县委权力公开透明运行的困境与出路——基于三个试点县(区)的比较分析，本文主要内容关键词为：县委论文,出路论文,试点论文,困境论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2012)02-0081-04
县级政权是政权体系中最为关键的一级，古人曰“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安”。县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊重要地位。县级政权不但是连接国家和社会的重要节点，而且是维护整个社会和谐稳定的中坚力量。基于此，“中国政治改革应当从县一级破题”的观点越来越被各界所认同。“省直管县”、“县委书记高配”、“县乡两级人大代表直选”都是从县一级破题的探索实践。2009年3月，中纪委、中组部启动了县委权力公开透明运行的试点工作，三个试点县(区)分别落在东部的江苏睢宁县、中部的河北成安县、西部的四川成都市武侯区。本文通过案例分析、深度访谈、比较研究的方法，跟踪三个试点县(区)的改革进展，总结改革的经验，及时发现改革中存在的问题，并深度剖析改革深入推进的制约瓶颈及突破路径。
一、“县权公开”的探索：基于武侯、成安、睢宁实践的经验归纳
(一)界定县委权限，绘制权力流程图
县权公开试点，首先明确划分县委职责和权限，编制职权目录、列出权力清单，界定县委权限的边界。例如，成安县对县委和每个常委的职责、权限进行了全面清理，确定县委集体职权50项，县委常委职权185项，县纪委、县委部门职权110项。武侯区清理明确区党代会权力事项6项，区委全委会权力事项6项，区委常委会权力事项18项，区委常委权力事项76项。在厘清区党代会、区委全委会、区委常委会的职责权力的同时，对区委工作部门、区级各部门党组、各街道党工委和村(社区)、学校、医院等党组织的权力事项进行了梳理，形成三级权力事项目录共170项。其次，绘制权力流程图。睢宁县绘制了县委常委会决策、政府常务会决策、科级干部任免等10个方面的权力流程图；成安县从权力运行中的主体、方式、步骤、时限、监督措施等五个方面绘制了73个权力流程图；武侯区绘制了区党代会、区委全委会、区委常委会等8个方面的权力流程图(见表1)。县委权力边界的划定，将权力具体化、清晰化，通过权力清单对县委权力进行编码管理，而流程图的绘制将权力运行进一步规范化，减少随意性和个人意志。
(二)突出重点，约束县委书记权力
县委书记位重权大，除了外交、军事、国防这些内容，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。县委权力公开透明运行，其关键是县委书记的权力得到有效约束。三个试点县(区)对县委书记的权力都采取举措进行限制。睢宁县出台了《睢宁县县委书记的权力和责任》，制定县委书记权力清单，划定县委书记权力边界，并规定县委全委会、县纪委全委会负责对县委书记的权力运行情况进行监督，县委委员、县纪委委员有权对县委书记权力运行情况进行询问和质询，县委全委会有权根据情况对县委书记的权力进行规范，让县委书记的权力始终处在各种制度的刚性约束和监督中，保证谨慎用权、正确用权。睢宁县这一制度设计的初衷是对县委书记限权，不是将县委书记的权力削弱，而是使他在规定的范围内用权。
(三)创新方式，加大公开力度
多渠道、多种方式加大公开力度是三个试点县(区)的共同做法。成安县在人事任免和重大问题决策的常委会和全委会上，实行了票决制、社会旁听制。通过邀请社会各界人士现场列席旁听的方式，把县委权力运行的整个过程毫无保留地摆在群众的眼皮底下。睢宁县将县委、县政府的决策权、执行权、用人权等权力置于阳光之下。一是出台《县委常委会提前预告制度》，实行县委常委会、县政府常务会提前预告、列席旁听、会后公告，对不违背组织原则、适宜公开的议题会前发布预告，会中邀请部分人大代表、政协委员、群众代表列席旁听，会后议决结果向社会发布。二是将各镇、各部门工作的目标任务在《今日睢宁报》、睢宁电视台、中国睢宁网上向社会公开，让群众看任务、看进度、看结果。三是公开用人。睢宁县实行《x+1后备干部选拔制度》，“x”就是通过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决等“四差额原则”确定后备干部人选，“x+1”的“1”，由单位党组织对实绩突出但未进入“x”的同志直接提名，当场公布，有效地实现了既以票取人，又不唯票取人。武侯区加大公开力度主要是从以下方面入手：一是健全“民情专递”机制，强化事前公开。二是完善“会议开放”制度，强化事中公开。三是完善“新闻发言人”制度，强化事后公开，搭建党委政府与新闻传媒和社会公众进行良好沟通的桥梁。与此同时，武侯区将三级权力事项目录编制成册，对各项具体权力事项的承办单位、公开载体、公开范围、公开时间等作了明确要求，以文件、手册和网络方式进行公示。加大公开力度，不但约束了权力，同样也拉近了与群众的距离，夯实了群众基础。
(四)加强监督，完善制度
权力过于集中且缺乏有效的监督是县委权力寻租腐败的根本原因，强化监督成为三个试点县(区)保护改革不倒退的共同选择。睢宁县实行“一述双评三监督”，实行常态监督。县委书记和其他县委班子成员要定期述职述廉(一述)，公开接受党内和党外评议员评议(双评)，公开接受专门机关监督、群众监督和舆论监督(三监督)。武侯区建立区委委员与区党代表“双向约见”制度，健全约见机制、明确约见事由、丰富约见载体，实现常态化运行、系统化处理、多样化联系，强化党代表对区委日常工作的监督作用，设立区党代表联络办公室和党代表活动小组办公室等等。总之，对县委权力的监督必须是内外、上下、专兼结合的全方位、立体式监督。只有这种网络状的监督，才能最大程度上覆盖监督的时空范围，从而将公共权力真正关在“笼子里”。
二、试点县(区)改革面临的困境
睢宁县、成安县、武侯区三个试点县(区)的县权公开透明运行的探索取得了一定的成效，界定县委权力作用边界、重点制约“县委书记”权力、加大公开力度、加强监督这些经验对我国其他2000多个县(区)都有借鉴作用。但是在改革探索中，县(区)仍然面临上级权力下放不足与权力约束不够并存、县权公共性蜕化与经济性强化并存、县委书记强化与县委权力弱化并存、高压控制与放权失控并存的困境。
(一)三大权力职责界定不够清晰
县委书记的权力到底有多大，党章和法规对此虽有相关的规定，但是县委书记的大量自由裁量权多是在行政实践中形成的。这种抽象、模糊的权力行使起来具有很大的随意性。表1中我们也可以发现每个试点单位梳理出来的权力事项数量不同，而问题的根源在于权力的依据并不清晰。根据法律规定，县级人大是地方国家权力机关，但从三个试点县(区)的实践来看，县(区)人大仍是处在边缘化的位置。试点县(区)对人大、党委、政府的权力三权界定不清，不全盘进行考虑，直接的后果是权力机关的监督形式化和虚无化。细看三个试点县(区)绘制了权力流程图，可以发现，权力流程图其实只是工作流程图，并没有涉及权力的授予(即权力的产生)，可见，县委权力运作流程图还需要进一步细化、可操作化。
(二)“县权公开”缺乏制度支撑
这次试点从整体性和全局性构想上仍不够周到，缺乏相应的配套制度支撑。随着改革的不断推进，一些潜在的深层次问题不断暴露出来。“县权公开”不仅是限制县委权力，还需要公共财政、行政问责、绩效评估等多方面配套制度的有力支撑。职、责、权相一致是公共权力运作的重要原则，但“县权公开”并没有涉及自上的行政问责的内容，只有本级自我问责，“县权公开”改革的动力来自于敢为天下先的一把手的“自我削权、主动还权”。从根本上说，这是一种“人治治理人治、人治推动法治”的改革逻辑。在一个基本制度没有改革的框架下，给予试点县(区)更大的改革空间，及时解决试点中遇到的问题是改革进一步取得实质进展的关键。所以给予试点县(区)人事制度改革的支持，突破自上而下的任命制，探索“一把手”对下负责的制度，并在权责一致方面进行设计，将坚定改革决心。缺乏制度支撑，仅仅依靠基层官员的自我革命，还不足以为“县权公开”提供强大而持久的改革动力。
(三)缺乏民主与科学的有效平衡
三个试点县(区)形式多样地加大公开力度，这对强化监督、实践民主都有积极的意义。但是打着加强民主的口号，容易忽视民主的实质。民主的要义在于通过公民的参与、讨论、协商进而达成共识。民主不等于越热闹越民主，短信平台、热线电话可以通过技术手段实现选择性，这种能被“过滤的民主”有可能为假冒民主名义的集权专制提供堂而皇之的借口。重视民众话语权的同时，也要注意实现民主和科学的平衡。涉及老百姓切身利益，影响群体面广的事项需要民主，而涉及专业强、战略性的决策更需要科学。加大公开力度，推进民主进程意义重大，但是应处理好民主与科学关系。决策不仅需要公民的积极参与，也需要理性的科学。民主的最大威胁就是公民的多元分裂和对立。如果参与政治决策过程的公民的利益诉求相左而又缺乏妥协精神，那将不利于政治共识的达成，酿成决策的低效化甚至是整个政治系统的崩溃。显然，加大公开力度只是民主的必要条件，并不是充分条件。
(四)监督主体缺乏多元化及独立性
“县权公开”强调加强对县委权力的监督，并取得了一定的效果。但是这种监督仍然停留在对原有监督框架的整合上。法律赋予了纪委监督县委的权利，但是没有赋予纪委实质的监督权力。法律规定纪委可以直接向上级纪委反映同级党委的腐败问题。但是同级党委能决定纪委书记的“官帽子”和“钱袋子”。纪委的这种双重管理体制，实际上变相抹杀了纪委的独立监督权。以举报制度为例，目前的举报人缺乏保护，经常会出现举报人的材料在上级转了一圈又回到原地的情况，这在一定程度上也打击了举报人的积极性。作为专业监督的政府审计同样面临着人权、财权不独立，监督独立性受损的问题。纪检、审计是自我监督，而来自外部的监督却没有良好的政治环境。不创造畅所欲言的宽松舆论环境，社会公众、媒体都不能监督或不敢监督，也不可能实现对县委权力的实质性监督。在当前法制不健全的情况下，如何加强监督的独立性，回归各种监督的实质，仍然是摆在我们面前的一个重要难题。
三、“县权公开”深入推进的突破路径
“县权公开”的深入推广和持续推进，首先要求我们勇于面对改革进程中的各种困难与阻碍，然后通过一系列的综合配套改革来突破瓶颈。
(一)以用人权为改革突破口，发挥党内民主的示范引领作用
“县权公开”试点改革中，用“票决制”代替长期以来实行的“酝酿制”。“票决制”中决策团队一人一票，将县(区)委书记的人事垄断权有效分解，从而解决了酝酿制的许多弊病。但是，不可否认“县权公开”试点中仍然面临人事制度的困境。深入推进人事体制改革，是“县权公开”要直面的重点任务。首先，一方面坚持党管干部的原则不动摇，另一方面必须调整党管干部的重心和方式。将党委在人事任命上的工作重点转移到制度建设上来，实现从管好人头到用好制度的转变。坚持以制度规范用人，形成一个公平、公正、公开的用人机制，这是我们人事体制改革的基本趋势。其次，在县级重要人事安排上，要尝试推行公开选拔和竞争上岗，不断扩大参选范围；逐步推行乡镇党政班子成员公推直选，适时试点县委书记公推直选。再次，要根据实际情况选择票决匿名。用人方面，坚决推行匿名票决制；议事方面(包括规划、项目、财政支出)则可以灵活地实行记名式票决，投票人要对其投票结果负责，并承担一定的连带责任。这样，就明确了问责主体，保证了职、责、权、利相一致。全面推进“县权公开”试点改革，必须以更大的决心和魄力改革县委尤其是县委书记的用人权。如果改革能在这一领域取得实质性突破，一定能在保证党内民主发展的基础上，带动人民民主，从而大幅巩固与提升党的公信力和执政基础。
(二)强化顶层设计，理顺党与人大、政府的关系
深入推进“县权公开”，我们要进一步强化顶层设计，在大的制度框架和政治系统下思考“县权公开”。自下而上的试点改革，要积极推动自上而下的配套改革，从而为改革的深入推广扫除制度障碍。下一步的重点要合理界定县(区)级党委、政府、人大、政协、纪委的权力边界和职责关系，注重发挥人大在人事、重大决策和预算中的作用。在县(区)重要的人事安排上，要充分发挥同级人大的作用。尊重人大意见，让人大权力得到实质的回归。由党委、人大和社会公众共同提出候选的差额人选，由人大会议、党代会或全委会投票决定最终人选。改革县(区)委书记兼任同级人大常委会主任的做法，实现人大对县委权力的实质性监督。同时要改革纪委的双重负责制，在经济、政治上保障纪委的独立性，从而改变纪委不敢监督党委的窘境。只要做实公共权力的分配与再分配，规范县委权力同强化人大功能和界定政府职能有机衔接、整体设计、配套改革，县委权力公开试点将会取得更大的改革效果。
(三)注重引导民意，完善监督制度与机制
突破既有监督模式，真正实现权力监督渠道的畅通，可以在以下几个方面做出努力：一是要加强权力监督方面的法制建设。畅通监督渠道的前提是司法独立，只有切实保证社会公众和大众传媒的合法监督权，公共权利才能有效地监督公共权力。当“人人都敢于监督”、“监督也没白监督”时，才会对县委权力有实质性监督。二是处理好“县权公开”中限权和“省直管县”扩权之间的关系。实行“省直管县”，减少了市一级对县委权力的监督，这个监督漏洞需由社会监督来弥补。制约县委权力是“县权公开”的核心，而不是全部，人大作为最高权力监督得到实质职能回归是关键。我们不但要确保党员和群众参与选举，还要将评价干部的权利更多地交给公众，让民意影响干部去留。切实做到权力不断下移，公共权力得以科学分权，形成一个权力向下传递的链条，同时县委责任也对下负责。
(四)为改革营造更加宽松的政治和社会环境
一是保护和鼓励改革开拓者。改革的前行者，需要很大的勇气和胆识。改革试点县(区)的县(区)委书记，他们不单是手握大权的一方官员，也是享有公民权利的普通公民。因此，在“县权公开”中，我们要将对公共权力的制约和公民权利的保护有机结合起来。二是处理好改革与稳定的关系。“县权公开”是一种渐进性改革，不宜推广太快，要稳扎稳打，从而实现改革速度、质量和效益的平衡。不能以“稳定”为由拒绝改革，更不能为改革而改革，重形式轻内容，劳民伤财。三是试点不是一种短期行为，它需要长期的实验摸索和反思总结。试点县(区)的做法是解决本县(区)的问题，其他县(区)不应简单复制，而是结合自身县(区)实际情况，量身自制。上级政府、社会公众和新闻媒体要对改革保持“温和而持久”的关注并提出“善意而富有建设性”的批评，进而为改革的顺利推进营造良好的环境。
2010年11月，中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，这在一定程度上肯定了三个试点县(区)的实践探索，另一方面也坚定了中国政治改革从县一级破题的决心。县委权力公开透明运行在全国各县(区)全面推广，这一改革的方向值得肯定，但是也需要直面问题，妥善突破改革中的困境。为改革营造宽松的政治环境，合理配置公共权力，及时出台政策应对改革中的新问题，以人事制度改革为突破口，落实权责利的一致性，注重外部监督与内部监督并举，切实保证监督的独立性等举措，是县权公开运行进一步深入的有效途径。政治体制改革是艰难的，不能因为现在做不到就放弃通往明天的努力。