改善我国公共政策参与方式的思考，本文主要内容关键词为：公共政策论文,方式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所说的公共政策参与方式，是指不同的政策主体影响公共政策过程（包括制订、执行、评估等环节）的方式，即在既定的政治制度框架内，不同的政策主体会以不同的方式影响公共政策过程。公共政策参与方式就是这些不同方式的有机结合，是现代公共决策系统的重要组成部分。显然，研究它的改善并与变化着的国际国内环境相适应的问题具有十分重要的意义。
一
作为分析问题的起点，有必要先审视我国公共政策参与方式的特点。
第一，我国公共政策主体的非完备性。主要表现在公共政策制订过程中，执政党包办太多，政府公共政策主体地位不突出，难以充分发挥其在公共政策制订中的主动性；人员代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，公共政策的审议、监督和评价不到位；民间思想库，法人组织、利益团体和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。事实上，公共政策作为管理社会公共事物的工具和准则，是一种权威性的价值分配方案，它的主体不是单一的，至少应包括政党（包括执政党和非执政党）、立法机关、行政机关、利益集团、法人、民间思想库和公民个人等等。其中执政党居于指导地位，立法机关居于审议监督地位，行政机关居于制订和执行的实际操作地位，利益团体、法人组织、民间思想库和公民个人等为利益表达和压力团体。前三者习惯称之为官方主体，后者称之为民间主体。这样构成一个完备的政策主体系统，在即定的政治制度框架内协调和谐运行，才是公共政策参与的有效方式。显然，我国公共政策主体不够完备，民间主体在观念中仅仅是作为政策的客观而存在的。其主体地位并不明确。
第二，我国公共政策参与非平衡性。按照系统理论的观点，公共决策系统和环境之间相互作用分为三个阶段：输入、转换和输出。其中，输入性参与功能是对政府决策提供动力和信息，输出性参与的功能是对政府的政策加以贯彻和实施，而转换则体现为政府决策。在一个有效运行的公共政策系统中，输入性参与输出性参与处于平衡状态，即各政策主体不断为政府提供信息和动力，同时对政府的政策方案表现出积极或消极的态度。我国公共政策比较重视输出性参与，即要求人民遵守政府的政策法令、下级机关认真贯彻执行上级机关的决议和命令。输入性参与则相对不足，即政府决策不能充分吸收人民的各种建议和信息，主要是依靠经验完成的。这种公共政策参与的非平衡性，在计划经济条件下还不至于引起很多大的问题，在社会转型期利益分化加剧的条件下，公众可能会因输入性参与渠道的阻塞，而产生游行、示威、罢工等冲突性参与行为，危及公共政策系统的稳定性。
第三，我国公共政策过程非封闭性。按照封闭性原理，公共管理过程是研究、决策、监督、反馈等环节构成的，以决策为中心构成一个封闭的回路。缺了其中任何一个环节，都可以导致决策偏离目标，从而危及公共管理的有效运行。用这个原理分析我国公共政策过程就会发现：1.公共政策研究比较薄弱。虽然各级党政机关都建立了自己的政策研究室，但是往往把它们与秘书班子同等对待。导致研究的质量不高。民间的研究机构不发达，缺少与党政和领导机关沟通的机制。2.公共政策监督不够有力，缺乏专门的政策监督机构，人大对公共政策的监督没有深入到具体政策的执行过程中去。3.公共政策反馈机制不健全。国家统计系统与政府执行系统难以分开，反馈信息与政策指令信息往往形成干扰，导致反馈信息失真。这种公共政策过程的非封闭性，违背科学和民主决策的原则，对提高公共政策质量有极大的妨害。
第四，我国公共政策参与渠道非广泛性。我国公众参与公共政策过程，目前有两种可以利用的正式渠道：其一，是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；其二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。前者为主要渠道，对于普通公民来说能够直接参与的机会毕竟太少；后者为辅助渠道，很大程度上是为了党和政府密切联系群众，解决人民群众与领导机关和领导者官僚主义作风的矛盾而开设的。可见，真正能够吸纳民间思想库、各种利益团体、法人组织和公民主动参与公共政策的渠道是十分不够的，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时的得到满足。这种公共政策参与渠道的非广泛性，不利于人民群众充分行使当家作主的权利，也降低了公共政策应有的合法性和权威性。
上述公共政策参与方式与我国社会转型的要求和国际性政府改革的趋势形成了深刻的矛盾，必然面临着进一步改善问题。
二
我国的社会转型，是一个由传统社会向现代化社会转变，由计划经济向市场经济转变，由封闭文化向开放文化转变的社会进步过程。它从三个方面向公共政策参与方式提出了挑战：
第一，政治现代化促进公众主体意识的觉醒，推动公共政策参与向社会化方向转变。我国社会由传统型向现代型转变，政治过程必然向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈的要求向公共决策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制订、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分的代表自己的利益。从法制化的角度来看，公民会产生强烈的权利和义务对等的意识。公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损。为了达到这个目的，必然要求有规范化制度化的公共政策参与方式，同时从法律上更明确自己的公共政策主体地位。
第二，经济市场化导致利益多元化格局的形成，推动公共政策过程向利益平衡方向发展。市场经济打破了“利益无差别”的格局，产权关系变更产生了大批具有独立利益的法人实体，同时形成了所有者阶层、企业经营者阶层和劳动者阶层等具有不同利益的群体。在纯粹公有制条件下，我们依附于各自的“单位”，单位依附于国家的格局有了很大松动，人们可以在劳动力市场上进行双向选择，人才流动明显加快，这些变化形成了越来越强烈的公民和法人独立利益和自主意识。公民有了自主地位之后，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。在市场经济条件下，现代政府必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术，公共决策系统也必须顺应这个变化而加以改善。
第三，社会信息化为公众掌握公共政策所必需的知识和信息创造了条件，推动公共政策研究向学术化方向发展。随着信息网络技术和大众传媒的发展，政策科学知识得到极大普及，政策信息的传递和使用变得十分便捷，促使公共政策从狭小的政治精英圈子中解放出来，变成社会化的科学研究对象。在高等学校、社会科学研究、大企业等机构中形成了数量颇为壮观的民间思想库和政策分析学者群体，它们比一般公众更深刻地介入公共政策过程，成为现代政府提高公共政策质量的重要智力支撑力量。那种封锁政策信息，限制公众参与公共政策活动的做法已经走到尽头，必将为更开放的公共政策参与方式所取代。
三
我国公共政策参与方式改善，实质上就是对各政策主体的职能加以确认和重组，构建出结构合理，运转有序的公共政策参与机制。从中国国情出发，可以考虑从以下几个方面界定公共政策主体的职能，建立科学的公共政策参与方式：
第一，中共作为执政党，在公共政策中居领导核心地位，主要发挥政策的政治规范作用，引导公共政策的方向。主要职能为：1.制订元政策，即确认制订政策的战略、策略和方向；2.制订总政策（某个历史阶段的基本路线）、基本政策（某个领域的基本方针）；3.规定公共政策的价值目标等等。执政党应通过立法机关把自己的主张转换成国家意志，通过行政机关贯彻自己的路线、方针、政策、对具体的公共政策参与宜粗不宜细，使自己真正成为公共政策的总揽者。
第二，人民代表大会以立法权和审议权为依托监督政府，保证公共政策运行合乎人民的意志。主要职能为：1.把执政党的主张通过立法的程序变为国家意志；2.审议批准政府公共政策方案（包括经济和社会发展规划、国家预决算方案、政府主要法规文件等等）；3.把成熟的公共政策方案上升为法律；4.撤消和纠正与宪法、法律和自己的决议相抵触的公共政策方案；5.为公共政策参与专门立法，规范各种政策主体公共政策参与行为等。人民代表大会的立法和法律监督职能应该强化，克服监督不到位和职能虚化的倾向。
第三，政府居于公共政策实际操作中心的地位，主要发挥政策的社会设计作用。政府相对于执政党和国家权力机关来说是执行机构，而在公共管理的范围内则是决策和执行一体化的机构，因此政府兼有公共政策制订和执行的双重职能。具体体现为：1.执行执政党路线、方针、政策和人大颁布的宪法、法律和决议；2.制订和执行经济社会发展战略、规划和计划；3.制订和执行各项具体公共政策方案（包括政治、经济、文化、科技、教育等一切社会领域的政策方案）；4.操纵各种政策工具（财政政策工具，货币政策工具等）；5.听取和吸收政协委员的政策建议等。政府实际上处于各种政策主体参与公共政策的焦点，是决定公共政策质量的关键因素。应该克服党政政策职能不分的弊端，使政府公共政策主体地位更加突出。
第四，政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式，它容纳各党派、各人民团体、各界爱国人士等参与公共政策的讨论、咨询、评论，是公共政策的民主协商机构。主要职能为：1.对公共政策方案提出咨询建议；2.就重要的公共政策问题进行调研；3.评价公共政策质量，提供反馈信息等。通过政协这个渠道，表达各界人民的意志和愿望，协调各界人民的利益。
第五，参政党、人民团体、法人组织、民间思想库和公民等，即是公共政策的主体之一，又是公共政策的客体（对象）。它们参与公共政策的方式主要是以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和智力支持作用。其中各参政党、工会、共青团、青年联合会、妇女联合会等政协组成单位，主要以政协为主渠道代表所联系的群众，表达其利益和愿望。其它法人组织，民间思想库和公民等主要通过人大、政协的院外活动和大众传播媒体表达自己的利益和愿望，并且可以就某些重大政策问题要求与政府对话，对公共政策施加影响。随着政治现代化和科技的发展，还需要为民间政策主体创造更多的参与渠道，创造新的参与方式。
此外，改善公共政策参与方式还必须创造相应的环境条件。通过积极推行政策信息公开化，积极稳妥地开放舆论，慎重开放人大和政协院外活动，广泛传播政策科学知识，提高官员和公众参政议政的水平。向执政党、人大、政府、政协等领导机关输送公共政策专家，提高官员的政策科学水平和官方智囊机构人员的素质，改变目前公务员队伍中行政官员比重过大、政策专家比重太小的现实，改善官员结构等方式来改善公共政策参与方式促使社会环境进一步成熟，大力推动政治体制改革的进程。