粮食主产区利益流失问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,主产区论文,粮食论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食主产区是为我国提供商品粮的主要农业区域，在我国的粮食供给中起着左右全局的作用。进入80年代中期以来，粮食产量逐年增加，但农民的投入效益却逐年下降，地方财政负担逐年加重。为什么粮食增产未能给农民带来富裕，未能给粮食主产区带来经济繁荣，其中最基本的原因，就在于随着粮食这种低价商品的输出，产粮区的利益在流失。从1994年下半年以来，粮价呈大幅度上涨态势，使粮农获得较多收入，但这只是粮食市场供求关系的暂时调整，并不意味着粮食主产区利益流失渠道的消失。利益流失的结果直接制约了粮食主产区经济的发展。长此下去，势必造成粮食主产区农业的衰退。因此，有必要采取有效的宏观调控手段，进行利益调节。
一
粮食主产区利益流失的基本含义是指商品粮食在向区外输出过程中所形成的利益损失。这种利益流失是通过三个环节形成的。
（一）粮食与投入品之间不合理的比价关系以及不合理的地区差价关系所形成的利益流失 在农村改革之初，粮食和其他农副产品价格的上调，使工农产品价格剪刀差出现缩小趋势，农民纯收入有明显增长。但不久，随着城市改革的全面展开，工业品价格不断上涨，又使工农产品价格剪刀差重新拉大，抵消了农产品提价给农民带来的收入的提高。尽管后来对粮食多次提价，但从总的看，粮价上涨的幅度小于工业品，特别是农业生产资料价格上涨幅度较大，而且，粮食价格的调整总表现为一种比较滞后的特征。事实上，从1985年以后，粮食的市场交易条件就呈现出恶化趋势。吉林省是我国著名的产粮大省，从该省的情况看，1985年以来，主要农业生产资料价格连年大幅度上涨，二铵、尿素、硝铵分别上涨107%、101%、87.2%，柴油上涨7倍多，直接导致粮食生产成本上升。1984年吉林省玉米每公斤粮食物质费用0.1386元，1992年上升到0.26元，上升88%；水稻物质费用由0.1994元上升到0.374元，上升87%。从农业投入产出情况看，1984年为1∶4.48，1992年为1∶2.74，下降38%。从工农产品比价看，1985年每50公斤玉米可换尿素36.7公斤，换柴油65.5公斤。1992年仅能换尿素19公斤，换柴油10公斤，比1984年少换尿素17.7公斤，少换柴油55.5公斤。1990年是吉林省粮食大丰收的一年，总产达204.5亿公斤，比1984年增产40亿公斤，增收14亿元，而因化肥、柴油涨价农民多支出13.6亿元，收支基本相抵。许多地方出现了增产不增收，甚至减收的反常现象。吉林省每年向外调出的商品粮大约在75亿公斤以上，这些粮食大都是平价调出的。仅从农民卖粮这一环节算，如果因工农产品价格剪刀差使农民每卖1公斤粮食损失0.1元钱的话，那么调往省外的75亿公斤粮食就至少使吉林省农民利益流失7.5亿元。
粮食主产区的利益流失不仅表现在不合理的比价关系方面，而且还表现在不合理的地区差价方面。1985年国家改革粮食购销体制，主要品种实行“倒三七”比例计价，但吉林省作为产粮大省，却明显低于“倒三七”的水平，平均低3.87%。1985-1989年，农民由此少得加价款8000多万元。1989年，国家定购粮收购价格上调18%，由于按品种调价，吉林省提价水平只有9.5%。1994年粮食收购价格进一步调整，但调整后，吉林省与河南、山东、河北等北方省比较，玉米每公斤低0.08元，又进一步拉大了地区之间的差价，使利益流失在价格环节上又明显加重。
（二）粮食产后经营过程中不合理政策性亏损造成的利益流失 粮食经营环节的亏损更是粮食主产区利益流失的一笔明帐。从吉林省来看，粮食储存量占全国的10%。商品粮总量大，每年储期长。经营环节的利益流失主要表现在以下几个方面：(1)由于国家对粮食经营过程中的经营补贴费用过低造成的利益流失。国家对粮食主产区的粮食政策性补贴主要包括超储费用补贴、专储粮补贴和调拨经营费。从超储费用补贴看，从1985年开始实行，当时是按1983年的实际费用水平核定的，每公斤粮食超储补贴标准为0.022元，1991年提升到0.04元。尽管补贴标准有所调整，但实际补贴水平仍然很低。由于储粮资材价格成倍上涨，运费价格上调，煤、水电涨价，职工工资增加，贷款利率提高等多种因素所致，使粮食实际储存费用大幅度上升。1990年每公斤粮食实际储存费用开支已达到0.124元，比实际补贴多支出0.084元。从调拨经营费来看，是1986年核定的标准，由于近些年来各方面因素发生很大变化，使这个标准很低，1991年每公斤粮食经营费用实际支出已达0.091元，比实际补贴的0.043元多支出0.048元。1990年由于这两项政策补贴标准不到位，使吉林省粮食企业少得补贴收入4.5亿元。据匡算，每调出一吨粮食亏损34元。企业的政策性亏损大部分都要由地方财政承担。由此形成了多购、多销、多调、多储就多亏的局面。实际上粮食产区每年向外调粮就相当于调钱，致使利益大量流失。(2)不合理的粮食风险基金配套政策所造成的利益流失。粮食风险基金核定后，国家和地方按1∶1.5比例配套。然而，这种配套政策在实际操作中，粮食生产区随着粮食的调出，相应地使地方配套的那部分资金发生流失，粮食输出越多，地方财政配套资金流失越多。(3)金融运行体制不合理所造成的利益流失。1983年以前，银行对粮食企业一行开户，存贷合一。1983-1994年期间则实行两行开户，存贷分设，县以上在工行，县以下在农行。由此造成两方面问题，一是受工行资金规模限制，粮食调出，资金不能及时结算；二是调出粮食回收贷款必须经过农行、工行、人民银行才能结算。由于环节多，在途时间长，资金占用大，企业支付利息多。以1990年为例，由于存贷分设，吉林省多支利息差3100万元（存款2.1厘，贷款7.5厘）。(4)由于仓储设施落后而形成的利益流失。从80年代初到90年代初的10年间，吉林省的粮食产量增长了一倍多。与生产的高速度增长相比较，仓储等流通设施的建设却相对落后。从仓容看，全省大约1/4的乡镇没有粮库。完好仓容量只占常年储量的1/3。全国70%的粮食储存在库房里，而吉林省作为全国最大的粮食调出省，80%的粮食是露天存放。储粮占全国的1/10，而完好仓容只占全国的2.7%。从烘晒能力看，现有烘晒能力仅占玉米收购量的60%，其余全部土场晾晒。不仅损失严重，而且影响质量。产粮大省由于仓储设施落后，每年都蒙受损失。1984-1986年，为解决储粮难问题，连续3年实行民代国储。由于民代国储设施条件简陋，损失严重，而且国家支付的储粮费用较低，3年间农民为储粮多支付1.2亿元。(5)由于平价粮出口换汇造成的利益流失。从吉林省情况看，玉米出口量自80年代以来一直位居全国首位，每年大约出口20亿公斤左右。这些出口玉米大都是平价收购的。出口换汇地方与国家按2∶8比例分成，国家为受益的主体。在汇率没有放开的条件下，按照国家确定的汇率进行结算使粮食主产区处于十分不利的地位。
（三）粮食产前要素补贴所形成的利益流失 粮食主产区的粮食高产出必然依赖于对农业的有效投入。然而从吉林省这个头号粮食主产区来看，农业投入品的供应不足一直是一个持续多年的问题。其中主要表现为直接决定粮食增产的化肥短缺。吉林省每年化肥需要为340万吨，但实际上国家只能供应200万标吨，每年缺口大约140万标吨。解决化肥短缺一是进口，二是从省外购入。吉林省每年都要花费大量外汇进口优质化肥，然后降价卖给农民，仅此一项每年就要赔1000多万元。在外购化肥方面，各粮食生产县都要投入大量人力、物力、财力到省外购进化肥，支付了大量的采购成本。对化肥供应所实施的补贴当然都是用于省内粮食生产，但由于吉林省每年大量调出粮食，随着粮食的调出，补贴也随之流失。
如果把上述农民与粮食部门在粮食生产与经营环节所造成的利益损失看作是一种直接的利益流失的话，那么，事实上还存在间接形式的利益流失。即由于粮食的生产与经营对其他部门的经济发展所产生的抑制作用形成的利益损失。在实际运行过程中突出地表现在两个方面，一是粮食经营占用了大量的农贷资金。据调查，吉林省每年库存粮占压资金占农行贷款总额的70%多，使省内流动资金周转受阻，加剧了资金供求矛盾，制约了经济发展。二是大量输出粮食，挤占了铁路运输能力，许多工业生产用的原材料运输受阻，工业产品运不出去，限制了工业生产的发展。例如，1988年吉林省粮食丰收，运粮车皮比上一年增加13%，而运送地方工业品的车皮减14%，造成间接的利益流失。
二
导致粮食主产区利益流失的直接原因是工农产品价格剪刀差的存在。农村改革至今，国家先后四次提高粮价，旨在解决粮食生产比较效益低的问题。然而，粮价的提高往往滞后于农业生产资料价格的提高。每次提高粮价之后，农业生产资料提价便接踵而至，很快导致新的比价复归。工农业产品价格剪刀差的问题并未得到有效解决。在工农业产品价格剪刀差显著的条件下，如果粮食生产在区域之间分布不均衡，形成明显的产区和销区，那么工农业产品之间的不平等的交换关系，就会转换成不同经济区域之间的不平等的利益交换关系，导致区域之间的利益分配不公。一旦工农产品价格剪刀差所反映的不合理的工农业产品交换关系转换成区域之间的不平等交换关系，那么也就意味着这种剪刀差政策转换成了不合理的区域经济政策，即以牺牲粮食生产区利益为代价的区域经济政策。这种不合理的区域经济政策，在客观上不可避免地要削弱农业在国民经济中的基础地位，导致农业发展的徘徊，甚至萎缩。
粮食主产区和主销区的不平等的交换关系，损害的不仅仅是粮食主产区广大粮农的利益，同时也损害了该区域内非农部门和非农居民的利益。因为向区外输出的大量粮食，带走了粮食主产区地方财政的巨额补贴，而这些补贴是由各部门共同提供的。这种区域整体利益流失现象在客观上必然产生的一个后果就是，粮食主产区居民对地方政府扶持粮食生产的政策所提出的各种质疑。因此，在一些产粮大县或产粮大省常常可以听到“地方经济要上去，粮食生产要下来”的动议，给地方政府带来压力。这种区域之间的不合理的分配关系，在客观上还容易产生一种弱化粮食生产的误导作用，即一些粮食主销区，特别是一些发达地区放松了粮食生产。1986年我国的粮食调出区为17个省（区），而到了1992年则只剩下了12个。粮食生产区的边界明显地呈现出一种缩小的趋势。
粮食主产区利益的流失，不仅会从主观上刺伤粮食主产区的粮食生产者的积极性，而且还会在客观上严重削弱主产区进行农业扩大再生产的物质基础，挖空粮食主产区农业持续稳定发展的后劲。在1984年以前，由于粮食价格上调的幅度大于农业生产资料价格上涨的幅度，粮食生产对粮农有利，粮食主产区的农民收入增长幅度较快。而在1985年以后，随着城市经济改革的全面展开，农业生产资料出现了大幅度上涨，1992年和1984年相比，吉林省农民人均纯收入增长幅度为63.80%，而同期全国的增长幅度为120.6%，显著低于全国的平均增长速度。粮食生产是粮食主产区农民收入的主要来源，粮食生产效益低是粮食主产区农民人均纯收入增长速度缓慢的直接原因。即便是在大丰收的1990年，也有30%的农户增产减收或增产平收，相当数量的农民负债经营。全省仅由于农业造成的呆帐金额就达14多亿元，平均每个农业人口负债100元。农民收入的减少直接制约了农户对粮食再生产的投入能力。据统计，1993年，吉林省每公顷耕地拥有机械动力为1.54千瓦，生产性固定资产为2421.8元，化肥施用量601.5公斤，分别是全国平均水平的48.4%、52.3%和85%。全省农民人均纯收入为891.5元，比全国平均921.4元低3.2%。
地方财政连续多年对粮食生产和经营进行补贴，使财政状况愈益窘迫，不堪重负，大大削弱对农业基本建设的投资能力。1979-1988年的10年间，国家农业基本建设投资额占整个基本建设投资额的9%，由于吉林省地方财政资金紧张，只有4.1%。限于财力，许多农业基本建设工程年久失修，严重老化。现有的大中型水库中，病险库占57%。72%的机械排灌站带病运行，无法发挥应有的效益。由于重点灌区、涝区的排灌工程无钱配套，每年旱涝灾害造成的损失高达30-40亿公斤。
三
缩小工农业产品价格剪刀差是解决粮食主产区利益流失的基本措施。然而，工农业产品价格剪刀差是历史形成的，而且农产品价格直接决定了全社会劳动力的成本，从而使工农业产品价格剪刀差的缩小以至消失，要在一个较长的时期内才能达到。特别是在目前阶段，社会对提高农产品价格的承受能力十分有限，难以在短期内大幅度提高农产品价格。从1994年下半年以来，市场上粮食价格出现较大幅度的增长，特别是粮食定购价格出现较大幅度的增长，使农民获益匪浅。但是这是由目前市场的供求关系造成的，并不意味着工农产品价格剪刀差已呈现缩小的趋势，也不意味着粮食主产区利益流失的问题已经解决。如不控制好农村工业品价格，不久将会重新出现工农产品比价复归。从多年来工农业产品价格剪刀差的关系看，关键是要控制农业生产资料价格的上涨，防止每次农产品提价后出现新的比价复归。控制了农业生产资料价格这一头，就可以随着社会各部门劳动生产率的提高，渐进地提高农产品价格，缩小乃至消灭工农业产品价格剪刀差，从而减少直到消除粮食主产区因粮食生产比较效益低所造成的利益流失。
工农业产品价格剪刀差只能在一定范围内渐次地缩小，因此，解决目前阶段粮食主产区利益流失问题还必须有效地利用中央政府的财政转移支付手段。在我国目前工农业产品的价格剪刀差仍十分显著的情况下，从宏观上进行粮食主产区与非主产区之间的利益调节更显得十分必要。鉴于目前粮食主产区利益流失的渠道和形式，应从以下几方面进行利益的调节和补偿。
（一）确定合理的粮食企业亏损挂帐的消化政策 1994年国家规定，粮食企业的亏损从1995年起停息挂帐。在本世纪末之前，由各省地方财政逐年核消。这种亏损消化政策，对于粮食调入省和自给自足省来说，确实是个很大关照。但对于向省外大量输出平价商品粮的粮食主产区来说，则明显不公。主产区的粮食大量调往区外，粮食亏损的承担者和粮食消费的受益者不是完全统一的。从吉林来看，每年粮食200亿公斤，但调往省外的粮食就达75亿公斤。省外消费占粮食年产量1/3多，如果由此造成的亏损全由地方财政负担显然不公。吉林省累计亏损挂帐30亿元人民币，用6年时间逐渐由地方财政核消，平均每年5亿元，将近占省财政收入的7%，是地方财力所难及的。应当实行地方和中央分流负担的办法，粮食企业经营的粮食确实由省内消费的由地方财政负担，调往省外的按比例由中央财政负担，这样才有利于保护粮食主产区的利益和粮食生产的积极性。
（二）根据费用实际发生水平，合理确定专储粮补贴标准 粮食主产区承担着国家专项储备粮的重要任务，如吉林省，专储粮占国家专储量的1/5。然而多年来专储粮补贴标准一直未能到位，国家实际补贴水平仅占实际费用发生水平的50%。而且，随着储粮资材价格的上涨，实际费用水平与补贴水平之间的差额还有继续拉大的趋势。补贴标准是否能到位，是粮食主产区利益流失问题能否得到有效控制的关键环节。因此，国家应当加大财政转移支付的力度，按照储粮实际费用发生水平确定补贴标准。为了保护粮食主产区的利益，不仅应当运用转移支付手段，对粮食主产区进行合理的补贴，同时也需要根据费用变化情况，及时调整费用补贴标准。进入80年代中期以来，由于我国物价增长速度较快，致使补贴标准调整后不久，就会落后于实际发生的水平，而宏观政策调节则明显滞后。滞后期越长，给主产区带来的损失越大。因此，为了减少粮食主产区的利益流失，还需提高宏观政策调节的及时性，根据变化的情况及时调整对粮食主产区的政策性补贴标准。
（三）制定合理的粮食风险基金配套政策 如前所述，粮食风险基金不加区别地按照一个比例进行配套，不利于保护粮食主产区的利益，故应采取区别对待的政策。对于省内消费的部分按中央和地方1∶1.5配套的政策进行，而对于调往省外的部分则应采取国家全额支付的办法建立粮食风险基金，不应让粮食主产区再承担配套义务。
（四）制定合理的不同地区粮食收购价格政策 目前，不同粮食产区的粮食收购价格之间的差别的确定，基本上是以历史上形成的差价为基础而形成的，而且有进一步拉大的趋势。地区之间价差水平的确定并没有充足的科学依据。随着全国粮食大市场的形成，原有的差价基础逐渐消失，不应再使粮食主产区和其他区域之间保持明显的地区差价，应逐渐使粮食主产区和非主产区的粮食收购价格趋于平衡。
（五）提高粮食主产区农业生产资料的保证率，减少粮食主产区农业生产资料的采购成本 如前所述，由于粮食主产区的农业生产资料（主要是化肥）供求缺口较大，保证率低，使主产区为此支付了大量采购成本，加重了地方财政负担。因此，为了保证粮食主产区的粮食有效供应，应当加大对粮食主产区农业生产资料需求的保证力度。从吉林省来看，化肥缺口量占每年用量的2/5多，而且目前的化肥施用水平还不及全国的平均水平。在农业生产资料供给不足的情况下，国家应对粮食主产区实行重点倾斜的政策，保证粮食生产需要的生产资料的基本需求，起码应使国家计划拨给的化肥占需求量的80%。这样不但可减少主产区的生产资料采购成本和高价化肥数量，从而达到降低成本增加收益的目的，同时也为保证粮食的有效供给提供了基本条件。
解决粮食主产区的利益流失问题，不仅仅限于对粮食主产区进行直接的利益补偿，还应从区域经济的角度，制定一套有利于粮食主产区经济综合发展的政策。从80年代以来我国实施的商品粮基地建设政策来看，表现出一种重生产轻流通，重粮食轻综合发展的政策偏向。中央财政的投资基本都直接用于粮食生产，而用于商品粮基地的粮食后续产业的发展以及提高地方经济造血功能的非农产业发展的投资却十分微弱，使中央政府对粮食主产区的政策陷入就粮抓粮的弱循环之中。必须明了，无论从农业在国民经济中的基础地位来看，还是从我国未来的粮食供求关系来看，都不应当将一个发达的农业区建立在一个落后的经济区上，发达的农业必须和发达的工业结合在一起。粮食主产区的粮食后续产业发展落后，一个重要障碍就是资金的短缺。国家应调整商品粮基地的投资政策，重视对粮食后续产业的投资，使粮食优势尽早转化成经济优势，使粮食主产区从粮食产业中尝到甜头，把粮食主产区建成一个工农业全面发展的经济区域。此外，国家还应加大粮食主产区流通设施建设的投资力度，减少因粮食储运设施落后造成的损失。