试论中国政府绩效评估制度的创新，本文主要内容关键词为：中国政府论文,试论论文,绩效评估论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
政绩，就是政府官员履行职责所取得的工作成绩，也是其德才素质的综合反映。[1]“凭政绩用干部”是中国共产党和中国政府在人事工作方面的一项重要原则。通过对政绩的评估，我们可以准确把握党政官员的德才素质，为正确了解、认识和评定干部提供了有力的依据。政绩所产生的作用是一只“看得见的手”，通过这只“有形的手”，可以引导各级官员立志本职、建功立业，引导他们全身心投入到改革开放和现代化建设大业中去，以干事为荣，以不干事为耻。通过对政绩的评估，可以使政绩突出者真正受到奖励、提拔，产生在新的起跑线上继续前进的动力；使各级官员见贤思齐，激励和鞭策他们开拓进取，争创业绩，实现其人生价值。近年来，由于大力提倡和认真执行“凭政绩用干部”的原则，越来越多的党政官员把主要精力放在创造政绩上，“为官一任，造福一方”成为许多领导干部的口号和任期目标。实践证明，坚持注重政绩的原则对于正确使用、引导和激励干部，具有很大的积极作用。
“凭政绩用干部”原则的落实，有一个关键性的前提条件， 就是政府官员的政绩必须得到客观、科学、全面的评估。这要求我们制订出科学、合理、操作性强的政绩评估制度。只有将政绩评估这一关系到经济发展、政治稳定与社会全面和谐发展的大事用制度确定下来，并严格地加以执行，才能尽量排除主观和人情等非制度因素的影响，尽最大可能使之做到客观、科学、全面。
制订一套合理可行的政绩评估制度牵涉到很多方面，需要多学科的合作。我们认为，中国政府目前的政绩评估制度中的最大缺陷就在于缺乏科学的、可操作的评估指标，甚至可以说，由于这个致命的缺陷，中国政府尚未形成系统的、行之有效的政绩评估制度。本文旨在对这个问题展开讨论，结合现实重点探讨应该运用哪些指标来评估政绩，也即如何构建中国政府政绩评估的指标体系。这是建立中国政府政绩评估制度的基础，也是一个极具现实意义的问题。
二
价值标准限制乃至决定着评价标准。所以，在确定政绩评估指标体系之前， 我们有必要澄清人们对政绩评估价值标准的认识。当前我国在这方面存在着价值天平的失衡：重效率轻公平，重效率轻民主，重经济增长轻社会发展。我们主张，中国政府绩效评估制度必须根据以下价值标准进行彻底重建：
（一）效率与公平并重
“效率优先，兼顾公平”是人们耳熟能详的口号和分配原则，但是， 它仅仅是个人收入分配方面的原则，并不是指导政府一切行为的惟一准则，也不应该成为我们评估政绩的排他性价值标准。在实际生活中，它往往造成了人们对效率的过度重视而忽略了公平原则。
历史上平均主义的惨痛教训使国人认识到效率的重要性， 社会主义市场经济体制目标的确立更让效率原则变得目空一切。在市场经济条件下，追求经济效益的最大化是经济理性的核心，按效率分配成为市场经济条件下“经济人”参与市场竞争的原动力。在有效益的经济增长的基础上，必须依法按投入和贡献的多少决定分配份额，而趋于平均主义的计划经济式的集中分配是不可接受的。然而，注重效率并不意味着效率优先原则在任何情况下都是不受限制的。单纯的效率原则是不完整的正义观，它必将导致等级分明、贫富悬殊、两极分化。市场体制的一个基本要求即是设定每一个竞争者处于同一起跑线上，使每个人获得平等和自由的权利，即所谓“机会均等”。在此基础上，人们根据自己在市场中的努力来获取相应的利益。然而，在实际活动中，人们之间总是存在这样或那样的差别，如家庭状况、身体、智力，受教育程度等方面的差别。市场优胜劣汰所带来的结果必然是两极分化，并由此而造成下一轮竞争中起点的更大不平等，进而导致“马太效应”：富人越富，穷人越穷。这种结局，当然是不符合社会正义要求的。
因此，效率原则必须受到公平原则的约束与限定。 经济学意义上的公平原则有以下两层含义：（1）通过劳动而获得的收入被认为是合理的和正当的。 自原始社会以来，人类就形成了一种简单而又朴素的公平观念——劳动光荣。人们总是把劳动与报酬联系起来，因为劳动是创造社会财富的唯一途径。现代经济理论把劳动作为衡量价值的基本尺度，本身就暗含了劳动作为分配之正义要求。（2）在自然平等的意义上，每一个社会成员之间都应当是无差别的。但由于人们在客观的社会结构以及经济活动过程中事实上不平等的存在，人们之间的利益关系始终存在着不平等现象。对此，社会应当做出某种补偿或纠正，以保障获利最少者取得必要的生存和发展资料，此即所谓的“低度人权”。
公平原则是对效率原则的规约、限定和矫正。没有公平的效率是不可能的， 至少是不能有持续而稳定的经济增长。“分配不公意味着社会交易成本的增大，社会风险大，边际效益必受损害。”[2]坚持公平原则，除了经济效率方面的考虑外，政治功利与生命原则所要求的稳定，道德良知上对弱势人群的仁爱之心，以及互惠的社会观念都支持公平原则的实现。在经济生活中，特别是在个人收入分配方面，我们提倡“效率优先，兼顾公平”，把效率放在第一位，公平放在第二位，目的是为了刺激社会公众参与经济活动的积极性，争取“把蛋糕做大”。但是，政府是价值的权威分配者，“把蛋糕分好”是政府的主要职责。“效率优先，兼顾公平”容易导致政府官员对效率的过度重视，而对公平原则不屑一顾。这样的结果是显而易见的，那就是中国社会贫富差距的急剧扩大和社会不稳定因素的增长。这种结果在改革之初就已经显现出来，并有不断恶化的趋势。所以，在政绩评估方面，我们应该明确倡导“效率与公平并重”，目的是为了引起政府官员对效率原则与公平原则的同等重视，而不是“一手硬，一手软”。只有这样，单纯注重效率所带来的弊端才可能得到一些矫治。
（二）效率与民主兼顾
追求效率是政府绩效管理的核心，高效是社会各界对政府的共同期望。 高效的政府意味着运作更好，耗费更少。知识经济的时代，社会瞬息万变，用层层设卡、不紧不慢、低速运转、不计成本、不管结果好坏的行政习惯去开展工作，失去的不仅是时间、金钱，更是机遇、发展。由英美掀起的新公共管理运动提倡建立企业家政府，就是希望政府能够像企业那样采用新的方式促进生产力和效益的提高，创建一个花钱少、办事好的政府。在我国，政府效率普遍较低，往往重投入轻产出，重过程轻结果，最为突出的表现是宏观经济领域内的高投入、高消耗、低效益，同时政府提供的公共服务还远达不到令人满意的程度，政府的形象也因此大打折扣，因此政府绩效评估要充分体现效率原则及其价值。政府要根据经济、效率、效益的标准有效地获取资源和使用资源、清除不必要的重复、降低消耗、增加效益、提高公共服务的质量，以实现政府的目标。
但是，追求效率并不意味着要在政府绩效评估中采取唯效率主义， 忽视政府的公共性。西方传统的公共行政学把政治与行政相分离，强调效率至上，追求科学化的工具理性，忽视了价值理性，结果反而导致了效率低下和政府的失灵。公共行政本质上应以民主为基础，如果只强调效率，就会使政府远离社会民主价值。因此，政府绩效评估要将效率与民主相结合。在评估过程中要让民众参与，建立信息反馈机制，推行政府上网工程，重大决策采取听证制度，及时听取民众的意见，接受民众的监督，加强政府的透明度；缩短政府与公众之间的距离，使公众意志和利益能够及时体现在政府的公共行政中。在政府绩效评估中，还要考虑到公众对政府的效率是否满意，评价政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和民众的需要。做到这一点，也是执政为民、以民为本、以民为重、以民为先的“民本思想”的根本要求。
将效率与民主相结合可以改进政府绩效， 公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目的是否达成。这样可以帮助政府降低成本、提高公共服务的满意程度。总之，评估政府绩效必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。
（三）经济增长与社会发展同步
自瓦特改良蒸汽机以来，资本主义的生产方式席卷全球， 全世界都成了资本主义的原料产地和商品市场。资本主义世界创造的高度发达的物质文明征服了贫穷落后的亚非拉各国。在内力和外力的共同作用下，它们纷纷采取了“先增长，后分配”的发展战略。这种发展战略实质上只是一种经济增长战略，其价值取向和政策目标就是效率优先，表现在经济生活中就是对GDP的努力追求，对高速度的强烈攀比，而不顾它将导致的严重后果。这种思路在我国改革初期被演绎成这样：“在经济发展初期，收入分配不公平有利于资本形成和经济增长，腐败也有利于消解旧的体制，CDP的高速增长就是一切，为此甚至可以付出社会、政治、文化方面的代价。”[3]反映到政绩评估上来，就是以经济增长率、工农业总产值等经济指标评估政府主要领导的政绩，而将教育发展、环境保护、社会保障、政治清廉度等其他方面放在相对次要的地位，甚至不予考虑，忽略不计。这样做的结果便是东西差距明显，城乡二元对立，环境破坏严重，自然灾害日益频繁，假冒伪劣产品泛滥成灾，严重腐败，信仰缺失，道德水准普遍下降等等。
单纯的经济增长模式所造成的恶果已经引起了世界各国政府的普遍重视， 并且在经济增长与社会的和谐发展上达成了共识。1995年3 月份在哥本哈根召开的各国首脑会议通过了《宣言》和《行动纲领》，这两个文件阐发了不少重要观点，如：社会发展与其所发生的文化、生态、经济、政治和精神环境不可分割；社会发展是世界各国人民的中心需要和愿望，是各国政府和民间社会各部门的中心责任；社会发展应该列入当前和跨入21世纪的最优先事项。作为世界人口第一大国的政府，中国政府更加迫切地意识到了经济增长与社会同步发展的重要性，并提出了可持续发展战略。中共十六届三中全会更是明确提出了科学发展观，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，来推进我国的改革和发展。
为了社会的全面发展，我们必须启动经济增长，并保持经济稳定增长的势头。 但是，如果政府决策失误，或者机制上存在缺陷，则完全有可能不能实现持续、稳定、健康发展的理想目标。各级政府决不能认为，只要有经济增长，只要有大规模投资，产业结构就会自然而然地趋于合理，广大人民的福利就会自然而然地逐步提高，分配状况就会自然而然地走向公平，文化教育和卫生状况就会自然而然地日益改进，自然环境就会自然而然地得到保护。政府必须制定一系列的公共政策，采取一系列的有效措施加以调控，保证“可持续发展”目标的实现。所以，我们再也不能仅仅以经济增长指标来评价政府和它的官员，而应该把经济增长和社会发展摆在同等的地位，用全面发展的综合指标来评价政府官员的政绩。“只有各种社会评价标准结成一定的体系、系统，才能互相补充、克服单一社会评价标准的局限。”[4]
三
价值标准明确之后，才可以考虑构建具体评估指标体系的问题。 中国政府的政绩评估制度，应该根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准为指导，构建一套科学、合理、符合中国国情的政绩评估指标体系。这是一项极为复杂的工程，但它至少应该包括以下几个方面：
（一）国民经济
（1）GDP总量、人均值及其增长率。我们反对单纯的经济增长模式， 并不意味着完全排斥GDP指标。因为经济是基础，教育、交通、文化、环保、治安等各方面事业都需要雄厚的财力支持，经济不发展，这些事业就无法顺利开展，也不利于社会发展总目标的实现。所以，GDP指标的采纳还是必需的， 这亦可以激发政府官员投身经济工作的积极性。各地方政府都应该根据本地区实际情况确定GDP增长率（或经济增长率）目标，但决不能进行攀比，上级政府也不可采取“层层分解，层层加码”的方式将之变成指令性计划。现在，各国一般倾向于把4％的年经济增长率作为理想的目标，并认为物价上涨应控制在年5％以内，这是值得我国政府借鉴的。特别需要强调的是，促进GDP的增长不是要政府直接干预经济，政府的经济职能只能是营造良好的经济环境，搞好宏观调控。在我国目前各级政府政绩评估实践中，GDP所占权重过大， 导致了前文所述的片面的经济增长模式和大量虚假的政绩工程、形象工程，其危害十分严重，这一点是我们必须加以注意和矫正的。
（2）产业结构。产业结构是指“一个国家或一个地区经济赖以构成的各种产业及其比重和相互关系，也是指产业之间内在的有机联系，它是生产力系统中的一个重要方面。”[5]产业结构不是固定不变的，而是随着国民经济的发展不断优化升级。产业结构不合理是我国经济生活中存在的一个深层次问题。要提高国民经济的整体素质和国际竞争力，实现可持续发展的目标，我们就必须积极主动地、全方位地对产业结构进行调整和优化。所以，调整和优化产业结构也是各级政府的职责所在。第三产业的兴旺发达，是经济现代化的重要特征。目前，发达国家的第三产业增加值占国民生产总值和第三产业就业人数占社会劳动者的比重大都达到了60％—70％，中等发达国家这两者的比重也达到了50％左右，而我国这两者的比重都仅为30％左右。[6]所以，如何提高第三产业在国民经济中的比重，意义重大，应该引起各级政府的重视。
（3）就业率与失业率。就业率是指在愿意就业的劳动力总数中那些已经找到至少一份相对稳定的工作的劳动力的比例，与就业率相对的是失业率。提高就业率、降低失业率不仅关系到经济的繁荣，而且关系到社会的稳定和政治的稳定，解决得不好很可能导致政局的动荡、政府的更迭和政权的垮台。所以，各国政府都将保持较高的就业率作为任期内的主要目标之一。根据国际经验，大多数国家都把94—96％的就业率（即把失业率控制在4—6％）视作充分就业的水平。中国是个有着13亿人口的大国，人口问题带来的就业压力是显而易见的。2001年年末，我国城镇登记失业率为3.6％，[7]但这并不包括大量的城镇隐性失业人口和农村中的农民。如何有效地缓解中国目前存在的就业压力，政府任重而道远。
（二）人民生活
（1）人均收入及其增长率、恩格尔系数。改善人民生活水平是一国政府不可推卸的责任，使人民过上富裕的生活是社会主义的应有之义。所以，将人均收入和恩格尔系数纳入政绩评估指标体系是有充足的理由的。人均收入是直接反映一个地区居民生活水平的指标，它的增长率则直接反映了该地区居民生活水平改变的幅度。在实际经济生活中，由于物价是不断变化的，因此人均收入还要考虑到同时期物价的变化因素。恩格尔系数是指食品消费占整个家庭消费支出总额的比重，并以此测度居民生活水准。联合国根据恩格尔系数制定了一个划分贫富的标准，30％以下为最富裕，30—40％为富裕，40—50％为小康，50—60％为温饱，60％以上为绝对贫困。我国政府已经宣布中国总体上达到了“小康水平”，2001年的统计公报显示我国城乡居民家庭的恩格尔系数分别为37.9％和47.8％。[8]但是，据联合国粮农组织测算，我国目前的恩格尔系数在50％到60％之间，[9]可见我国居民的生活水平还是相当低的。
（2）基尼系数。经济学一般采用基尼系数来判断社会中收入分配的平等程度，基尼系数越大表明收入分配越不平等，其中0.4被视为贫富差距过大的警戒线。 据世界银行测算，1978年我国城镇居民个人收入的基尼系数为0.15，这个指标在当时几乎是世界上最低的，说明当时我国平均主义盛行。而进入20世纪90年代以后，学术界和国际上都认为中国的基尼系数大于0.4，已经超过了公认的警戒线。这说明我国贫富差距在不断地扩大，它所造成的后果是不可低估的，也与社会主义的本质不相符合。由于中国官员长期受“效率优先”口号的影响，加之组织人事部门在考核政绩时对这个问题也很少考虑，所以用基尼系数来评价政绩，有利于促使政府官员们对贫富差距和社会公平问题给予足够的关注，培养他们的社会公平观念和意识，并通过政府的努力使所有的人都能过上比较富裕的生活。
（3）社会保障（包括社会福利）实施情况。现代社会里，劳动者仅仅依靠自身的收入，无法承担在劳动过程中和日常生活中可能遇到的种种人身不测而带来的巨大开支，在丧失劳动力以后也无法维持基本生活开支。而在一个社会中，如果有大量的人同时遇到这种情况，那么其后果必定是社会的混乱，甚至动荡不安。为了社会的发展和政治的稳定，社会保障应运而生。除了保证社会安定以外，社会保障对于提高劳动生产率也具有重要作用。特别是对于中国这样的大国，社会保障对于破除“养儿防老”的观念和控制我国人口过快增长具有不可替代的作用。“社会保障的责任首先是国家和政府”。[10]但是，如何评估政府的社会保障工作却不是一件容易的事情，其涉及面极广，需要一大堆数据来衡量，其中包括养老保险金、失业保险金和医疗保险金的筹集率，最低生活保障金的发放率，等等。
（三）科教文卫
（1）科技进步。1995年，我国首次正式提出了科教兴国发展战略。1997年“十五大”后，科教兴国成为了我国的基本国策，所以，推动科学技术的不断进步也是各级政府的职责所在。用科研成果的数量和质量来评估科技工作的成就最恰当不过了，另外，必要的科研经费（即科技投入）必须得到保证。科研经费占GDP 的比重可以从总体上说明一个国家（或地区）科技创新活动投入在整个经济中所占的份额，其大小直接关系到知识创造和应用的成效，而且具有国际可比性。发达国家的这一比例大约为2—3％，且呈上升趋势。[11]
（2）教育发展。教育是提高国民素质的必要手段，对于促进人的全面发展、增强综合国力具有关键作用。所以，绝大多数国家都在宪法或法律中明确规定接受一定年限的教育是公民的权利和义务，保证公民接受一定年限的教育是国家（政府）的责任。教育发展的状况可以用以下指标来衡量：教育经费占GDP或财政收入的比重，大学教育普及率、适龄儿童入学率，扫盲率或成人识字率，等等。
（3）文化事业。生活水平的提高并不必然代表生活质量的提高，高质量的生活是要依靠精神文明来塑造的。健康积极的文化生活不仅可以提高生活质量，陶冶情操，还可以改善一个地区的社会风气，提升一个地区的品位。所以，积极发展文化事业实属必要。在这一方面，下列指标是可以采纳的：居民的文化消费占总支出的比例，广播电视的覆盖率，地区性主要报纸的日发行量，公共图书馆和博物馆的数量，公共图书馆的藏书量和日接待读者量，等等。
（4）卫生和防疫。卫生和防疫工作关系到人民的身体健康和生命安全，不可小视。特别是到了现代社会，由于生态环境日益恶化，各种产业的不规范发展，加上物质丰裕的负面作用和人们价值观的多元化，疾病的种类越来越多，危害越来越大，卫生与防疫工作应该更加引起各级政府的高度重视。以下的指标可以用来评估此方面的政绩：死亡率、平均预期寿命、医院数量、医院条件（等级）、乡村卫生院和医疗点的覆盖率，传染病、职业病、地方病和重要疾病（如艾滋病）的发病率，等等。
（5）计划生育。把计划生育单独列出来，是由于它的独特性和重要性。中国是世界人口第一大国，人口过多的矛盾几乎影响到社会生活的方方面面。某种意义上，中国问题的根源之一即在于人口问题。由于中国政府对控制人口的极端重视，计划生育工作早已纳入了政绩考核的重点，部分地区甚至因为没有完成控制人口目标而对主要负责人实行“一票否决”。评估计划生育工作成就的指标无非就是出生率和超生率。出生率高了不好，但也不是越低越好；超生率则越低越好，最好为零。
（四）生态环境
营造良好的生态环境是政府的一项神圣天职。 “环境保护”与“计划生育”是我国的两大基本国策，“可持续发展战略”与“科教兴国”是我国两大根本性发展战略，足见中国政府对这个问题的严重关切。但是，在部分地区，地方政府并未意识到这个问题的严重性和紧迫性，为了地方利益和短期利益，不惜以牺牲生态环境为代价，造成了不可挽回的后果。所以，现在的关键在于深化全体国民特别是政府官员对这个问题的认识，养成自觉的环保意识，并将这种意识转化为实际行动，为营造良好的生态环境尽心尽力。衡量一个地区的生态环境质量和环保工作的指标有很多，主要的是以下几个：森林覆盖率和植被覆盖率、水土流失面积、耕地面积、温室气体排放量、垃圾回收利用率、水资源利用率和污水处理率、植树造林面积和成活率、城市环境指数，等等。
（五）社会治安
“为官一任，确保一方平安”。这已成为官员们的共识， 但并不等于行动和事实上的落实。其实，我国现在的社会治安形势相当严峻，如暴力犯罪和团伙犯罪突出，社会丑恶现象迅速蔓延等等。各级政府必须有充分的思想准备，要通过综合治理的办法，预防和控制违法犯罪，确保公共安全。把刑事案件发案率或犯罪率作为测量社会治安状况的主要指标，这几乎成为世界上的通例，中国也不例外。刑事案件发案率，一般是指一个国家或地区在一定时期内（通常为一年）每万人中所发生的刑事案件数；犯罪率即一定时期内刑事犯罪的人数。[12]破案率也是衡量警察工作的传统尺度，它是指“一个国家或地区一定时期（通常为一年）内查清和处理案件数占同期立案侦察的全部刑事案件数的百分比”。[13]此外，要正确了解社会治安的状况，不仅要有客观指标，还要有主观指标，如公众安全感就是一个很重要的主观指标。
（六）其他指标
除了以上五个大方面的指标之外，从理论上说，凡是政府职责范围内的事情， 都应该有相应的指标进行评估。但是如果把所有的指标都纳入进来，这样的指标体系未免显得繁琐，实际上也不可能做到。因此，下面我们再强调几个比较重要的方面，它们都是在政绩评估时应当引起特别重视的问题。
（1）重大案件和事故。这个指标是一个否定性的定性指标，它是指在政府官员的责任范围内，如果发生重大案件或事故，必须追究相关政府官员的责任。这也是政绩评估的方式之一。权力就是责任，一切国家机关的权力均来自人民的授予，政治权力的授予必然伴随着政治责任的规定。我国政府实行首长负责制，责任明确是首长负责制最为突出的特点，对于组织的一切行政行为，行政首长都负有连带的政治责任。特别是当有重大案件或事故发生，给人民生命财产和国家造成重大损失，就必须追究相关人员和领导人的责任，必要时应当由司法机关立案审理。只有这样，才能迫使政府官员全身心的投入工作，不至于因粗心大意或玩忽职守而酿成无法挽回的后果。
（2）施政成本。现在，“为官一任，造福一方”的口号响彻全国，到处掀起了“政绩工程”的高潮。建设固然是好事，但是这些建设到底花了多少钱，花得值不值，是从什么渠道以什么名目来的，老百姓能否承受得起，却极少有人问津。考察政绩不计成本的后果很严重，“这本来是政治领域内的一个方法性失误，却实实在在地导致了经济上的损失。它使我们的判断脱离了现实，脱离了群众。它使一部分地方领导干部的‘政绩’，变成了国家的‘政治债务’，因为他们实际上是靠预支了政权的威信，来博取个人‘政绩’的。这样的赫赫功劳越多，由他们造成的‘国债就越多’，最后终将酿成不可挽回的信用危机。”[14]所以，在对官员的政绩进行评估时，必须考虑施政成本，特别是当涉及到“政绩工程”的时候，更应该通过审计等方式对成本进行核算，这样可以使政绩评估的结果更真实、更可靠。
（3）公众满意度。政府的权力是人民授予的，政府的职责是为人民服务。所以政府工作的好坏，人民具有最终的决定性的发言权，即要把“人民群众满意不满意”作为政府工作的出发点和落脚点。普通公众对政府的具体运作也许并不熟悉，对政府官员追求政绩也许并不热心，但是他们的主观感受可以告诉他们政府的哪些工作做得好，哪些工作做得不好；哪些政府部门办事效率高、态度好，哪些政府部门办事效率低、态度差；哪些政府官员称职，哪些政府官员不称职。这种评估十分重要，它可以弥补其他指标特别是数字化指标的缺陷，可以使政绩评估更加科学、更加全面，也更具权威性。在我国的政治生活中，可以找到一些测评公众满意度的办法，如信访制度、投诉制度、热线电话等。当然，最好的办法还是进行民意测验或搞大型的群众评议，设计一套科学的、合理的调查问卷或者评分表，由普通公众直接给政府的工作打分，并根据结果对有关部门和政府官员进行奖惩。
四
价值标准和指标体系构筑起了政府绩效评估制度的基础。 为了使政绩评估的具体工作可以协调有序地开展，我们还需要在评估机构、具体方法等方面加以注意。
（一）组建独立于政府的专业性评估机构
当前不科学的政绩评估机制是导致政府官员只对上负责不对下负责和形式主义泛滥的主要原因。这主要是因为对政府官员政绩进行评估的机构——党委组织部门和政府人事部门的工作经常受到上级领导长官意志的影响。所以，我们设想通过组建一个独立于政府的、专业性的政绩评估机构来解决这个问题。独立于政府，可以使政绩评估工作免受长官意志的干扰；专事评估之职，可以使政绩评估职能与人事任免职能相分离，免受其他方面的干扰。这个评估机构必须通过立法来设置，人员组成可以由各级人民代表大会或其常务委员会通过选举或任命等方式来指定，用法律规定它的权力和责任，并保障其经费来源独立和运作独立。该机构的组成人员必须具有胜任政绩评估这项工作的能力，应该从专家学者或技术官僚中产生。在中国的市民社会发育比较成熟之后，政绩评估的工作也可以交由民间机构办理，但其活动细节必须由法律作详尽的规定。在更彻底的意义上，我国需要制订《政府绩效评估法》，通过法律的形式规范政绩评估活动，避免主观性和随意性，使政绩评估结果具有权威性和实用性。
（二）减少统计水分，杜绝数字腐败
“官出数字，数字出官”，从当下民众对官方统计的评价来看， 可以说是充满了不信任感。研究者也很难根据这些统计资料对社会进行全面深入的分析，即使进行了分析，其结论也难以让人信服。对于这一点，国外学者经常提出质疑，我们的党政官员也经常在私底下甚至在公开的场合予以承认。如何避免或减少统计数字中的水分，对政绩评估来说至关重要。否则，即使指标设计得再科学，如果用于评估的统计数据都是假的，这样的政绩评估便失去了任何意义。因此，必须严厉惩处统计违法行为，杜绝各种虚假政绩。
（三）将定量评估与定性评估相结合
定量指标作为评估政绩的基本尺度，必不可少，但它并不是惟一的标准。 因为有些政绩可以有明确的量化结果，而有些政绩，如前面提到的“公众安全感”、“公众满意度”等就难以用数字加以反映。况且，由于在短期内很难保证统计数据的真实性，定性评估更显示出它的重要性。所以，在确定政绩评估指标体系的同时，还必须重视对定量指标之外内容的了解和考察，注意定量与定性评估的结合，避免在政绩评估中出现唯指标、简单化的倾向，保证评估结果更客观、更全面。
（四）区分客观条件和主观努力的关系
客观条件对政府官员的政绩取得具有很大的制约性，在政绩评估中， 必须区分客观条件和主观努力的关系，不要把“上天”的功劳当作官员的政绩。例如，有的地方风调雨顺，土壤条件好，不用政府官员操心农业就可以连年丰收；而有的地方自然灾害频繁，无论政府官员怎么努力，也干不出多大业绩。所以，在具体的政绩评估中，要善于进行纵横比较。纵向比较，考察在过去的基础上进步与发展的幅度；横向比较，考察在同等条件下与其他地区、部门相比，本地区和部门位次的变化。
中国政府绩效评估制度改革是一项浩大的系统工程， 它不仅涉及到价值观念的调整，也涉及到指标体系的优化，而且需要对评估主体和评估方法等进行改革。这些内容又与中国政治体制改革的其他方面，如领导制度改革、党政分开、权力下放、机构改革、政府职能转变、加强对权力的制约和监督等关系密切。其中任何一项改革不到位、不成功，都可能导致政绩评估制度的失败。所以，我们不可能把政绩评估制度单独剥离出来，随心所欲地进行制度设计，妄谈所谓的制度创新，而只能将其融入政治体制改革的全局，与其他改革工作密切配合，通力协作，形成合力，共同推动中国政治的民主化和现代化进程。
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