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改革开放以来，我国在利用外资方面有了长足的发展。尤其是20世纪90年代以来，随着著名跨国公司陆续对我国进行大规模投资，我国利用外资的规模日益扩大。目前，在美国《财富》杂志公布的世界500家最大的跨国公司中，除了少部分公司因为我国的某些行业限制而不能进入以外，其他绝大多数（400家以上）都在我国进行了投资。根据商务部提供的数据，截止到2002年12月底，我国共批准外商投资企业424196家，合同外资金额为8280.60亿美元，实际使用外资金额4479.66亿美元，年均引资规模达400亿美元，稳居发展中国家之首，成为仅次于美国的世界第二大外商直接投资引进国。外商直接投资为我国的经济发展注入了大量的资金，有力地促进了我国经济的增长，但它所带来的一些问题也加大了我国经济成长的风险。深入研究和妥善解决这些风险问题，对于促进新时期我国利用外资的进一步发展具有重要的意义。
一、利用外资过程中值得关注的几种风险
（一）外商对合资企业的控制权逐步扩大
由于公司股份的大小与对公司的经营管理控制权之间具有密切的关系，因而外商与国内企业合资时，都试图通过控制股权来掌管企业的生产经营决策权，并借此获得收益分配权等与之相关的诸多权益。外商控股权的迅速扩大不利于国内企业的发展壮大，因此，会影响到我国经济的长远发展。
绝大多数外资企业来华投资的目的在于看好中国的庞大市场，这一点可以从外商投资方式的变化过程中看得很清楚。80年代前半期，我国利用外商直接投资的基本格局是合作经营占优势、合资经营次之、外商独资经营则刚刚起步。从80年代中期开始情况发生了变化，合资企业的比重超过了合作企业，成为外商直接投资的主要形式。进入80年代后期，外商独资企业加速发展，到90年代末，独资企业所占比重已与合资企业持平，达到38.55%。目前，外资企业在对华投资方式上表现出两大明显的趋势：一是谋求独资和控股经营；二是并购我国国有企业。这两大趋势均表明了外商强烈的股权控制倾向。
为了达到股权控制目的，外资企业在实际经营中采取了多种策略：(1)通过增资扩股，改变股权比例，稀释中方股权。很多三资企业在最初注册时由中方控股或中方占较大的股份，此时中方投入大量的资金及人力物力筹建企业，进行市场开发，但市场回报率低，企业甚至会面临亏损。然而，一旦企业即将进入盈利期，外商则纷纷要求增资扩股。中方因资金缺乏，不得不向外方让股，使中方资本淡化，造成盈利期少分红、少得益，企业的管理控制权亦落入外商之手。例如，以并购企业而发展壮大的德国汉高公司，通过内部收购股份的方法，成功地控制了两家合资企业。一家是上海汉高化学品有限公司，中外双方投资各占50%股份。投资前期连续3年亏损经营，但汉高公司总部高级管理人员视察后认为，这家企业是亚洲地区汉高企业中最好的一家，是汉高长期性战略投资的典范。而中方由于是从银行贷款投资的，企业亏损不仅得不到分红，而且还要从别处筹款偿付银行贷款的利息，所以难以维持。于是，汉高乘机收购了中方50%股份中的35%股份，使外方股份达到85%，完全控制了公司的经营管理权。另一家是天津汉高洗涤剂有限公司。最初，汉高公司出资20%，德国国家发展银行出资10%，中方投资者出资70%。此后，汉高方面又投入750万美元，收购了中国25%的股份。通过这次增资扩股，中方股权变为45%；德国两方的股权合计为55%，从而掌握了公司的经营控制权。(2)通过连环持股的方式控股。例如，外商先通过拥有某一合资企业甲51%的股权取得对该企业的控制权，再由该企业出资51%来成立另一合资企业乙，这样，外商实际上仅以26%的出资额便拥有了另一合资企业乙的经营控制权。(3)通过以债权配合股权来取得合资企业的实际经营控制权。尽管外商在此类合资企业中只拥有少数股权，但由于外商以债权人和股东的双重身份来牵制合资企业的实际运营，因此，中方只拥有名义上的控股权。(4)通过勾结中方高层人士，运用财务管理上的手段，如加速折旧等造成合资企业经营上的账面亏损，而外商则趁机出资补亏，取得多数股权。(5)通过并购国有企业来达到股权控制目的。外商并购我国国有企业主要通过以下几种方式进行：一是通过合资企业内部股权转让或购买产权的方式进行并购。二是场外协议并购，如北京旅行车股份有限公司与日本五十铃汽车公司和伊藤忠商事株式会社签署了合作经营协议，五十铃、伊藤忠联合以协议购买方式，一次性购买北旅公司不上市流通的法人股4002万股，占北旅总股本的25%，成为北旅最大股东。三是购买境内上市公司的外资股B股，如江铃汽车股份有限公司与福特汽车公司签署了江铃B股ADS认购协议及联合开发技术协议。根据认购协议，福特以大约4000万美元认购了1364.28万股B股，相当于江铃公司注册股本的20%。这样，福特公司将委派3名高级行政人员加入董事会，参与江铃汽车公司的管理工作。四是通过间接收购上市公司达到并购目的，如法国圣戈班工业集团通过在香港收购福建耀华玻璃工业股份有限公司的前两大股东，取得42.16%的持股比例，从而达到了对福耀公司间接控股的目的。更值得关注的是，20世纪90年代中期以来，外资并购国有企业的行为已经从随机性并购中小型企业转向了战略性并购技术水平较高、市场潜力较大的大中型企业。
（二）外资对某些行业的垄断日趋明显
外商直接投资发展到一定阶段就可能会向垄断转化，并由此而带来一系列严重的弊端。由于经济发展水平较低，发展中国家企业的规模通常都比较小，市场的集中程度比较低。外资企业大多来源于市场集中度比较高的发达国家，它们在资金规模、技术水平和品牌经营等方面具有相对的竞争优势，因而有能力获得和保持市场的垄断地位。由于垄断能带来巨大的经济利益，因此外资企业总是力求成为市场垄断者。
市场垄断通常可用企业所占市场份额的大小为标准来衡量。国际上通常的标准是，如果销售额在前四位的企业占到市场份额的80%，则已经形成了寡头垄断的市场结构。著名经济学家兰契斯特也把市场占有率作为区分市场竞争性的主要依据。他认为，当单个企业的市场占有率为41.7%时，市场的竞争仍处于一种相对合理的状态；当市场占有率达到73.88%时，便可称为市场独占；市场占有率低于26.12%时，企业便面临着相当激烈的竞争。
历经20多年的对外开放，外资企业对我国的投资已经从试探性的进入转向力图全面地控制市场，其中自然包括在可能的条件下对市场实行垄断。随着我国利用外资规模的逐步上升，外资企业的市场垄断地位已经在某些产业甚至是具有战略意义的重要产业形成，且这种局面有进一步扩大的趋势。比如，三资企业已经在我国的集成电路行业中居于绝对控制的地位，1995年其生产总值已占行业产值的88.8%；按生产规模来排名，前8家生产集成电路的企业中，合资企业占5家，外商独资企业占1家。再比如，在相当长的一段时间内，德国大众一家公司控制着我国轿车市场60%以上的份额，使得我国的汽车生产一度大体上处于德国大众公司的控制下。至于洗发护发用品，已经全行业被外商直接投资企业所控制，而且主要是宝洁一家公司的几个产品占领着国内庞大的市场。从我国汽车轮胎行业的近期发展趋势看，寡头垄断的格局很快就会出现。
垄断本身会降低市场效率，带来社会不公平和其他方面的消极影响。寡头垄断和单个企业的垄断都会对市场经济的运行产生重大的不利影响，而当一国的市场被外国投资者所控制时，其危害将更为严重和深远。现实生活中已经出现的外商投资企业在我国市场上的垄断对国民经济发展的潜在影响会随着时间的推移而逐步显露出来。
（三）外资推动我国技术进步的作用并不理想
我国引进外资的一个重要目的就是想较多地吸收国外先进技术和管理经验，从而使我国的产品能够上一个台阶，提高一个档次。在付出了丧失部分市场的沉重代价后，我们是否换到了自己所需的技术呢？现实表明，我国不少企业未能通过合资消化、吸收先进技术的方式，逐渐形成自主研究开发能力。从我国利用外资的情况来看，所引进的技术大多数是二、三流技术，真正属于世界领先技术的很少。即使有些外商提供了高新技术，但也没有真正将最新关键技术提供给中方。这与我国引进国外先进技术和管理经验的目标相去甚远。造成这种结果的原因是多方面的。
首先，由于我国不少地方和企业引进外资的目的是为了借用外国资金弥补生产资金的不足，因此对先进技术的引进并没有引起足够的重视。而且，我国政府考核地方官员的一个很重要的指标就是引进外资数量的多少，而并没有将利用外资与引进先进技术结合起来进行考察。
其次，外商提供技术的目的很大程度上取决于获利的多少，而不是从引进方的意愿来考虑的。为了保障国内母公司的竞争优势，保持技术垄断，外商普遍阻止高新技术的转让，只把合资企业当作国内母公司的生产基地，对高新技术进行封锁，比如，我国工程机械行业中普遍没有研究开发机构就是一个明显的例证。
第三，在华跨国公司严格控制着核心技术。由于技术是无形资产，跨国公司为保持竞争力，往往对转让的技术，尤其是核心技术采取了严格的保密措施。被转让技术的先进性与跨国公司占子公司股权的比例呈明显的正相关。在跨国公司不具有股权优势时，往往仅转让二、三流技术，这样不仅得以延长其产品生命周期和技术专利期，又通过技术垄断和品牌控制等掌握着对企业的实际支配权。在缺乏控股权的情况下，跨国公司通过保持技术优势对企业进行实际控制。引入合资企业的大多是一般操作技术和组织技术，合资中的我方主要从事劳动密集型的最后装配工作，既掌握不了核心技术，更与技术开发无缘。在外商独资企业，由于保密措施更加严密，我国员工更是无法轻易接近其核心技术。例如生产基地设在天津的美国摩托罗拉公司，其产品的核心部分（集成电路板）和主要部件均来自母公司和其他海外生产基地，中方只负责完成最后的装配。近几年，摩托罗拉公司才许可天津的一家军工企业为其生产无线寻呼机上的链条，作为其生产供应链中微不足道的一员。再比如，在我国的汽车合资企业中，由于企业内部的管理分工上，外方掌握着最关键的技术和营销渠道，而且外方的技术经理拒绝配备中方副手（如上海大众），中方只能分管人事、法律等事项，因此，国内企业根本无缘接触到技术的内核。在这样的技术控制和管理体制下，我国的合资企业很难避免沦为跨国公司装配厂的命运。
第四，跨国公司的技术开发基本上是在母公司或其部分重要的区域中心进行的。在华的绝大部分跨国公司的子公司并不设立研究开发部门，个别设立的也是出于子公司所在市场的特殊需要，例如，微软（中国）有限公司设立开发部的目的，是便利其就近挖掘人才从事中文汉字系统的研究，与我国其他的民族企业争夺市场和人才。外商在紧紧控制技术的开发和转让的同时，还竭力弱化中方原有的技术开发部门，将其职能从“研究与开发”(R&D)削弱为“技术支持”，即解决现场技术问题。研究与开发和技术支持是完全不同的两个层次。前者从事核心技术的基础性研究和产品的更新换代，例如汽车的发动机、底盘和外形设计等方面的研发；而后者主要从事排除生产线的临时故障，以维持生产的正常运转。这种弱化作用使得合资过程中的我方逐步丧失独立设计和开发的能力，在技术开发上完全依赖于外方。比如，在中德合资的上海大众汽车公司，与德方合作近二十年的我方也未能形成自己独立的研制开发能力，于是只好寻求新的合作伙伴，与美国通用汽车公司合作生产新型汽车。
由此可见，外商投资企业的发展有可能使我国经济在对外技术的依赖上越陷越深，走上依附型发展道路。如不从根本上改变传统的引进外资的思想，我国将始终处于国际分工的底层，从而也无法真正分享经济全球化所带来的好处。
二、利用外资过程中的风险防范手段
（一）逐步减少直至消除外资企业所享有的“超国民待遇”
相对于国内企业而言，目前外资企业还在多方面享有“超国民待遇”，具体表现在：(1)企业设立程序上的优惠。外资企业有先设立后出资的优惠，而国内企业只有在认缴注册资本，经审查合格后才能获得营业执照。(2)税收优惠。外商投资企业可按投资项目的不同享受不同的税收优惠，最低税率仅为15%；经营期在10年以上生产性投资企业，前2年免征所得税，第3年减半征收所得税。而国内企业的所得税均为33%；(3)进出口权方面的优惠。我国法律允许外商投资企业普遍享有进出口权，而在实行进出口登记制的外贸体制下，我国大多数企业（尤其是民营企业）无法直接从事进出口业务。(4)外汇管理优惠。外资企业享有开立外汇账户、保留一定数量的经常项目收入的优惠。而依照现行的外汇管理法规，中资企业除特殊批准外，大多数经常项目收入都必须结售给外汇指定银行，不能保留外汇账户。(5)其他方面的优惠。例如，劳动费用的优惠、优先提供水电等条件、土地使用优惠、享有海外证券融资权等等。
我国对外资企业实行“超国民待遇”实质上是在特定经济环境下（经济发展初级阶段）的一种次优选择。随着引进外资规模的扩大，我国开始步入引进外资的成熟期，继续对外商投资企业实施“超国民待遇”不仅会破坏平等竞争，损害正常的市场秩序，而且会加剧民族企业尤其是国有企业的困难，使得民族企业在与外商投资企业的竞争中处于不利地位，大大削弱民族企业的竞争优势。鉴于此，在承认超国民待遇曾经起到过积极作用的前提下，必须看到现实条件下其日益突出的负面影响。今后一段时期内，政府应该考虑逐步取消外资所享有的超国民待遇，使我国的外资政策能够符合国际通行的做法。
（二）防止垄断格局的进一步恶化
1.尽快制定反垄断法并完善反不正当竞争法。反垄断法是衡量市场体系完善程度的一个重要标准。为了创造公平竞争的市场机制，必须尽快制定反垄断法，规范跨国公司的投资行为，遏制跨国公司垄断中国市场、控制我国经济的企图。现行的反不正当竞争法对于企业利用经济优势，通过垄断、兼并等手段开展不正当竞争的行为没有明确的约束，因此需要进一步完善和强化。同时，政府应当考虑及早采取一些必要的强制性措施来打破垄断。借鉴国际上的经验，有两个方面的措施可以考虑：一是强制性的股权转让，即对已形成市场垄断的外商投资企业，要求其将一定比例的股权限期转让给我国企业。二是市场份额限制，比如对已获得市场垄断份额的外商投资企业征收特别税款，把垄断利润的一部分转移出来。必要时也可考虑对产品定价进行干预，以维护消费者的利益。反对垄断是市场经济运行的基本要求，消除已经出现的市场垄断，对提高我国利用外资的质量和效益将产生十分深远的影响。
2.通过鼓励投资多元化来防止市场垄断的形成。引进外商直接投资并非一定会导致垄断，问题的关键在于能否实现投资来源的多元化。进入我国市场的部分外资企业获得垄断地位与我国开放早期的内外部环境有一定的关系。随着国民经济综合实力的迅速增长，现在应更加注重投资来源的多元化：一方面要力争直接投资来源国别的多样化，同一产业中不应当过多地从一个国家引进资本；另一方面必须保障投资来源公司的多样化，一定要避免某个行业（产品）只引进一家跨国公司的局面。今后一个时期内，在利用外资发展我国新兴产业的同时尤其要强调投资来源多样化的战略，切不可陷入外资企业垄断我国市场的格局。对一些具有战略意义的产业也必须重申投资来源多样化的战略。只有这样才能为民族企业留下生存与发展的空间，避免在经济上形成对外部的严重依附。
（三）发挥政府的宏观调控功能及服务功能以提高技术引进的水平
我国正处于产业结构升级的转型时期，面临发展高技术产业和改造传统产业两方面任务。因此，正确发挥政府的宏观调控作用和信息咨询、政策诱导、法律保障等服务作用，对我国利用外资来说是至关重要的。
1.确立符合经济发展阶段的技术引进战略。在利用外资时应着眼于引进技术，克服利用外资过程中重数量、轻质量的倾向。不能仅仅把引进外资的数量作为考核地方官员工作业绩的一个重要指标，而是要与引进外资的规模、技术水平、创汇能力等结合起来进行考核，鼓励地方政府引进技术水平高和规模大的投资项目。为此，政府应从宏观全局出发，适时制定和调整产业技术政策和技术引进战略，引导企业的技术引进行为，避免技术和项目选择上的失误。
2.对不同性质的外资项目实行分流和引导。首先，政府在技术引进上应逐步实现从引进硬件设备免税向引进“软件”技术免税倾斜，使外商更倾向于技术合作。其次，政府应加强政策引导，吸引那些对整个产业的不同层次都具有带动效应的跨国公司进入我国市场，这会增加我国企业获得最新技术的机会。另外，对符合产业政策和有发展潜力的外资企业应鼓励其增资。
3.创造良好的外部竞争环境。目前，跨国公司投资活跃、技术研究与开发本地化的趋势为我国的技术进步提供了加速发展的契机。但要利用好这个机会还得靠我们自身去创造一些有利条件。首先，要完善资本市场，建立发达的国内信息中心，搞好国内各项基础设施、公共设施、配套机构的建设，为国内企业提供包括技术管理人才在内的各项配套服务，从而激发起跨国公司与之合作的愿望。其次，要建立和完善各项法律法规并设立相关机构来监督外商投资企业的行为，力图消除他们在国内的不利影响。同时，要加强知识产权的保护，在引进和吸收国际技术的同时，尽量避免技术侵权，使外商在技术转让中无后顾之忧。
（四）有效发挥国内企业作为技术进步主体的作用
技术转让是一个渐近的过程，其结果往往取决于东道国自身的技术水平。我国国内企业普遍规模较小，资本不足，缺乏研究和开发能力，因此，迅速增强企业自身的竞争实力，形成有效的市场竞争主体，是我国企业发展的必然选择。而且，我们要特别注意建立面向市场、具有较强技术创新能力和融资能力的企业集团，使其成为技术创新的主体。与此同时，在技术引进的过程中，国内企业要注重技术引进的整体性和对技术的消化吸收能力。此外，国内企业应与外商建立灵活的联系机制，尽可能多地参与外商零部件和配套服务的生产，与外商保持一种长期的供销合作关系。尤其在高科技外商投资项目上，应坚持由我方参股的原则，并鼓励本国科研人员在合作中发明创造，保证我国企业参与高技术项目的建设，促进对国外技术的消化与吸收。