儿童健康照顾与国家福利责任：重构中国现代儿童福利政策框架，本文主要内容关键词为：福利论文,中国论文,重构论文,框架论文,儿童论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会结构转型与儿童福利政策议题
中国社会正在“从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭半封闭社会向开放社会转型；从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型；从伦理社会向法理社会转型”[1](p2)。 宏观社会环境和微观个人社会行为模式都发生前所未有的革命性变化，传统稳定、封闭和城乡分隔的二元社会结构在改革开放与市场经济冲击下显著变化，全国亿万人口水平性地理空间流动迁徙，彻底改变人们传统社会关系与社会生活方式，深刻影响人们价值观念与社会行为选择模式。在社会分层和家庭生活层面上，亿万儿童的生活状况因为家庭功能结构变动受到深刻影响，其中最核心和最突出的社会问题是各式各样的困境儿童和“问题儿童”大量涌现，比如“处于困难条件下的儿童”包括农村独生子女、女童、残疾儿童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、孤残儿童、贫困家庭的儿童和其他儿童[2](p9)。21 世纪初期，“问题儿童”范围扩大，贫困儿童、流动儿童、艾滋病致孤儿童、被拐卖儿童、服刑人员子女、社会孤儿、童工和女童问题，成为公共政策与社会政策议程热点议题[3](p3)。社会结构转型、 儿童生存发展状况的变化导致国家福利责任和儿童福利政策议题应运而生。
儿童福利政策议题实质是国家与儿童互动关系，精髓是国家与社会如何有效保护儿童，确保所有儿童身心健康地成长，社会、国家、家庭和儿童之间形成平等互惠制度化伙伴关系。某种意义上说，儿童生存、儿童福利与儿童保护议题是工业化、城市化与现代化历史产物，在传统农业社会中，儿童与国家关系隐蔽、依附在国家与家庭的关系中，儿童与国家的关系尚未成为独立的社会关系，儿童议题并非是“社会问题”，儿童是家长个人的私有财产[4](p6)。工业化、城市化与现代化以来，就业、童工、贫困、家庭生活、犯罪与社会秩序等问题突出，儿童的生存发展状况、儿童保护、儿童社会权利和儿童福利服务，儿童与国家的关系形成。如何巩固维护、支持家庭抚育功能，提供妇幼保健和食品营养服务，保障儿童身心健康成长，成为现代民族主权国家面临的政治任务，成为衡量与观察社会现代化程度的最佳视角，儿童与国家的关系成为独立、重要、基础和现代性社会关系，国家儿童福利政策应运而生。儿童福利政策议题的范围与内容主要是：社会、国家与家庭如何为儿童营造更好的生活环境，实质是国家为儿童提供足够社会保护与社会关爱，为国家发展与社会发展培育合格公民[5]。
二、儿童福利制度安排与分隔化服务体系
改革开放以来，中国儿童群体构成、分类分层及其生存发展状况发生翻天覆地的变化，国家儿童保护与儿童发展状况取得世人瞩目的辉煌成就，儿童福利事业蓬勃发展。首先，政府按照国家亲权、刑罚个别化、儿童宜教不宜罚和恤幼等理念，创建少年司法制度，建立独立于成年人的司法制度框架，为未成年人提供特殊保护，尤其是立法和司法制度保护。1984年11月，上海市长宁区人民法院建立全国第一个少年法庭。1986年，这一革命性改革得到最高人民法院的充分肯定并开始在全国推广。目前，我国已建立少年刑事案件合议庭、少年刑事案件审判庭、少年综合案件审判庭、少年案件指定管辖以及青少年刑庭并存的多元少年法庭体系。此外，还建立救助保护、工读教育、强制戒毒、劳动教养等处置有严重不良行为少年制度，现代少年司法制度初见端倪[6](p78)。其次，与此密切相关的是，政府建立未成年人的社会保护和司法保护制度框架。
1991年9月， 七届全国人大常委会二十一次会议通过《中华人民共和国未成年人保护法》，该法首次以国家基本法律的形式提出未成年人的社会保护基本类型和社会保护的制度框架，将未成年人的社会保护分为家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护四种最基本的类型，规定“对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，确定保障未成年人的合法权益，尊重未成年人的人格尊严，教育与保护相结合原则。1999年6月， 第九届全国人大常委会十次会议通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，该法强调预防未成年人犯罪的重要性，巩固少年司法制度，完善未成年人司法保护体系，标志儿童的社会保护特别是司法保护制度框架形成，预防犯罪和教育感化挽救是制度重点。
总体来说，目前中国儿童保护与儿童司法保护制度框架基本形成，正处于发展完善过程之中。
更为重要的是，改革开放特别是上世纪90年代以来，儿童生存发展状况和儿童权益保障，儿童福利事业成为国家公共政策与社会政策议程的核心议题，国务院成立相应的工作机构，先后制订两个国家级儿童发展十年规划纲要，形成儿童发展的国家级行动方案与发展规划。20世纪70年代以来，世界各国最困难儿童的数量急剧增加，儿童保护成为全球问题。1989年11月20日，联合国大会通过《儿童权利公约》，详细阐述应赋予儿童的基本人权：生存的权利；充分发展其全部体能和智能的权利；保护他们不受危害自身发展影响的权利；参与家庭、文化和社会生活的权利[7](p1)。1990年9月联合国在纽约召开世界儿童首脑会议，通过《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件，指出“儿童幸福需要最高一级的政治行动”，要求各国政府在1991年底前拟定儿童发展国家行动方案。为此，中央地方政府相继建立儿童工作协调机构。1992年2月，国务院妇女儿童工作协调委员会编制中国首个国家级儿童发展十年规划纲要：《九十年代中国儿童发展规划纲要》，规划九十年代中国儿童生存、保护和发展的主要目标，战略意义和规划原则，发展策略和政策措施，将儿童发展置于社会发展的优先领域[8](p9)。这是中国第一部以儿童为主体， 坚持“儿童优先”原则，促进儿童发展的国家级行动计划，标志儿童福利时代来临。经过十年的不懈努力，全国基本实现《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出的主要目标，中国儿童生存、保护和发展状况取得了历史性进步，也为制订实施儿童发展规划积累经验。2001年5月22日国务院发布第二个儿童发展十年规划：《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，从儿童与健康、儿童与教育、儿童与法律保护、儿童与环境四个领域，提出儿童发展目标，基本搭建中国现代儿童福利制度框架与儿童福利政策框架，为儿童福利发展指明方向[9]。
1949年以来，儿童福利、婚姻家庭、妇女福利与妇幼保健获得长足发展，取得辉煌的成就。但是由于“左倾”思想盛行、慈善福利与基督宗教的历史渊源、民众对福利概念理解的偏差、经济增长和赶超模式主导地位、社会经济发展水平与历史阶段、国家社会发展战略定位等原因，“儿童福利”逐渐蜕变为“青少年工作”，“青少年工作模式”取代“儿童福利服务模式”[10]。儿童少年工作模式的最主要特征是注重意识形态宣传，注重学校政治思想与伦理道德教育，儿童少年的“生活照顾”和“生活福利”有所弱化，儿童福利服务理念与实践发展相对缓慢。改革开放以来，中国儿童福利发展的国际国内环境发生重大变化，深刻影响儿童福利事业，儿童福利事业发展动力因素和推动力量日趋复杂多样，国际环境和国际影响作用显著增大。
改革开放政策打破了传统的城乡分隔状况和终生固定化的生活模式，城乡社会流动频繁，青少年犯罪问题成为社会各界高度关注议题，如何预防治理青少年犯罪成为政府关注焦点，预防青少年犯罪、未成年人保护和政治思想教育成为儿童少年工作的战略重点与基本领域，儿童福利政策模式“刑法化或司法化”（预防青少年犯罪）和道德化（政治思想教育）倾向明显，儿童福利政策发展动力源泉趋于“政治化”，生活照顾和国家社会保护的色彩略显不足[11]。儿童福利发展动力源泉政治化集中体现在儿童福利服务分散多个政府部门和工青妇组织中，分隔化服务体系成为这种条块分割和多元行政管理主体儿童福利制度基本结构性特征之一。
儿童健康照顾、基础教育、福利服务、生活照顾和公共服务相互分割，缺乏内在联系，不同性质、类型、领域的儿童福利与儿童保护服务分散在不同行业部门，分隔化特征明显。1949年以来，政府逐渐建立狭义和广义的两类儿童福利制度。狭义儿童福利主要是指民政部门主管的弃婴、孤儿、残疾儿童福利服务，服务对象主要局限无抚养人的孤儿和残疾儿童，政府建立专门性的儿童福利院，配备专职的工作人员，为孤残儿童提供国家性社会保护[12]。与此同时，政府为亿万普通儿童建立儿童健康照顾、基础教育、家庭福利和公共服务体系，以满足儿童身心健康成长、
接受教育、儿童社会化、日常生活照顾和良好社会环境的需要。但是，这些儿童福利服务之间缺乏内在必然联系，形成分隔化或分割化儿童福利服务体系。分隔化或分割化儿童福利体系是指不同儿童福利服务体系之间相互分离、独立运行的状况，这种分隔化状况突出反映在价值理念、政策目标、服务对象、服务内容、资金来源和儿童行政管理体制等诸多领域中。首先，现有相关部门和组织构普遍缺乏儿童福利概念与价值理念，儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童需要、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受。其次，现有不同部门的儿童政策目标分散多元，缺乏统一、集中、典型的儿童福利政策目标，部门儿童工作政策目标与国家儿童发展总体目标间缺乏内在逻辑联系，有些目标相互冲突。第三，目前，儿童福利服务对象被人们普遍局限于民政部门照顾的孤残儿童，服务对象有限，各式各样的困境儿童和绝大多数普通儿童都没有“被认定为”是儿童福利服务最基本的对象。第四，儿童福利现有相关服务内容基本局限于儿童日常生活照顾和孤残婴幼儿的抚育工作，健康照顾、基础教育、营养食品、儿童免疫接种、妇幼保健服务都不属儿童福利服务范围。第五，目前从事相关儿童福利服务部门的资金来源多种多样，许多服务是由儿童家庭负担的，难以充分体现儿童福利理念和国家的福利责任承担，许多应由国家承担的费用由家庭负担。最后，儿童福利行政管理体系涉及民政、教育、卫生、工青妇和中国残疾人联合会多个部门。
三、儿童健康照顾与妇幼保健服务现状
儿童健康照顾服务是儿童福利基础性、战略性和先决性组成部分，是儿童生存发展保护服务的出发点和核心组成部分，是儿童身心健康成长的社会前提和物质条件，地位非常重要。众所周知，婚姻家庭生活和生育制度本质是夫妻承担人口再生产、儿童社会化和儿童养育责任[13](p1)。在传统社会生活中，孩子是父母家长的私有财产，国家几乎未对儿童提供任何形式的保护，照顾儿童是家庭私事，儿童生理、儿童心理、儿童教育学和儿童社会化等议题尚未形成[14]。工业化、城市化和社会现代化以来，贫困、童工、疾病、文盲和食品营养等催生儿童问题，国家与儿童关系框架议题形成，如何保护儿童，确保儿童身心健康成长首次成为国家的责任。纵观国家与儿童关系演变过程，现代民族主权国家面临首要问题是如何降低新生儿死亡率，降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风，确保安全分娩、母子平安和儿童身心健康的成长。因此，现代国家最早介入的儿童健康照顾领域是生育、分娩制度和助产士的培养管理工作，然后是儿童免疫接种，第三位是儿童基础教育问题，第四位是儿童体质发育和食品营养问题，第五位是妇幼保健与家庭卫生，第六位是学校卫生、体育锻炼和儿童少年体质的生长发育，二次世界大战之后才是生殖健康与优生优育、计划生育与家庭福利、青春期保健与健康促进，心理卫生和精神健康等现代儿童健康照顾议题日趋盛行时期，儿童福利服务体系形成[15]。显而易见，生殖健康、儿童生长发育和身体健康是儿童福利和儿童身心健康成长的物质基础，凸显儿童健康照顾在儿童福利、儿童生存发展保护服务体系中基础性、战略性和先决性地位，如果无品营养、计划生育、优生优育、计划免疫和生活照顾，儿童身心健康成长无从谈起。因此，儿童健康照顾和妇幼保健服务是儿童福利政策、制度的基础，是儿童福利的战略重点。
中国的儿童健康照顾与妇幼保健议题萌芽于上世纪20年代。近代儿童健康照顾服务是伴随西医传入中国的，基督教传教士和教会医学都发挥重要作用。1925年北平成立第一卫生事务所，提供妇幼保健、社区卫生、食品营养和公共卫生服务等，1929年，政府创立“国立第一助产学校”，1930年杨崇瑞博士创立北平保婴事务所[16](p100)。1949年新中国成立后，党和国家高度重视婚姻家庭、儿童福利、妇幼保健和公共卫生问题，以公共卫生、学校卫生和妇幼保健工作为主体儿童健康照顾体系框架初步确立，儿童健康照顾首次成为相对独立的工作领域。从胎儿期至14周岁的少年，重点是7岁以下的儿童成为儿童健康照顾的主要对象， 全国城乡的孕产妇死亡率、婴儿死亡率大幅度下降。具体来说，政府主要是通过控制儿童急性传染病和普遍开展预防接种、计划免疫，广泛开展新法接生，以喂养、防病和卫生习惯培养为主的新法育儿运动；大力建立儿童医疗机构，改善儿童就医条件；开展全国性儿童健康照顾理论与政策研究，举办国际儿童年（1979）活动，开展形式多样国际交流，与联合国儿童基金会合作，建立儿童急救中心和妇幼保健示范县，建立中国儿童健康照顾与妇女健康照顾服务体系和制度框架，确保儿童身心健康地成长[17](p199)。总体来说，改革开放以前，中国儿童健康照顾服务体系的制度性框架基本确立，但是，由于经济社会发展水平限制，儿童健康照顾与妇女健康照顾服务停留在较低水平上。
目前，中国儿童健康照顾范围显著扩大，健康照顾服务日趋多样，儿童健康照顾服务的专业化程度不断提高，儿童健康照顾与儿童福利、儿童生存、发展保护状况的关系更加密切，儿童生理学、儿童心理学、儿童营养学、儿童医疗学、儿童教育学和儿童福利学等学科形成。改革开放以来，中国社会环境、社会面貌与生活方式发生重大变化，儿童健康照顾同样如此。儿童健康照顾的内容扩大，目前中国权威儿童少年卫生学的主要内容仍然是儿童少年的生长发育，包括生长发育规律、特点与影响因素，青春期发育、生长发育调查和评价方法。此外，除儿童少年心理行为卫生、儿童少年的健康检测与常见病预防、体育锻炼与健康状况、教育过程卫生、学校建筑和设备卫生等传统服务领域之外，许多新型服务成为儿童健康照顾服务的基本内容。例如有关青春期发育调控机制的最新研究进展，针对中小学生的行为指导、心理咨询和学校心理教育服务，学校健康教育中学校生活技能教育、学校预防艾滋病、青春期教育等新理念，学校建筑设备的最新卫生标准，针对儿童疾病谱变化，增加青少年健康危险行为防治内容，针对我国卫生管理体制的重大变化，探索新型学校卫生监督方法等成为儿童健康照顾内容，儿童健康照顾服务的范围更加广泛、内容更加丰富多彩，系统化与体系化的色彩更加明显，儿童少年卫生学研究对象从出生后婴儿扩大到发育成熟的青年，年龄范围为0—25岁[18](p1)。
儿童健康照顾与妇幼保健服务体系的现实状况，充分反映目前中国儿童的社会经济地位与儿童福利服务体系的发展、成熟程度，反映中国特色儿童福利制度安排与政策框架的取向。首先，严格说来，中国的儿童健康照顾与妇幼保健服务的萌芽、孕育、发展始于近代社会，儿童健康照顾服务的历史发展过程相对比较短暂，不足百年，有关儿童健康的知识积淀尚浅，人们对中国儿童生长发育的基本规律、结构特点和发展趋势等议题认识尚处于发展过程中。其次，中国儿童健康照顾与妇幼保健服务历史发展过程可以分为三个截然不同的阶段：民国时期到1949年为第一个阶段，1949到1970年代末期为第二个阶段，改革开放至今为第三个阶段。儿童健康照顾与妇幼保健服务发展的连续性、继承性关系引人注目，格外突出。第三，长期以来，儿童健康照顾议题始终隐蔽、依附在更大的妇幼保健议题之中，儿童健康照顾的相对独立性和专门化程度尚待提高，儿童健康照顾与妇女健康照顾的关系十分密切，形成“妇幼保健”的传统与“妇女儿童”的工作模式，说明专业化服务分化程度尚待提高。如托儿所、幼儿园发展动因之一是关系广大妇女的彻底解放和妇女走出家门，参加劳动[19]。第四，在儿童健康照顾服务体系中，社会各界、政府与家长普遍十分重视婴幼儿医疗服务，特别是小儿急性传染病防治和预防接种服务，有效遏制严重危害儿童身体健康的脊髓灰质炎、麻疹、百日咳、白喉、流脑、乙脑等急性传染病，极大降低孕产妇和婴幼儿的死亡率。儿童健康照顾的医疗化和预防接种化趋势集中体现在儿童医院和妇幼保健院的机构设置中。
儿童健康照顾的某些基础性服务领域亟待开发，例如生殖健康中的性教育、性伦理和性道德，生殖健康服务、性权力、性安全、性骚扰和性侵犯，困境或弱势儿童的保护亟待发展[20](p2)。第五，儿童健康照顾服务的行政管理体制呈现行政化和综合化趋势，专业化和系统化程度有待提高，儿童健康照顾服务分散在不同的领域，儿童体质生长发育、儿童食品营养与膳食、儿童预防接种和计划免疫、儿童医疗服务与临床治疗、儿童学校卫生与健康促进学校等服务，分别由卫生、教育、体育、妇联和共青团等不同的政府或准政府部门来管理，管理主体多元。
四、国家福利责任与现代儿童福利政策框架
现行儿童健康照顾与妇幼保健服务体系、制度安排与政策框架性质基本属于传统模式。改革开放与社会结构转型，全面建设小康社会，构建和谐社会与实现社会主义社会现代化，都迫切要求传统儿童健康照顾模式实现转型，建立与现代社会相适应的儿童健康照顾制度。确切地说，中国儿童福利制度和儿童健康照顾服务体系的准确性质是正处于转型、过渡漫长过程之中。这种转型过渡的性质意味着儿童福利制度和儿童健康照顾服务体系处于一种混合的状态中，但儿童福利模式中传统因素逐渐弱化衰退，现代因素日趋强化。需要强调的是，这种社会结构转型的过程与制度安排模式变迁的过程不是纯粹自然的现象，人们的主观能动性和有计划变迁的努力可以发挥重要的作用，能够直接影响社会结构转型的速度、深度、范围、内容、方式、途径、质量、效果、方向和未来发展的前景。
构建新型儿童福利制度框架，首先，传统的儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系孕育、诞生在传统的农业社会环境之中，传统落后农业经济生产模式和低下的社会经济发展水平难以为儿童福利事业提供发展动因。其次，传统的儿童福利制度与儿童健康照顾服务缺乏相应的现代价值观念基础和价值目标，如儿童优先原则，儿童权利和儿童参与，儿童是国家的财富而不是家长私有财产的观念，家庭是最佳的儿童福利，儿童是典型的依赖人群，儿童最需要国家与社会的全面保护等[21]。第三，传统儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系性质是非社会福利与非儿童福利性质的，或者是社会福利与儿童福利性质不清晰明确，国家在儿童健康、教育、保护中发挥有限作用。现代儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系恰恰相反，国家在儿童保护中承担无限的责任。第四，传统儿童福利与儿童健康照顾服务的政策目标含糊不清，政策目标的优先次序清晰，如何确保所有儿童身心健康、无忧无虑、幸福快乐地成长，免受各种伤害、威胁和冲突暴力，这是现代儿童福利制度基本政策目标，也是现代儿童福利制度与健康照顾服务体系的功能。第五，传统儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系的服务对象数量有限，选择性特征明显，通常只有部分困境儿童或问题儿童能够获得国家的保护，绝大多数普通儿童不是服务对象，例如中国流浪儿童、艾滋病致孤儿童、服刑人员子女在2000年以后才成为国家保护对象[22]。第六，传统的儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系的范围有限，服务内容不多，而且各种服务的专业化程度不高，各类服务之间缺乏必然的有机联系，健康、教育与福利服务间分隔。最后，传统的儿童福利制度与儿童健康照顾服务的资金来源主要是由家庭和父母来承担的，国家不是资金来源主体，难以充分体现社会福利与儿童福利“去商品化”的本质[23](p48)。简言之， 现代儿童福利制度与健康照顾服务体系是对传统儿童福利制度的彻底否定和扬弃。
现代儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系本质是国家承担全部责任，扮演主要角色，国家在儿童福利制度与儿童健康照顾服务中承担无限责任的理由众多，是社会发展的结果。现代儿童福利制度的精髓是民族主权国家与儿童群体建立直接的社会关系，儿童与国家关系议题产生，儿童由单纯的家庭保护转变为综合性社会保护，儿童由父母家长的私有财产转变为国家最重要的财富，国家与贫困、患病、弃婴、残疾儿童、童工、女童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、贫困家庭的儿童和其他困境儿童、问题儿童建立直接保护关系，确保所有儿童身心健康成长，进而维护家庭稳定和生活质量，推动社会发展和文明进步[24]。概括来说，国家在儿童福利与健康照顾中承担无限责任理由众多，涉及政治经济诸多领域，首先，慈幼和保护儿童是现代民族主权国家最基本的政府职责与社会责任，确保所有儿童身心健康成长直接关系国家的根本利益，直接关系中华民族伟大复兴，直接关系国家繁荣富强。更准确地说，现代政府的基本职能是为所有公民提供公共服务、社会服务与社会福利服务。政府的基本职责不是创造财富，而是如何公平合理地分配社会财富，营造公平的社会环境。其次，儿童群体是典型的依赖人群。童年期是人的生理、心理和社会角色发展的关键时期，为儿童身心健康成长提供必要的社会条件，给予儿童快乐必需保护、照顾、健康和良好教育，将为儿童一生的发展和培养合格公民奠定重要的基础。儿童生理心理发育的特殊性决定他们在家庭、社会生活中处于弱势状况，处于最易受伤害地位，处于最需要社会保护的状态[25]。第三，儿童现实的生存、发展状况和生存发展的社会环境总是不尽如人意，各种社会问题丛生，严重困扰、妨碍儿童身心健康地成长。如何发挥政府的职能定位，保护最易受伤害的儿童，满足儿童身心健康发展各种需要，共同推动现代社会与政府机构采取制度化方法回应问题，必然导致儿童福利制度和儿童健康照顾服务体系诞生，必然迫使国家承担应有的社会责任，从而使现代政府职能定位和最需要国家保护的儿童群体之间建立了制度化联系和互动关系。这意味现代社会制度安排最基本的特征就是采取集体主义和制度化方式解决现代社会问题，儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系成为现代社会福利制度与社会政策框架的组成部分。
现代儿童福利制度与儿童健康照顾服务体系的基本特征是普及性、综合性、连续性和系统化的服务体系，服务范围覆盖所有儿童，服务内容包括健康照顾、基础教育与福利服务，不同类型服务内容之间具有明显连续性，而且不同服务领域构成一体化和系统化服务保障。除前述涉及领域之外，现代儿童福利制度安排的基本特征是所有儿童都处于国家保护之下，而不应仅仅局限孤残儿童、困境儿童、问题儿童和行为偏差儿童，将绝大多数儿童排除在外。普及性和全体儿童享受国家保护，这是现代儿童福利和儿童福利法律框架最基本特征[26]。更为重要的是，由于儿童期是儿童生理、心理、人格、角色发展和儿童社会化的关键时期，需要计划生育、生殖健康、体质发育、食品营养、计划免疫接种和其他多种妇幼保健服务；需要家庭教育、基础教育、学校教育、生活技能教育、职业技术教育和各种社会教育服务；需要父母关爱、家庭照顾、日常生活照顾、情感沟通、伦理道德和行为指导等各类福利服务；需要邻里、社区和全社会的关爱、良好的社会环境、和谐的人际关系和发达的公共服务体系；需要国家、企业、社区、家庭、父母、教师、儿童福利和社会工作者等专业人员的通力合作。因此，儿童福利制度和儿童福利政策框架一定是综合性的。至少包括健康照顾、基础教育、儿童福利服务和公共服务四大部分，以确保所有儿童身心健康地成长，培育高素质的公民。与此同时，儿童期是个人生命周期和成长的基础阶段，是发展变化最关键、最重要的时期，儿童期的生存发展质量直接关系少年期、青年期、成年期和老年期的生活状况，连续性强。人类在不同时期的需要不同，面临的问题也不同，需要国家与社会提供的服务也有所不同。因此，不同时期、不同类型服务之间的连续性和相互衔接问题突出，需要整体化思考与设计。有鉴于此，现代儿童福利政策框架至少应由社会环境、健康照顾服务、基础教育服务、福利服务、公共服务和心理健康服务等组成，为所有儿童身心健康地成长提供全方位的保护[27]。
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