教育主权与教育产权关系辨析，本文主要内容关键词为：主权论文,产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入世贸组织以后，我国的教育开放度更大了，不仅要面向国内社会主义市场，而且要面向经济全球化市场。中外合作办学事业也将更加蓬勃发展。但在新形势下，在中外合作办学中，维护国家教育主权是一个严肃而艰巨的任务。教育主权是国家主权的组成部分，是每一个主权国家都必须坚决维护的基本权力。为了在中外合作办学中更好地维护教育主权，而又能促进合作办学事业的健康发展，必须准确地弄清楚教育主权这一概念的内涵与外延。其中一个关键问题，就是弄清教育主权与教育产权的关系与区别，对教育主权重新审视并加以界定。只有从理论上分清了教育主权和教育产权，我们才能更好地运用像WTO这些世界组织的规则、规范和运作方式，以及各参与方在这个组织内的权利和义务，并以此制定本国相应的法规和制度，在合作办学中既维护国家教育主权，又明确教育产权，这样才会有利于合作办学的发展。
一
我国已经加入世贸组织(WTO)，并对教育服务贸易做出了部分承诺。承诺的具体内容如下：除军事、警察、政治、党校等特殊领域的教育和义务教育之外，我方在初等、中等、高等、成人及其他教育服务等5个项目上做了承诺，允许外方为我提供教育服务。在教育服务提供方式上，按《服务贸易总协定》(GATS)的规定，主要有四种提供方式，即跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动。对这四种方式，中国有的承诺，有的不承诺，有的承诺而有所限制。具体说：对跨境交付的教育服务（主要指网络课程付费）未做承诺，也就是不准任何方式的准入；对境外消费的教育（主要是出国留学）承诺而不做限制，让我国的学生将有更多的机会赴国外留学，也将会有更多的国外学生来我国学习，这不但可以加强国际人才的交流与合作，而且可以为我国培养更多的国际型人才，并且还是向国外传播我国优秀文化的重要途径；对商业存在（指外国在中国办学），只承诺中外合作办学，而不一定给与国民（同等）待遇；对自然人流动，只承诺具有一定资格的外国人应中国学校聘用或邀请，可以来中国提供服务。
在四种服务提供方式中，最为复杂的是商业存在中的中外合作办学的问题。1995年，中国政府根据形势发展的需要，颁布了《中外合作办学暂行条例》，这对推动中外合作办学的发展和规范合作办学事业起了积极的作用。但是，在中国加入WTO后，显然有些规定已不适应新的形势需要。而合作办学在入世之前已大最涌现，入世之后发展更快。截止2002年12月24日，我国已有中外合作办学机构657个，其中经国务院和教育部批准的、可以授予学位的合作项目有95个。我国有26所大学被国外大学授权开办MBA，我国还与欧洲在上海合办管理学院等。合作办学对我国高等教育的发展所带来的益处是很明显的：
首先，中外合作办学不但可以使我国的高等教育投资主体多元化，更重要的是我国可以成建制、成系统地引进国外先进的国外名校、名学科、名专业，让我国的学生不跨出国门就可以得到留学的某些受益，为我国培养熟知国际经贸活动规则和文化教育交流惯例的国际型人才，使我国高等教育能更好地培养国际竞争人才。其次，国外高校在课程设置的国际化、教学管理人员的招聘国际化及其在开拓国际市场方面有着丰富的经验，这些经验将通过中外合作办学机构引入我国，成为我国高校在改革管理体制和教学的方式、方法等的一个强大的推动力，会促使我国的高校改革内部管理体制，在专业、课程的设置，新型人事制度的形成以及科研资助等方面与国际较好衔接。第三，由于中外合作办学的存在，将有越来越多具有专业知识的高级人才进入到合作办学机构就业，他们有更多的机会参与国际交流的机会，这将为我国培养出更多的国际化人才。
但是就目前的情况而言，入世以后，西方高校凭借其资金、人才以及良好的国际声誉纷纷抢滩我国教育市场，在中国设立合作办学机构。他们将会抢占一部分国内教育市场，使一部分高校的优秀生源和其他方面的流失。而在目前条件下我国高校要开拓国外教育市场还有相当难度，也不可能大规模地在国外设立分支机构。因此在合作办学这一方式上，我国高校明显处于劣势地位。而且，随着教育市场的进一步开放，西方的价值观和不符合国情的文化观念也容易渗透进来，使教育领域维护教育主权、维护中华优秀文化传统以及反对西化、分化的任务将更加艰巨。
因此，非常有必要根据新的形势制定新的条例。（可喜的是2003年2月19日，《中华人民共和国中外合作办学条例（草案）》已经由国务院审议通过，即将公布实施。）根据我国加入WTO后，对教育服务承诺的具体情况和GATS的有关规定和规则，处理好教育主权与教育产权的界定，分清教育主权和教育产权的区别和联系。这样，我们才能在合作办学中，既维护国家的主权，又明确产权归属，使之有利于合作办学的发展。具体说要处理好几个关系：1)处理好维护国家教育主权与提高我国教育国际化水平的关系；2)处理好坚持教育的社会主义方向与防止敌对势力利用教育交流进行政治、宗教、文化等意识形态领域的渗透；3)处理好促进我国教育事业发展与适应世贸组织游戏规则的关系。这里存在许多具体的政策问题。例如，中外合作办学，已承诺外国可以拥有51%以上的股权，教育不同于企业，外国人控股是否会产生侵犯中国教育主权的问题，抑或外国人的控股只是教育产权而不是教育主权问题？又如，合作办学的营利问题，税收问题、投资收益的外汇问题这些将经常发生的具体问题。如此等等，而这些理论的或实际的问题，都直接或间接与教育主权与教育产权的界定有关。
二
主权是一定历史时期的产物，是以民族国家的存在为客观基础，并随历史发展而发展。1576年，法国的近代资产阶级政治学者让·布丹针对当时欧洲各国正经历着由封建君主制国家向近代国家的转变，面对着来自封建领主以及教会的权力争夺，在其《国家六论》中首次明确提出主权的概念，并将其定义为“国家支配其公众和臣民的不受法律约束的最高权力。”（汉斯·摩根索《国际纵横策论》，上海译文出版社，1995年，第338页。）欧洲17世纪中叶的《威斯特伐利亚条约》，以国际法的形式正式承认了国家主权原则，从而诞生了一系列近代意义上的主权国家，并形成了近代国家体系。（王逸舟《当代国际政治析论》，上海人民出版社，1995年，第47页。）随着欧洲面向全球的经济、军事扩张，促使国际社会进一步整合为相互依存的全球性的国际体系，主权概念也发生了变化。在国际体系中，只有获得来自国家外部的认可，该国所声称拥有的国家主权才是完整的、有意义的，由此延伸出主权的对外含义，即国家的独立自主。概括而言，国家主权是任何一个民族国家所拥有的对内最高的统治权和对外独立自主的处理国际事务的最高权力。
当代，出现了许多区域共同体和世界性组织，如联合国、欧盟、非统、东盟、WTO等，他们均具有某种程度的监督权或控制权，他们制定的文件或规则，对该组织内的所有成员国均具有约束力。这些非主权主体所具有的权力，是以加入这些组织机构的主权主体（独立的主权国家）在平等基础上，本着互利互让、相互尊重主权，协商谈判共谋发展的原则作出的自主选择。也是主权国家为了适应国际社会的要求所作出的一种自主限制。因此，有学者把非主权主体所具有的权力称之为“共同主权”，这种共同主权的存在，标志着主权内涵的一次转变。共同主权将主权的有效范围由个别国家拓展到整个地区性国家集团，甚至包括世界上大多数国家。同时，主权概念也随着科学技术和经济的发展，国际一体化和经济全球化进程的加快，人们关注的焦点逐渐从政治、外交和领土安全扩展到了其他领域，如经济主权、文化主权和教育主权等。由此可见，主权、国家主权是一个历史的概念。它在社会历史的发展过程中不断地丰富和发展。
同样，我们关于教育主权的认识和界定也不应是一成不变的，也应当随时代的发展不断地调整和充实。目前，国内学术界对教育主权的界定有以下几种：1)教育主权仅是指涉及教育根本事项的立法、行政、司法的最高权力，它与学校组织、课程标准等方面的权限或权能有所不同；2)教育主权是一国自主地处理本国教育事务以及独立地处理与别国发展教育合作的事务的权力，具体地说可以分为教育立法权、教育投资权（教育规划）、学校审批权以及教育监察权等四种权力；3)教育主权是一个主权国家具有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则，但它也要求不违背国际法的基本原则，即相互尊重主权和主权平等的原则；4)教育主权是国家主权在教育上的具体体现，是包容于国家主权之内的涉及教育事务的最终决定权，它不应泛指一般的国家教育权，罗列一般职权或权限很难完整地概括其内涵。
上述四种对教育主权概念的界定虽各有所侧重，但都肯定了教育主权是国家主权的一部分，是一国处理与该国教育有关的事务的最高权力，对内表现为一国处理其国内教育事务的最高权力，对外表现为其处理教育事务时的独立自主权。
教育独立是民族自立的重要标志，是国家主权的重要体现，因此，各国在处理有关教育事务时，都非常强调教育的独立性，在开放教育市场和对外合作过程中都持非常谨慎的态度，慎之又慎。我国《教育法》第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”
与教育主权密切相关的另一个概念是教育产权。
一般说来，产权是财产权利的简称，可理解为资源稀缺条件下人们占有和使用资源的权利。是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系。产权包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权等，广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。教育理论工作者把经济学中的产权概念引入教育，用以分析教育领域中的产权关系。教育产权有广义和狭义之分，就狭义而言，教育产权即学校产权。
学校产权是在一定国家教育权指导下，学校为履行教育职能而形成的一种财产权利。它经由一定的国家法律所认可，具有法律的权威性和强制性，是依法确立并受法律保护的权利；其次，学校产权是包括对教育财产的所有权、占有权、支配权、使用权及收益权等一系列权利在内的整体权利，但这些权利之间是可分割的，各项权能可分别归属于不同的产权主体；再次，学校产权既保证产权主体的产权利益和效用得到实现和满足，又要求产权主体必须通过尽责和努力才能实现上述利益和效用，是责任与权利的统一；最后，学校产权保证了产权主体具备使用教育资源的充分自由，但同时又要求其在行使自由时必须遵循一定的社会约束规则，不得侵犯其他产权主体的利益，是自由和限制的统一。
上述学校产权的种种性质与特点与国家教育主权的权威性、利益性、独立性等特征有某些相似之处，但是，教育产权和教育主权是属于不同范畴的概念，有必要对两者加以区分。
三
由于历史和观点的不同，人们对国家主权、教育主权的认识也不一样。就当前的中国来说，加入WTO后应如何处理好维护教育主权与促进教育的开放发展的关系，认识也是不一致的。概括起来有如下几种不同的观点：
（一）国家主权是完整的整体，神圣不可侵犯，不能分割，不能让渡。这是我们一贯的信念，也是一种纯朴的、凝聚国家意志的观点。教育主权是国家主权的组成部分，同样是不容许侵犯，不能分割、不能转让的。
（二）主权理论必须随着历史的发展而发展。在经济全球化、国际关系日益密切，共同利益与共同危害日益增加。国际上出现了越来越多的世界性或地区性组织，如联合国、世贸组织、欧盟、东盟、非统……等等。这些非主权主体的组织却拥有超于主权主体的监控权、控制权。它们所拥有的权力是主权国家为了更大的利益、长远的利益而自愿将一部分主权让渡给这些高于国家的国际组织的。因为，部分主权的让渡是国家自愿、自主地、经过协商谈判，本着互惠互利的原则互让的。并不影响国家的主权独立与主权的尊严。
（三）与此有关的另一种理论，认为主权具有层次性。主权的本质和核心是国家对内的最高统治权和对外的独立权、自主权。这一层的主权是国家一切权力的本源。这种核心的主权权力是绝对的、抽象的、排他的、不可分割，不能放弃，不能让渡的。而具体的主权权力，如教育主权、文化主权、经济主权是核心主权所授予的下属主权，是核心主权所派生的权力或核心主权在某一领域的具体表现。它是相对的、具体的、非排他的，可以自主限制、分割、自主让渡的。因而，在核心主权平等的条件下，国家独立自主做出的教育主权部分让渡、限制并不影响核心主权的独立自主。
（四）与第一种观点同样认为国家主权是完整的整体。所谓具体的主权（如教育主权）是国家主权的组成部分，同核心主权是不可分割的整体。因而同样是神圣的，不可侵犯的，不能分割，不能转让的。但过去对教育主权的界定，由于时代条件不同，可能较宽、较多。有些并非主权的含义（或因素），也被包含在内。在过去可能不明显，而在新的时代条件下，矛盾就突现出来了。例如，在原来的教育主权概念中，有的内涵可能是产权而不是主权，如控股权（51%以上的控股权）是产权，而不是主权。掌握51%的控股权，可以使用董事会的权力决定学校如何办，更有利于学校的发展，提高办学的效益。但合作办学的学校，必须遵守国家的宪法、教育法规和其它有关法规，遵照国家的教育方针办学，而且要接受教育行政部门的管理与监督等等，所以并不涉及或影响国家的教育主权。至于与学校财产有关的问题，如营利问题，税收问题，都属于按国家有关规定的产权问题。也就是说，把教育主权和教育产权分别界定清楚，许多问题，就不涉及主权问题，并非放弃主权或危害主权。
我倾向于赞同第四种意见。陈至立部长在中国加入WTO之后所发表的《我国加入WTO对教育的影响及其对策研究》一文中，第一条就指出：“维护教育主权的任务十分艰巨。教育主权涉及国家的基本政治文化经济利益，是每一个主权国家都必须坚决维护的基本权益”。因此，应重新审视“教育主权”的概念及其理论，分清主权与非主权权利，特别是分清主权与产权的区别是基本理论研究的任务。至于具体政策上还有一些可行性问题，则有待进一步的政策研究。