试论政治运行法治化的重点和难点，本文主要内容关键词为：难点论文,法治论文,试论论文,重点论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：1000-8594(2002)03-0015-02
政治运行法治化的实现需要一些基本的条件，如民主政治制度的建立和健全、人的现 代化以及公民意识的普及和提高。这本身也是一个长期的、艰苦的、循序渐进的政治法 制建设过程。在这一过程中，尤其应该立足于社会现实，针对一些较为重要但却有些薄 弱的环节，做好以下五个方面工作：
1.注重公民政治热情的培养，不断提高政治参与的制度化、法律化水平，这是发展中 国家法治政治建设中应该加强的重要内容。
对于大多数具有专制和人治传统、主体意识和民主权力意识淡薄的发展中国家，政治 运行法治化的首要难题是政治参与的制度化、法律化，即建立政治参与的政治法律制度 ，以规定和保障公民参政的平等权利，促使每个公民积极参与国家管理，并在社会政治 运行中真正发挥国家和社会主人的作用。这里的政治参与，指的是以公民为主的非政治 职业角色者为争取实现和维护自己利益而表达政治意愿和要求的行为。以法律引导和规 范政治参与，对于政治稳定的保持和宪政民主的发展具有首要的和最终的决定意义。一 方面，可以使公民在政治交流中充分释放怨气，获得心理上的平衡和满足；亦可以使公 民充分发挥对政府的监督作用，从而有效地预防一定程度的政治混乱和失控，甚至政治 动荡，创造安定团结的政治局面。另一方面，可以使公民和政治权力机构之间相互沟通 、相互理解，从而形成共识；也可以使公民通过合法的参政，成长为积极、主动行使政 治权利并具有政治责任感的公民，进而对政府认同并产生归属感，增强政治体制的活力 ，有秩序地推进政治参与，发展政治民主。因此，当社会经济的发展引起政治参与数量 和范围的增加、扩大时，必须提高政治参与的制度化、法律化水平，使高水平的参政制 度与高涨的政治参与达成平衡。
在现代民主政治的发展中，政治参与的制度化、法律化的内容很丰富，所涉及的范围 也较广泛，其中较重要的应当是完善政党制度，并使之法律化；建立社会团体自治制度 ；完善选举、监督和罢免制度，建立和完善社会协商和对话制度等。
2.提高行政主体的程序观念，推进政治行政程序化，这是政治执法走向现代化的关键 一环。
所谓政治行政程序，是指国家行政机关及其工作人员实施政治行政管理的步骤、方式 和方法。将政治行政程序规范化并将规范化的政治行政程序运用于政治行政权的运行过 程，对于政治民主化、法治化具有重要意义。首先，政治行政程序法是保证政府与公民 之间权利义务的政治行政实体法内容的形式。它以严密、合理的操作规程动态地调整政 治行政关系，保证行政民主与效率处于均衡状态，促进现代政治与行政的实现。其次， 政治行政程序法能够保证行政权的顺利运作。一方面，它可以制约和控制政治行政恣意 ，防止行政机关及其人员选择欠缺正当性和科学性的执法方法加重相对人的政治行政义 务；也可以防止行政权的推诿和消极行为，避免行政机关及其人员滥设程序壁垒或拖延 执法进而取消行政相对人的合法权益。另一方面，它提高了政治行政效率。由于在政治 行政程序化过程中揳入了公众参与和监督程序机制，行政机关及其人员能够合 理合法地运用适度的行政权，行政相对人亦能理解、服从和支持有效的政治行政活动， 因而政府与公民之间减少了冲突，增强了信任与合作，行政效率由此而获得提高。第三 ，政治行政程序法能保障行政相对人的政治权利和自由的落实。它对行政权控制的本身 就意味着对相对人政治权利和自由的保护；同时，相对人也可以利用法定程度上的独立 的权利主动维护自己的合法权益，并在受到侵害时获得充分的救济。
然而在很多发展中国家，由于“重实体、轻程序”的传统法文化的深远影响，也由于 程序性民主的先天不足与后天发育迟缓，等等，社会现实中普遍存在着政治程序法特别 是政治行政程序法观念极其淡薄的状况。在中国，权威的法学辞书就把程序法等同于诉 讼法而完全排斥了行政程序法。这种对行政程序法的忽视是与中国缺乏程序要素的传统 法文化、长期以来的计划经济体制以及高度集中的行政权本位主义分不开的。尤其是， 体现民主和政府守法精神的现代行政程序法是现代民主社会中一项基础性法律制度，同 时又恰恰是目前最欠完善的一项法律制度，因此必须转变行政主体的观念，加速政治行 政程序化的进程。
要建立和完善政治行政程序法，至少应做到：其一，以保障行政公正和效率为目的， 健全政治民主参与和行政救济程序法，政治行政管理程序法和纯粹保证工作效率的技术 性程序法。其二，切实实施行政程序法，实现行政机关政治管理活动的程序化。其三， 建立政治行政管理的程序监督机制，纠正执法程序上的任何不公正行为，追究违法、不 当的政治行政行为的法律责任，给遭受不法侵害的相对人提供行政复议和行政诉讼的救 济权利。同时，要采取一系列措施确保相对人的程序和实体的政治权利。
3.采取有效的保障措施，使司法独立原则在政治司法实践中真正实现，这是有效运作 政治司法的基本的制度性保障条件。
司法独立作为现代国家司法组织和活动的基础，已成为世界各国普遍公认的宪法原则 。但是在中国等一些缺乏独立司法传统的发展中国家，由于观念和体制上的诸多因素， 实行“司法独立”的道路却十分曲折和艰难。就思想观念而言，由于“司法独立”的直 接渊源在于孟德斯鸠的“三权分立”学说，所以长期以来人们把它同“三权分立”一样 当做禁区，视其为资本主义的东西而忌讳提它；就体制而言，现行司法、财政体制以及 政治制约机制的不健全，使司法机关常常由于受到人、财、物等制约因素的干扰而很难 独立行使职权。因此，必须破除对“司法独立”的思想疑虑，敢于从制度上改革现行体 制中的某些弊端。
4.不断完善舆论监督机制，充分发挥舆论监督的独特作用，这是加强政治法制监督的 一个重要方面。
舆论监督，是广大民众通过电子通讯、音像、文字出版物等大众传播媒介对权力运行 特别是权力行使者的监督。它是政治法制监督的重要组成部分，具有敏捷性、广泛性、 公开性和社会性，对于政治运行法治化的实现有着其他监督形式所不可替代的以下特殊 作用：其一，它为政府和公民之间的信息沟通提供了便利条件，特别是为公民参政议政 创造了比较适宜的形式，从而有利于减少政府与公民的摩擦，保持政局的稳定。利用传 媒，政府可以及时报道国家与社会生活的各种信息，通过举行听证会与公众对话；公众 可以随时掌握国家与社会的发展动态，就政策的制定、执行尤其是就官员的政治行为充 分发表意见，提出批评。政府与公民之间因而能够相互联系，彼此促进。公民参政的广 泛和深入，将使政府所获得的支持率逐步提高。其二，它可以把权力的逆向运行以及违 法犯罪的政治行为向社会曝光，让社会批评政府，有效地防止和纠正政府失误与权力腐 败。其三，它可以通过宣传廉政事例以及敢于向腐败现象做斗争的典型人物，弘扬正气 ，匡正时弊，鼓舞和支持人民维护法律的尊严。
伴随信息传播手段的现代化，舆论监督日益显示出自己在政治与社会生活中的特殊重 要的作用。任何一个明智的政治家都不能不关注这种力量。但在一些发展中国家，由于 政治、经济等发展尚处于“初级阶段”，舆论监督的力度很不够，监督范围和程度往往 处于不确定状态，新闻部门有时不敢也不善于监督。因此，必须建立和完善舆论监督的 机制，使其作用得以充分的发挥。
5.培养人们的宪法观念，确立和维护宪法的至上权威，这是实现政治运行法治化的思 想基础和保障。
政治运行法治化要求宪法和政治法在社会政治生活的一切方面处于崇高至上的地位。 而政治法实际上是宪法中的一些政治性原则和规范的具体化，因此，在最终的意义上， ，宪法在法治化的政治运行中具有至上的权威：它是政治法或一切政治行为的最终导向 和根本准则；不论是公民还是政府，都必须首先受宪法的约束。宪法的至上权威，既是 政治民主的必然要求，也是政治法制的根本保障。其一，宪法至上是民主政治实践的坚 实基础。从内容上看，宪法作为国家的根本大法，是人民意志和利益的最高而集中的体 现，也是人民主权的体现，其要义在于控制政府权力而保护公民的各项权利。从效力上 看，宪法作为国家的“母法”，具有最高的法律效力，是评价和衡量政府行为与公民行 为的最高标准，任何与之发生抵触的政治法律、法规都是无效的。因此，宪法至上意味 着政府与公民的普遍认同和服从，它是民主政治的制度化、法律化，是政治权力和权利 、自由合理生存并有序运行的法律基础。其二，宪法至上是政治法制建设的根本保障。 宪法至上权威的确立，不仅依靠一部具有至上权威的宪法的诞生，而且需要政府和人民 对宪法的共同尊奉。只有在宪法得到严格地执行和遵守从而树立起至上的权威之后，每 一个公民的权利和自由才会为他人和政府所尊重，人们才能对宪法产生认同感和信任感 ，也才能以巨大的政治热情积极投身于政治法制的实践中，使法治政治的理想变为现实 。特别是宪法至上观念的社会化和个性化，将使政治运行合宪化、合法化成为公众的道 德要求，而这才是宪法产生实效的首要的、根本的保证。此时，宪法至上观念既可以引 导宪法的创制者修正宪法，又可以辅佐宪法实施者按照宪法的原有精神处理和裁决法所 不周之处。因此在全社会普及和提高宪法观念，确立和维护宪法的至上权威，对法治政 治的实现(包括政治运行的法治化)具有决定性意义。
宪法至上观念的提高决不是一蹴而就的事情。在诸多发展中国家，由于封建社会、种 族社会、殖民统治的历史较长，长时期对法治建设不够重视，因而传统的非理性的观念 ，如上帝至上、权力至上、道德至上等观念在人们头脑中根深蒂固。对此必须有一个清 醒的认识，并采取有效措施切实提高人们的宪法观念，为确立和维护宪法的至上权威创 造良好的社会心理条件。在发展中国家要使公民树立宪法至上的观念，就必须批判一些 传统的、落后的政治观念，在批判中建立起科学的宪法理论体系和宪法制度，并通过政 治社会化使公众形成宪法至上的观念和行为模式。
收稿日期：2001-12-10
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