社会中介组织参与职业教育研究报告（上），本文主要内容关键词为：研究报告论文,职业教育论文,中介组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001－7518（2009）19－0004－04
社会中介组织参与职业教育的问题已日渐受到关注。社会中介组织指处于政府与公民或企业之间，起沟通、联结作用，承担特定的服务、协调、监督、管理职能的具有相对独立法律地位的社会组织。[1]社会中介组织具有自主性、自律性、中介性、公共性等主要特征。[2]社会中介组织有行业协会类、代理服务类、评估监督类、社会公益类、准行政类和准司法类等基本类别。[3]早在1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》就明确指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。[4]然而，社会中介组织参与职业教育的问题不管是从理论还是从实践来看，都不尽如人意，亟待加强研究。
一、社会中介组织参与职业教育的主要理由
社会中介组织为什么要参与职业教育？这是首先要予以回答的问题。而要回答这个问题，就必须深入分析我国市场经济发展的特点和要求、行政管理体制改革的总体形势、职业教育的办学规律以及当前我国职业教育改革发展面临的诸多困境等背景因素。只有这样，才能求得对社会中介组织参与职业教育之必要性的透彻理解。
（一）社会主义市场经济发展的呼唤
社会主义市场经济发展呼唤社会中介组织参与职业教育。这也是我国职业教育适应社会主义市场经济发展的必要趋势。在我国，社会主义市场经济体制已经基本确立，正在进一步健全和完善之中。职业教育作为市场经济活动的主体，市场经济的特点和要求注定它必须在一定程度上参与市场经济活动。为了适应市场经济发展的需要，职业教育必须借助社会中介组织的力量，或者说社会中介组织参与是适应市场经济发展的重要制度选择。就职业教育适应市场经济发展而言，社会中介组织参与具有如下主要意义：首先，可以减少职业教育参与市场经济活动的交易成本。比如调动行业协会的力量，发挥行业协会等中介组织的作用，可以更经济有效地进行专业设置、课程开发以及教学改革等。其次，可以起到弥补职业教育改革发展中政府失灵的作用。比如由于公办职业教育机构集举办者、管理者和评价者于一体，往往容易滋生评价效果失真，起不到预期的诊断和评判的作用，相对独立的评估类中介组织则可以弥补这一不足。再次，可以提升职业教育面向市场提供服务的能力。比如入世后不管是面对国外职业教育资源的冲击还是占领国际职业教育市场，只有充分发挥社会中介组织的作用，与国际惯例接轨，利用其桥梁和纽带的作用，我国职业教育才能积极应对入世带来的挑战，进而提升职业教育面向市场提供服务的能力。
（二）职业教育行政体制改革的需要
为了与市场经济体制相适应，我国启动了新一轮的行政管理体制改革，而“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心”[5]。改革的目标就是要着力建设责任政府、服务政府和法治政府；改革的重点是进一步下放各项权力，缩小政府从事事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务都交给企事业单位和市场中介组织。这就要求充分发挥市场中介组织的作用。推动职业教育行政体制改革就是行政管理体制改革不可回避的重要议题。也因此说社会中介组织参与职业教育就是适应职业教育行政体制改革的需要。某种程度上说，社会中介组织参与职业教育不是一个新问题，国家出台的一系列政策法规都程度不同地提到了要发挥社会中介组织的作用。《中华人民共和国职业教育法》提出“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构”[6]；《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》进一步提出“调动和保护社会各个方面兴办职业教育的积极性，充分发挥行业、企业、社会中介组织和人民团体在发展职业教育中的作用”[7]；《国务院关于大力发展职业教育的决定》不仅提出要“依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合”，而且提出了行业主管部门和行业协会如何参与职业教育的若干具体举措。[8]尽管如此，更多是因为体制上的原因，社会中介组织参与职业教育的效果似乎远不如预期。而新一轮行政管理体制改革就为社会中介组织参与职业教育提供了一个重要的契机。
（三）职业教育办学规律的内在要求
社会中介组织参与职业教育是职业教育办学规律的内在要求。与其他类型教育不同，职业教育是与社会经济发展联系最为紧密的一种教育类型，也是最需要社会中介组织参与的教育。不管是确定培养目标、进行专业设置、实施课程教学、建设师资队伍还是实行职业资格证书教育、开展办学水平评估等各个方面，都需要社会中介组织的参与。反过来也可以说，如果缺乏社会中介组织的支持，那么这样的职业教育就不是真正的职业教育。社会中介组织参与职业教育也是一条重要的国际经验。西方职业教育发达国家都非常重视社会中介组织参与到职业教育实践之中。社会中介组织的积极参与，就是这些国家发展职业教育的成功经验之一。澳大利亚属于典型的、行业引领的职业教育，行业协会、专业团体等社会中介组织在其职业教育体系中发挥了至关重要的作用。“澳大利亚的行业在确立国家职业教育与培训政策、制定不同行业培训包以及在不同地区与技术与继续教育学院和其他注册培训机构合作开设职业教育与培训课程等诸多方面发挥着领导作用。”[9]在德国，社会中介组织的参与体现在很多方面。其中，在地区一级，行业协会，包括工商行业协会、手工业行业协会、农业协会、律师协会、医生协会等组织，是德国职业教育最重要的自我管理机构，具有认定教育企业资质、审查管理教育合同、组织实施结业考试、修订审批教育期限、建立专业决策机构、调解仲裁教育纠纷、咨询监督教育过程、制定颁布教育规章共计8项重要职责。[10]日本、美国、芬兰等职业教育发达国家，也无不如此。为什么这些国家不约而同地重视社会中介组织的参与呢？唯一的解释就是，因为社会中介组织的参与真正体现了职业教育的办学规律。
（四）职业教育改革发展的迫切愿望
我国职业教育改革发展的现状迫切需要社会中介组织的参与。当前，社会中介组织参与乏力，已经成为制约我国职业教育质量提升的症结所在。由此也对社会中介组织参与职业教育提出了迫切的要求。要纠正职业教育决策的失灵，需要行业协会、企业家协会以及职业教育学会等社会中介组织的参与；要破除政府举办的职业教育资源严重不足“瓶颈”，需要民办教育机构、慈善组织、基金会等社会中介组织的参与；要转变陈旧的职业教育办学模式，需要行业协会、商会、企业家协会、技师协会以及职业教育学会等社会中介组织的参与；要调整滞后的职业教育培养目标及其规格，需要行业协会、行业教育协会等社会中介组织的参与；要疏浚不畅的职业教育招生和毕业生就业渠道，需要人才中介机构、校友会等社会中介组织的参与；要克服职业教育专业设置、课程开发以及教学实施的落后，需要行业协会、职业协会以及其他各种专业团体等社会中介组织的参与；要摆脱职业教育的对外合作不力，需要留学中介机构等社会中介组织的参与；要改变职业教育质量保障的主体单一，需要教育评估中介组织等社会中介组织的参与，等等。总之，社会中介组织参与职业教育乏力是当前我国职业教育改革发展中出现诸多问题的重要原因所在。
由此可以看出，社会中介组织参与职业教育不仅非常必要，而且非常迫切。尽管普通教育同样需要社会中介组织的参与，然而由于职业教育与社会经济发展的联系更为广泛，而且因为职业教育具有与普通教育不同的特性，因此职业教育对社会中介组织种类的要求也更为广泛，不仅需要专门的教育中介组织参与，而且也需要加强与其他社会中介组织的联系。
二、社会中介组织在参与职业教育中的职能
社会中介组织对职业教育的改革发展具有独特的作用。社会中介组织外延的涵盖面很广，数量和种类极为庞杂，包括大部分民办非企业单位、大部分社会团体、从政府脱钩出来的社会中介组织、部分由事业单位转化而成的社会中介组织。[11]不同的社会中介组织，其作用的内容及方式也有所不同。分析我国社会中介组织发展的现状和特点，借鉴职业教育发展的国际经验，根据我国职业教育改革发展的需要，社会中介组织在参与职业教育中的职能应该主要体现在如下方面：
（一）决策咨询职能
决策对于职业教育管理来说非常重要。“管理过程就是决策过程”。[12]职业教育管理的过程也就是不断进行职业教育决策的过程。在行政管理体制改革的背景下，改变权力高度集中、缺乏透明的传统官僚制职业教育行政运作模式，下放管理权力，充分利用社会中介组织的作用，就是时代发展的必然。就参与对象而言，社会中介组织的决策咨询职能不仅体现在参与各级政府及其职业教育行政组织的职业教育决策，为其提供咨询，而且反映在参与各类职业教育机构的决策，为其提供咨询。具体地，决策咨询的内容主要包括：参与政府起草职业教育法规和政策，参与职业教育经费预算；接受政府或职业教育机构的委托（或以自发的形式），就某一项职业教育问题开展调查、分析和研究，以报告的形式，概述现状，分析成因，提出建议，提交给政府或学校等相关部门；利用预测人才（特别是技能型人才）需求以及掌握其他信息资源的优势，参与制订国家、各级政府、各个行业（主要针对行业主管的职业教育）以及各类职业教育办学机构的职业教育中长期发展规划；参与制订各类职业学校和培训机构资质标准、各个行业职业资格标准和从业人员的从业标准；参与制订职业院校人才培养质量标准、课程标准以及办学质量评价标准。可以采取如下具体的参与形式：向各级政府、人大和各类职业教育机构提交决策咨询报告和议案；直接派专家参与各级政府、各个行业以及各类职业教育机构的职业教育决策（或立法）；参与各类职业教育办学机构的专业设置、课程开发和产学合作等活动；参与政府就重大职业教育决策或立法举行的听证会。因决策咨询内容而异，参与的社会中介组织可以是职业技术教育学会、行业协会、行业技能委员会、人才协会、工商业联合会、企业家协会、企业联合会、商会、咨询机构以及其他相关的社会中介组织。
（二）参与办学职能
参与办学是社会中介组织不可忽视的一项重要职能。大部分民办非企业单位可以归属于社会中介组织的范畴。根据1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办职业教育机构属于典型的民办非企业单位。由于它的成立是利用非国有资产，提供的是特定的职业教育服务活动，既不同于由国家举办的事业单位，也不同于营利性的企业，因此对其整体上的法律定位应该属于社会中介组织。不仅民办职业教育机构如此，而且其他一些社会中介组织也具有参与办学的职能。社会中介组织具有参与办学的合法性，国家一直以来也鼓励、支持社会中介组织参与办学。《中华人民共和国职业教育法》就明确提出“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构”，而且《国务院关于大力发展职业教育的决定》更是提出要“大力发展民办职业教育”。以中华职业教育社为例，它是由教育界、经济界、科技界从事和关心、支持职业教育事业的人士组成的职业教育团体。为政府的职业教育决策积极建言献策，举办特别是面向弱势群体的职业教育，则是其核心工作任务之一。中华职业教育社自1995年开始倡导并实施温暖工程，截至2007年底，累计培训460余万人；2005年它又启动了“温暖工程百县百万农民培训计划”。[13]中国青少年发展基金会等社会中介组织捐助的“百年职校”也是社会中介组织举办面向弱势群体的职业教育的一个典型案例。[14]此外，和公办职业学校进行联合办学也已成为近些年来社会中介组织参与办学的一种新形式。
（三）监督评估职能
监督评估是加强职业教育管理的重要手段，是“指挥棒”。如果对职业教育管理及职业教育办学缺乏有效监督评估，则这种管理及办学必然是低效的。然而就职业教育办学而言，目前，公办职业学校教育是我国职业教育体系中的绝对主体。这种公办职业教育机构集举办者、管理者和评价者于一体，弊端显而易见。当然，如果说对职业教育管理及职业教育办学一直以来没有开展监督评估，那是假的。只是这种强调由举办者主导、无视社会中介组织参与的监督评估方式已呈现太多弊端，不仅可能存在结果失真而且指标效度也很差，已经被证明是无效的、失败的，没有发挥应有的诊断评判作用。于是，在行政管理体制改革背景下，社会中介组织参与监督评估就成为必然的选择。这是因为一方面作为联结职业教育办学机构和政府、职业教育办学机构和劳动力市场、职业教育办学机构和消费者以及职业教育办学机构之间的“纽带”和“桥梁”，社会中介组织能更为准确地掌握各方信息，一定程度上可以克服信息不对称的弊端，进而确保监督评估设计的科学性，另一方面作为具有相对独立的、自治性强的社会组织，社会中介组织更能确保监督评估的客观和公正。近些年来，社会中介组织参与职业教育评估的问题得到各界人士高度关注，而且其合法性已经在相关政策文件中得到确认。具体地，监督评估的内容主要包括：不仅对职业教育决策（尤其是一些重大事项的决策）、立法的程序和内容进行监督评估，而且对职业教育决策、立法的执行情况进行有力监督，包括经费预算、重大项目决策、相关立法以及其他重大事项；主导职业教育评估指标体系的制订，选择特定的评估形式和方式；接受委托，由社会中介组织主导，对职业教育进行监督评估，向委托机构及时反馈监督评估结果，提供专业咨询。
（四）协调指导职能
由于信息不对称，各职业教育利益相关者间彼此往往不了解甚至误解。社会中介组织可以在处理双方或多方关系上扮演一个协调者角色，通过协调使得各方在认识上、利益上、行动上及其他方面最终达成一致。同时，由于社会中介组织往往在某些领域或某些问题上是专家或具有独特的专业优势，而这些往往是职业教育行政机构和职业教育办学机构欠缺的，又是他们急需了解的，此时，就需要社会中介组织扮演一个指导者的角色，为他们提供多方面指导、咨询，并参与到职业教育的管理之中。由此也可以看出，社会中介组织的协调指导始终是和向各利益相关者提供信息服务紧密联系在一起的。具体地说，协调指导的内容主要包括：首先，协调指导职业教育行政机构与职业教育办学机构之间的关系。社会中介组织一方面可以参与到职业教育管理之中，结合对职业教育办学情况的整体把握，为职业教育行政机构开展决策提供指导，另一方面可以协调指导职业教育办学机构更好地贯彻、落实各项职业教育政策法规。其次，协调指导职业教育办学机构与企业以及其他用人单位之间的关系。包括行业协会、商会、职业介绍所等在内的社会中介组织可以协调彼此间的关系，坚持双赢的原则，为职业教育机构特别是职业院校开展校企合作，尤其是在专业设置、课程开发、师资队伍建设、实习实训、毕业生就业等方面提供强有力的指导和帮助。由于一直以来我国职业教育办学机构和企业之间的关系处理不当，企业不愿意深度参与职业教育，致使职业教育校企合作、工学结合的实践往往流于形式，职业教育质量不高，职业教育办学与劳动力市场需求之间相互脱节现象严重，因此充分发挥相关社会中介组织的作用显得更为重要和迫切。再次，协调指导职业教育办学机构与社会公众之间的关系。社会中介组织一方面可以通过问卷调查以及其他方式收集、调查职业教育办学机构的社会印象信息，进而为职业教育办学机构提出整改建议，另一方面凭借对国内外职业教育办学机构整体情况的了解，为那些有意升学、留学和就业等的学生及其家长提供专业或其他方面的咨询。协调指导职业教育办学机构之间关系，也需要社会中介组织的参与，比如调整某一地区职业教育办学机构的专业结构布局，一所学校对另一所学校改革经验的借鉴，都需要社会中介组织的介入和参与。
社会中介组织的如上职能，也是我国职业教育改革发展对社会中介组织的高度期待。不仅如此，科研合作、信息服务、师资培训等，同样是社会中介组织可以发挥重要作用的领域。