效的社会公共服务，使它契合政府职能转变与服务型政府建设的民生政治需要，又在嵌入式治理中有效规制了社会组织的发育形态与类别结构，而且，项目制体现的多样化与专业化来自社会服务本身，这种自明性掩盖了政府遏制组织联盟的权力意图。 需要说明的是，项目制的社会组织治理还未成为国家层面的社会组织治理制度，国家并未出台新的制度规定取代1998年制定的“双重管理”制度。现有的降低社会组织登记门槛，四类社会组织实行直接登记只是地方政府的探索实践，还停留在地方层面。这说明当前中国的社会组织治理模式并非有意识的结果，也并非“知识导向”的理性制度设计，而是基于地方治理经验“实践性知识”的生长。中国改革开放的制度创新是“实践性政治知识生长”的探索结果，服务型政府的政府职能转变也是地方政府创新先行、中央政府随之批判性推行的“实践结果”。实践性政治知识的生长体现的是国家与政府面对新问题与新挑战，做出反应，调适自身并调整相应政策法规，最终却促成了意料之外的政治结果。 可以引申的是，项目制的社会组织治理模式，并不局限于服务性社会组织，具有一定的普适性也适用于其他社会组织。如前文社会组织的分类，作为“准政府部门”的人民团体与免登记的社会团体，正在通过枢纽型社会组织建设而建构项目制的发包角色，项目制发包将成为准政府组织与草根社会组织的连接方式与行动内容；而草根维权性组织也将在枢纽型社会组织的功能拓展与项目支持中逐渐获得其活动空间与社会认可，实现社会功能需求的满足。由此，项目制社会组织治理将成为一种贯通国家与社会、实现监控与服务的国家治理模式。
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