从控制到治理绩效：中国党政干部分类制度改革研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,党政论文,绩效论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1009－8860（2011）02－0091－06
无论革命党时期还是执政党时期，干部队伍建设一直都是中国共产党目标实现的核心机制和利器。运用人力资源管理知识，从政府治理模式转变和提升党的执政能力视角出发研究中国干部分类制度，对于建设一个有能力、负责任、服务型的公务员和干部队伍具有重要意义。
干部分类是以权力来源和责任关系、职务和工作内容与性质等为依据，对干部进行横向分类与纵向分级。国内的代表性研究可概括为以下两个方面：（1）对中国公务员分类制度的研究。上世纪90年代前后，人事部职位职称司等曾对我国职位分类制度框架和实施构想进行详细设计和阐述，其大部分内容因各种原因而未能实施。公务员分类制度初步建立后，研究焦点转向解释法律文本和分析现行分类制度的问题，并着重从类别划分、职务与级别设置方面提出了一些改进建议（宋世明[1]、盛桂英[2]、贾自欣[3]等）。近年来，有学者讨论了分设政务官与事务官的必要性与可行性，并对两类公务员的范围、交流、管辖权划分等问题进行了探讨（黄卫平[4]、窦秀泽[5]等）。（2）对中国干部分类制度的研究。学界对干部分类制度的研究偏少，且与公务员分类制度研究相互隔离，并主要关注以下问题：干部分部分级管理体制及其发展，以组织性质和职能、干部产生方式等为依据对干部进行宏观和中观层面的分类等（杨光斌[6]、李烈满[7]、J.P.Burns[8]等）。
本文在前述研究基础上，把公务员分类制度与干部分类制度研究整合起来，对建国以来干部分类制度的演变和发展进行梳理，分析现行干部分类制度的突出问题，并从服务型政府建设对干部队伍的要求出发，提出中国党政干部分类制度改革的方向和制度框架，以期满足政府治理模式转变和治理能力提高的要求。
一、控制导向的干部分类制度：干部分部分级管理体制和职务名单制
1953年，中共中央颁发《关于加强干部管理工作的决定》（以下简称《决定》），其主要内容是逐步建立分部分级管理干部的制度。所谓分部管理制度，是指将干部分成若干类，在中央及各级党委的统一领导之下由党委的各个组成部门分别进行管理；所谓分级管理制度，是指在中央和地方各级党委之间，建立分工管理各级干部的制度，其基本工具是干部职务名称表制度，即“把属于哪一级党组织分工管理的干部范围，采用排列干部职务名称的方式，加以系列化和规范化”[9](P20)。
1953年的《决定》把干部分为9类，其类别和分管部门如表1所示。1955年，中央根据《决定》要求，颁发了《中共中央管理的干部职务名称表》，规定执政党中央一般管到司局级干部，中央政府中司局级以下干部由中央政府人事部门管理；省级以下党委基本按照下管两级的原则划分管理权限。《决定》和《职务名称表》的颁布标志着干部分部分级管理体制初步形成，并成为中国干部人事制度的基本框架。
在经历了“文革”期间的瘫痪之后，1980年，中央批准重新颁发《中共中央管理的干部职务名称表》，并延续了之前的下管两级原则。1984年，中央发布《关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知》，中央和各级党委的干部权限划分原则调整为下管一级。同年，党管干部的类别也进行了调整，即“除军队干部、政法干部、文教干部和统战干部仍然由本系统的党委管理外，所有经济类的干部都由党的组织部门负责考察和任命。这样，干部由过去的9大类变为5大类”[6](P62)（见表1）。此后，中央又于1990年和1998年对中央管理的干部职务名称表进行了修订，但是其调整幅度较小，主要涉及国有企事业单位。[10]
以《决定》和《职务名称表》为基础的干部分部分级管理体制自20世纪50年代建立以来，虽历经数次调整，但基本框架未变，并具有以下突出特征：首先，干部分部分级管理体制是为了适应建国后干部大量增加、且从事的工作日益复杂的需要而建立起来的，是从高度集中统一的干部管理体制走向分类管理的第一步。其首要目的是在不同层级党委及其部门之间划分干部管理权，而不是分类管理。其次，这一分类目的决定了干部分部分级管理体制的分类依据：横向分类的依据是干部所在单位组织的性质和职能，而与具体工作内容和性质无关；纵向分类的依据是干部的职务层次，而不是工作的难易繁简，突出的是官阶高低。第三，通过干部职务名称表制度，执政党成功地将政府、重要的国有企事业单位、群众团体等与执政党捆绑在一起，并通过层级节制（从下管两级到下管一级）的方式实现了上级对下级的严密控制。[11]因此，从严格意义上说，干部分部分级管理体制并不是现代意义上的干部分类管理，而是根据干部所在组织类型、占居科层机构的层次而在党委内部划分干部管理权，是分工而不是分类，关注的是纵向分级与管辖权划分，是执政党嵌入政府与社会、实现社会整合的重要机制，是控制工具而不是管理工具。
二、效率导向的干部分类制度：从职务分类到职位分类
对控制导向的干部分类制度的突破从党的十三大开始。十三大报告提出：“要对‘国家干部’合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度……当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度……国家公务员分为政务和业务两类。”此后到1993年前后，国内掀起了研究公务员分类制度的第一次热潮。这一阶段最具代表性并得以试点的研究成果是由人事部职位职称司组织的对中国公务员职位分类制度框架的设计和论证。这一分类框架在把公务员分为政务类和业务类公务员的基础上，以职位分类制度为基本目标，同时结合品位分类制度的部分因素，形成了相对完整的针对业务类公务员的职位分类结构体系和评价体系：横向上包括2个职门（行政执行类和专门技术类）、33个职组、138个职系，纵向上分为18个职等。[12]这一分类框架在充分考虑到中国特点和限制性条件的前提下，尽量按照规范的职位分类原理进行设计和操作，其科学化和规范化水平被普遍认同。然而，由于政治环境的变化，以及更为直接的原因——这一分类框架仍过于“理想化”、并且“职位分类的弊端先于优势出现……我国职位分类制度从试点时期开始就充分暴露了工作量大、程序繁琐、结构复杂等缺点”[13]，从而最终未被1993年颁布的《国家公务员暂行条例》采纳。众所周知，职位分类经常被视为公共人事管理发展的里程碑。这一以职位分类为目标的分类制度改革尝试是以提高政府效率为宗旨的改革，体现出科学管理的气质，反映了伴随经济体制改革而引发的干部队伍由“革命干部”向“技术官僚”转变的需求和趋势。虽然具体方案没被采纳，但职位分类作为干部人事分类改革的目标得以确立。
1993年，《国家公务员暂行条例》颁布实施。该条例把公务员的范围限定在“国家机关中除工勤人员以外的人员”，并明确规定“国家行政机关实行职位分类制度”，其内容包括：在“三定”的基础上设置职位、制定职位说明书、确定职务序列和级别。这一制度虽然进行了职位设置，但实际的分类结构与职位无关，其最核心的制度设计是分设领导职务和非领导职务，以及与职务序列形成对应与交叉关系的级别，突出的是职务的区分，因此用“职务分类制度”来称呼它更为恰当。其强调科层体系中的“官－民”身份界分与等级关系，官本位色彩浓厚，可以看做是控制导向的干部分类制度的延续。
2000年，《深化干部人事制度改革纲要》把干部从宏观上分为党政干部、国有企业干部和事业干部三大类，并把“形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度”作为深化干部人事制度改革的基本目标之一。这是国家对范围广泛的干部从宏观层面作出的明确分类，① 其分类依据是干部所在组织的性质和职能。
2006年开始实施的《公务员法》把公务员的范围扩大到所有具有行政编制的人员，这在某种程度上呼应了2000年对干部的宏观分类。根据《公务员法》及其配套法规《公务员职务与级别管理规定》，现行的公务员分类制度主要内容包括：公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，国务院根据需要可以增设其他职位类别；不同职位类别设置不同的职务序列；增加了公务员级别的数量，并赋予其平衡比较不同职务序列的作用。《公务员法》对综合管理类公务员的职务序列做出了明确规定，行政执法类和专业技术类公务员的职务序列设置及其与级别的对应关系正在一些行政执法、专业技术部门和深圳等地进行试点。
与1993年的公务员分类制度相比，新的分类制度表现出职位分类制度的某些特点：首先，按照职位的特点和性质对其进行了横向的类别划分，这类似于职位分类中的职门或职组，并为将来的进一步细分——职系划分预留了空间；其次，由于职务序列的多样化，级别拥有了平衡比较不同职务序列的作用，这类似于职位分类中职等的作用。中国的公务员分类制度重新回到了以规范的职位分类制度为目标的轨道上——通过横向的类别区分体现对专业主义和职业主义的追求，通过不同职务序列设置及其与级别的对应关系实现公务员激励与保障，通过分类工资与分类培训等分类管理实现管理的优化。以提高政府效率为宗旨的干部分类制度雏形终于被纳入到法律文本。
然而，由于现有的公务员分类制度仍处于未完成状态，它能否很好地解决之前已经暴露出来的公务员管理中的一些突出问题还有待观察，包括基层公务员的激励与职业发展、“级别”功能弱化、非领导职务功能定位模糊、公务员专业化不足等问题。不过，从现有的制度设计和安排以及部分地区的试点情况看，已经出现了一些值得关注的问题：首先，根据《公务员职务与级别管理规定》，“公务员职务根据规定的机构规格、编制限额、职位等设置”，这似乎意味着“职务设置与机构规格挂钩且一般不得超过机构规格”的传统得以保留，那么如何解决基层公务员晋升空间小、职业发展台阶少的问题？其次，由于类别划分太粗及职位评价体系的缺失，现有的公务员分类制度仅有分类而没有分类管理，因而是否难以成为专业化分工和整合、录用、培训、评估、职业发展及其他人力资源职能实现的基础？第三，公务员范围扩大后，如何调整干部管辖权以实现干部分部分级管理体制与现有公务员分类制度的衔接？
最后也是最值得关注的问题是：以经典的职位分类制度为目标的公务员分类制度体现了对组织效率和绩效的追求和强调，因为经典的职位分类制度不仅是“支持薪酬系统和控制成本的管理工具”[13](P145)，而且是录用、培训、绩效评估、职业发展等人事管理决定的基础，是通过人事激励与约束实现组织效率和绩效的管理工具。长期以来，在压力型体制和行政逐级发包制背景下，中国政府逐渐形成独具特色的“政治锦标赛”治理模式，即上级政府根据多个下级政府部门的行政长官业绩的相对排名来支付其报酬——获得晋升，其中业绩标准由上级政府决定。在这样一种自上而下的强激励体制下，以业绩为核心指标的绩效评估体系已成为中国干部人事管理中最重要的手段和机制，表现出浓厚的管理主义色彩，同时也造成政绩工程等问题。在这样一种背景下，如果仍然片面强调职位分类制度作为实现组织效率工具的功能，势必加重已经存在的效率至上、公共责任弱化和治理绩效缺失等问题。强化党的执政能力和服务型政府建设需要一个既能突破传统干部分类中过分强调政治性控制，又能避免陷入过分强调效率和部门绩效的管理主义泥潭，而以实现公共治理绩效为目标的干部分类制度框架。
三、治理绩效导向的干部分类制度：问责工具、绩效管理工具和赋能工具
中国的政府治理模式正在经历着深刻的变化，其基本的趋向是从统治型、管理型政府走向服务型政府，从动员－监管型政府逐步走向回应—合作型政府。服务型政府把公正、回应和责任作为政府管理的首要价值追求，人事管理的基本原则是在使命感、公共责任感与职业伦理的基础上，以相互信任和尊重的方式，通过沟通与合作实现回应性与公正。这就需要干部分类制度不但要摆脱传统干部分类中对秩序、忠诚与服从的强调，而且要超越管理型政府模式下对效率和部门绩效的强调，而走向兼顾效率、回应、责任和公正的治理绩效目标。
“就公共利益而言，所有公民应享受对政府服务的平等机会、权利和义务……就政府的立场而言，则愿以最低廉的代价雇得最有能力的工作人员……就公务员的利益而言，则愿获得最优良的待遇与最稳固的保障”[14](P7)。因此，治理绩效导向的干部分类制度要兼顾外部控制者、部门主管和普通公务员的需求，以实现公共利益、组织利益和雇员利益的平衡：它是外部控制者实施监督以提高政府回应性和服务性的问责工具，是部门管理者通过人事激励与约束提高组织绩效的管理工具，也是激发普通公务员自主管理和发展的赋能工具。干部分类依据、结构、过程和技术的选择应当综合考量三种工具的不同要求。
作为问责工具的干部分类制度要求以任职方式、权力来源与责任关系为依据，在政治层面上把干部作为行政问责的个人客体，[15](P2)以此为基础，将其分为特别职干部（政务官）、一般职干部（事务官）和聘任职干部。特别职干部以选举与委任为任职方式，其合法性来源与责任指向是民意或政治支持，通过任期制形成与社会的流动状态，由执政党进行管理；一般职干部以考试为任职方式，其合法性来源与责任指向是其胜任能力与绩效，实行常任制形成稳定的职业化队伍，由政府人事部门管理；聘任职干部以聘任为任职方式，其合法性来源与责任指向是聘任合同，实行聘期制满足政府管理的弹性需求。以权力来源和责任关系对干部分类，明确了每类干部的责任对象和内容，使得公民、执政党等外部控制者可以根据不同类型干部的责任类型和内容实施监督，以提高政府回应性和服务性。这一分类结构在坚持党管干部原则的同时，实现了传统的干部分部分级管理体制与干部分类制度的耦合。当然，要实现这样一种干部分类还需对以下问题做进一步研究：三类干部的具体范围，各类干部之间的交流与转换，三大类干部的工资、绩效评估、职业发展、监督与问责等分类管理制度。
作为绩效管理工具的干部分类制度要求管理层面的干部分类能“通过工作分析和工作组织，提供了组织中工作分割和整合、招聘、甄选方法、培训项目、评估系统，以及其他人力资源职能的基础”[13](P145)，帮助部门管理者提高组织绩效。现行的公务员分类制度已经在朝着这个方向努力，并需在以下方面逐步完善：根据工作内容和性质对干部（主要是一般职干部）在现有分类基础上细分，逐步形成包括职类、职组和职系的横向结构，并形成分类考试、分类培训、分类工资、分类绩效评估和晋升制度；通过试点，合理确定职位评价的要素和权重，为不同的职组设置合理的职业发展阶梯，即职务序列或者说职级；综合考虑职位要求和人的因素以确定级别的依据，并通过职位调查和评价建立不同职务序列与级别的对应关系，以建立不同职系和职组之间的可比性。人事部职位职称司在20世纪90年代前后所做的研究设计可作为重要参考。当今西方发达国家的公务员分类制度已经从早期经典的职位分类与品位分类走向相互融合，从早期强调专业化细分走向宽带制，中国的干部分类制度应当积极吸纳其经验和教训，确定适度的横向与纵向“带宽”，通过综合考虑职位要求和人的因素来确定级别的依据。
为了确保公务员分类制度的顺利实施和效能发挥，避免再次出现20世纪90年代的“制度夭折”现象，在分类制度设计中尤其需要注意其对于每一个公务员的意义，通过分类制度设计和实施的过程，让每一个公务员认知和体验到分类制度对自我职业发展的价值，此即作为赋能工具的干部分类制度。作为赋能工具的干部分类制度意味着它尊重人的价值，通过指导和激励每个公务员进行职业发展规划、尽可能发挥其自身潜能，以实现雇员与组织的共同发展。在人力资源管理时代，人被看做是组织最重要的财富和资源，从而“人”取代“工作”成为管理的核心；管理的出发点从对立和控制转向协调和合作，组织与组织成员在日益复杂和多变的环境中结成了“命运共同体”，在面对挑战中共同成长；更加强调雇员的主观责任，其“重点不是一个人根据法律或者组织章程应对谁和为了什么而负责，而是一个人觉得应当对谁、为了什么而负责和负责任地行为”[16](P8)。为了适应从人事管理到人力资源管理时代的转变，人事分类制度的目标要“由政治性的控制，转为行政性的建设。不仅在防止政府任用不合格的人员，更在使政府中每一个工作人员的内在潜能得到最高的发挥。不重在以督策与管束方法处理人事问题，而重在以科学的知识技术及从‘人性’的观点，促进自动自发的服务精神”[14](P21)。因此，建构作为赋能工具的干部分类制度需要合理配置分类权力，形成参与式的干部分类过程与程序，让组织成员在分类过程中明确组织的期望与自身的责任和职业发展前景；需要通过工作分析、分类与评估技术的优化澄清组织对公务员的期望，理顺组织任务、绩效标准和最低资格条件之间的联系，形成包括任务、工作条件、绩效标准、知识技能和能力、资格等要素的职位说明书。[17](P155)
收稿日期：2010－11－25
注释：
① 鉴于国家从宏观层面对干部的这种明确分类，下文的干部仅指干部中的“党政干部”。
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