对若干国家粮食安全政策的分析*，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、粮食安全政策
美国 是世界上最早实现农业现代化的国家，也是世界上粮食主要出口国。它的粮食安全政策基本上较为稳定，大体上有这样几个方面：
（1）价格支持政策。这项政策是从本世纪30 年代经济大危机时产生并实施的，指政府对农业生产者在出售粮食时从价格上给予支持。其支持价格每年由农业部公布，全年稳定不变。如果市场价格高于支持价格，农业生产者可以按市价出售他们的粮食；如果市场价格低于支持价格，政府就通过提供贷款、进行收购或付给补贴的办法，使农业生产者出售粮食能够维持在支持价格的水平。
（2）土地休耕政策。这一政策用以限制生产和保持水土。 短期休闲主要为控制面积和产品总量，长期休闲主要为保护水土。这是一个有弹性的计划政策，一般根据市场需求和库存量来确立调整的面积数量。
（3）市场结构政策。 就是通过采取一些措施来保证和促进粮食市场的市场机制，达到市场运行的高效率。长期以来，美国形成了一整套较为成熟的农产品市场运行机制。
①农产品从生产到消费的整个购销结合中，私人企业占了主导地位。私营企业经营的农产品占全国农产品购销量的60%以上。另外，农民组织的各类销售合作社，在购销流通中甚为活跃。这样，多种流通主体使市场机制较为充分地发挥作用。
②发达的、规范的农产品期货市场。自19世纪中叶以来，美国成立了芝加哥商品交易所等期货市场。美国政府通过规范、监管，使之正常良性运行，从而为生产经营者利用期货市场进行套期保值、回避价格风险及发现未来价格等发挥了极为重要的作用。
③制定一系列专门法规，内容涉及维护竞争、防止垄断及提供贸易服务等等。如1890年制定的《谢尔曼反托拉斯法》及后来的《克莱顿法》、《农业公平生意法》、《美国粮食标准法》等，还有每隔数年修订的《粮食法》等等。这些措施、政策使得美国粮食市场较为健康有序地发展。
此外，美国在粮食方面还有一些支持性措施，如重视进行科学技术研究，帮助农民改进耕作技术，对规模较大的农场主提供优惠信贷，对农作物实行专门保险等措施，保障稳定粮食生产，并不断提高农民收益。
日本 是一个地少人多资源短缺但已实现农业现代化的国家，农业人口占总人口比例为3.8%，由于自然条件等的限制，粮食自给率低，需大量进口粮食。目前，日本主食用谷物自给率为68%，全部谷物自给率为30%，而作为主食的大米略微自给有余。其粮食安全政策具有明显特色。
（1）购销倒挂的粮食价格政策。日本粮食收购价格由政府制定。从1960年开始，大米收购价格按农业生产者支出的生产费用和其可以保证得到的补偿来计算确定。农民劳动的补偿标准，按城市工人的平均工资确定。这样，购价就大幅度提高，鼓励刺激了农民生产。另外，为了减轻消费者的负担，销价提高幅度很小，购价逐步高于销价，形成购销价格倒挂。日本政府实施这一价格政策后，至1968年，大米的生产价格上涨了1倍，而且远远超过进口价格，随着1967年后的大米过剩， 购销差距逐步缩小。而小麦由于国内生产严重不足，自给率仅为6%， 其购销倒挂比大米还要严重。
为了保证价格支持政策的实施，政府每年有一笔特别预算用于补贴，一是价格补贴，是政府补给粮食经营者的收购价和批发价之间的倒挂差价，它只限于大米中的政府管制米和国内收购的小麦；二是费用补贴，主要是管理经费。
（2）“双轨”流通体制。日本现在实行两种米政策， 即把农民出售的大米分为政府管制米和自主流通米两种。
①政府米。就是政府以高价对生产者的一部分大米进行收购，再以低价交售给法定的粮食批发商，再通过法定的零售商销售出去的流通形式。日本政府米流通占社会总流通量的比例在逐渐缩小。1986年政府收购、交售的大米占社会总流通量的52%，到1991年，仅占30%左右。在日本，政府米起着平衡需求、稳定价格和储备的作用。
②自主米。这一部分大米不卖给政府，而直接卖给法定的大米收购经营组织——农协和全国粮食集货团体，再销售给依法批准的粮食批发商、零售商，再向消费者出售。自主米流通并不完全自由，仍要在政府的指导、监督下进行。它所占社会主食米流通量的比例在不断扩大。与政府米相反，1986年自主米占社会主食米流通总量的44%，1991年却占70%左右，已经成为日本主食米流通的主体。
（3）粮食进口策略。日本由于本国土地资源有限， 要完全依靠国内力量生产自己所需的全部粮食（包括直接消费和间接消费），是很困难的。因此，从1955年起，实行依靠进口策略，绝大部分小麦、饲料依赖进口。日本是个工业化程度高的经济强国，工业产品大量出口，国际支付能力强。从1988年起，总的来说日本的粮食安全是有保障的。日本已成为最大的农产品纯进口国，1991年的进口值为290亿美元， 按全国供应的热量单位计算，食品自给率在下降，1991年为46%。
印度 是发展中国家一个人口众多的农业大国。农产品曾长期短缺，粮食供不应求。自60年代后半期“绿色革命”以来，粮食供求矛盾缓和，到80年代中期，印度已实现了粮食自给自足，并建立了大量的粮食储备。粮食安全政策主要包括粮食购销及价格政策和粮食储备等方面内容。
（1）粮食购销及价格政策。印度经营粮食购销有两个系统， 即政府配售系统和自由贸易系统。前者虽只占粮食市场零售总量的30%左右，但在粮食的收购和分配方面起着主导作用。其价格政策是与政府购销配合的政策措施，即政府的控制价格政策。
①收购价格。在1965年农产品价格委员会成立以前，印度粮食价格政策重点是放在保护消费者利益上，收购价一直很低。这虽然使城镇居民生活水平相对稳定，但抑制了生产的发展。1965年以后，印度政府较好地注意到保护生产者的利益。为刺激农民的生产积极性，不断提高粮食的收购价格，同时还公布“支持价格”保证农民能收回成本并有盈利，作为对农民生产的保证支持。
②销售价格。粮食销售的价格都由政府规定。通过两种渠道销售：一种是印度粮食公司收购的粮食批发给缺粮的邦政府，再由邦政府批发给“平价商店”，然后卖给消费者；另一种是当地批发商或磨坊主把收购到的须卖给政府的部分直接批发给“平价商店”，再卖给消费者。
（2）粮食储备政策。1965～1967 年两次年度歉收并造成饥荒以后，政府开始重视粮食储备（缓冲库存），费用由中央和各邦政府负担，库存品种主要是小麦（占60%）和大米（占40%）。政府还鼓励和资助县以下各级单位建立小粮库，形成粮库网点。提出新粮、陈粮倒换时“先进后出”的原则。由于“绿色革命”成功，印度1972年达到粮食储备1200万t的目标，尽管1979年大旱使粮食减产2310万t，但由于库存丰足，从而保证了供应，还净出口42万t谷物。80年代以来， 库存日益增多，1984～1985年直接的现金补贴额增加了110亿卢比（1美元兑换34.8卢比），缓冲库存达到3000万t以上，相当于“平价粮店”2年多的销售粮。据世界银行估算，印度如果利用进口补充，实现同样的小麦供给目标，只需现在实际费用的1／3左右。
泰国 是发展中国家为数不多的农产品净出口国之一，也是世界上最大的农产品出口国之一，目前提供世界大米出口量的1／3以上。其粮食安全政策的主要特点是实行了灵活的贸易政策及农产品价格保障政策。
（1）贸易政策。80年代以来， 泰国贸易政策发生了一些灵活的变化，有力地促进了农业（粮食）生产的增长。
①不断降低出口税。大米出口税从1980年的30%下降到1981 年的5%，然后在1986年全部取消。
②降低汇率。在80年代，允许泰铢对美元的比价贬值30%，从而保持了泰国大米的出口竞争力。
③调整进口配额制（包括降低进口税）。这使增产投入物的成本减少了，同时鼓励更多地使用肥料和农药。
④取消出口许可证要求。这一做法增强了买主与贸易商之间的竞争，减少他们所得的利润，使涨价的好处转移到生产者手中。
（2）农产品收购保障价格政策。为稳定国内农产品的价格， 政府在1979年制定了农产品保障价格政策。农产品收购保障价格是根据实际生产成本制订出来的，并给农民以高于成本20%的利润。其中“成本”是政府有关部门根据生产情况而做的一种测算。每年的保障价格都根据生产成本的变化进行调整。
二、几点启示
1.粮食安全首先要重视发展粮食生产，其中价格支持是普遍采用的政策 尽管价格支持手段给各国都带来了不同程度的财政负担，但各国都没有废除它。价格支持政策在现实中发挥着稳定粮食生产、避免价格剧烈波动及稳定农民收入的作用。从世界范围看，似乎也没有其他更好的政策来取代价格支持政策。当然，在具体实施时，各国的价格支持的幅度、品种、方法、目标等等是有差别的。
2.粮食安全要发挥粮食储备的功能 适当的粮食储备及其合理运用，不仅可以平抑年际季节性市场价格的大幅波动，也可应付突发事件对本国或地区的粮食安全的影响。国际上，粮食储备规模是作为粮食安全的一个重要指示器。联合国粮农组织规定粮食安全的一个标准，就是其储备规模不少于年消费量的17%～18%，低于这个限度即为粮食不安全。从上述各国看，美国通过多种形式的粮食储备，并且运用较为完善的市场机制进行粮食的吞吐和调节，为本国和世界粮食安全作了较大贡献。印度原来只有经营库存，在1965年和1966年连续两年歉收导致粮食危机后开始实行缓冲储备，库存的规模、品种作了较科学的安排，并且经受了1979年发生大范围旱灾导致的粮食减产，保证了粮食的供应。相对来说，自给率低的日本粮食储备较少，约占消费量的2%～5%，主要用于商业周转。但由于日、美关系稳定，运输（海运）便利，实际上日本把美国当作大的储备仓。日本的大粮食贸易机构，就有不少在美国粮食收购公司所设置的仓库进行收购、贮藏。
3.粮食对外贸易是粮食安全的重要手段 无论是余粮国还是缺粮国及粮食自给的国家，都比较重视粮食外贸。从上述各国来看，粮食贸易是调剂各国生产余缺、保障粮食安全的一个重要手段。美国历来把粮食出口贸易作为保障国内农业稳定的重要手段，设法扩大国外市场，减轻国内库存积压，防止粮价下跌而损害生产者利益。所以美国特别注意对世界粮食市场情况和主要进口国粮食情况的研究，这也是美国粮食安全政策的重要方面。日本则更重视外贸，因为只有通过外贸才能保证其粮食安全，而且这一做法也符合世界农产品市场逐步开放的趋势。据有关学者研究，在储备为零时，进行贸易的国家可以把粮食安全的概率保持在94.1%的水平上，基本上符合粮食安全的允许范围，而不进行贸易的封闭型经济只能达到82.8%的水平。
* 本文为国家自然科学基金资助课题研究成果之一