深化改革是落实科学发展观的根本举措，本文主要内容关键词为：落实科学发展观论文,举措论文,深化改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2005)01-0013-03
近几年来，我国经济一直保持高速增长的局面。在采取一系列宏观调控措施的情况下 ，2004年仍可实现9%以上的增长。伴随着经济的快速增长，国民经济运行也存在着一些 不容忽视的突出问题。为有效控制投资过度扩张，保护各方面投资与发展经济的热情， 党中央、国务院从2003年下半年起，陆续采取了一系列有针对性的宏观调控措施，取得 了初步成效。对我国经济运行是否出现过热的问题，国内理论界和实际经济工作部门观 点不尽一致。为什么对这次宏观调控的认识分歧比以前历次宏观调控的争论要大?如何 认识我国宏观经济运行的机理和存在的问题，对存在的问题采用哪种可行或根本的解决 办法，是我们必须认真思考和加以解决的。
经济运行中的结构性问题
从总量和结构的角度看，这次宏观经济问题具有明显的结构性失衡特征，这种结构性 失衡的主要体现是：
产业发展不平衡，过热和偏冷行业并存。我国经济运行长期呈现出“投资热、消费冷 ，工业热、农业和服务业冷，工业中冷热不均”的局面；在多数行业供求基本平衡甚至 供大于求的同时，煤电油运等行业由于种种原因，发展严重滞后，远远落后于国民经济 的需求。这种冷、热并存的结构性失衡如果不能妥善解决，极易造成过热领域的供给过 剩，并强化短缺和过剩并存的矛盾，延缓我国产业结构升级的步伐，影响中长期经济增 长的可持续性和稳定性。在对房地产、钢铁、水泥等部分过热行业进行“冷处理”的同 时，如何使发展不足的行业“热”起来，是一个紧迫的问题。
固定资产投资过度。部分地方片面追求经济增长速度、不顾增长质量和社会效益，许 多企业粗放型产能扩张普遍，使2003年以来出现了投资性的局部过热。突出表现在：受 经济结构调整和重化工业带动的投资高速增长以及城市建设、基础设施和公共设施建设 快速扩张的影响，固定资产投资增长过快，新开工项目过多，在建规模过大，一些行业 和地区投资过度扩张，房地产、钢铁、建材、汽车等投资和发展明显过热。更为严重的 是，在总量过度扩张的同时，结构并没有改善，一批资源消耗大、技术水平低、污染严 重的项目违规开工建设。在相关改革不到位的情况下，投资膨胀带动了信贷规模过度扩 张，国有银行信贷大量投放反过来又推动投资更快增长，助长了局部行业和地区的经济 过热。与此同时，投资膨胀加剧煤电油运的紧张，进一步拉动生产资料和基础产品价格 上涨，加大通货膨胀的压力和经济过热的风险。
一些地方政府在经济过热中扮演着重要角色。由于我国社会主义市场经济体制尚不完 善，地方政府在推动经济增长方面往往扮演着重要角色，当前我国经济运行中出现的问 题，在一定程度上与地方政府片面追求经济增长密切相关。主要体现在：第一，许多地 方政府把土地资源开发作为发展经济的重要手段，尤其在一些地方，开发区热和违规占 地现象比较突出，造成土地资源的过度投入和浪费，也导致农业，特别是粮食生产产量 的下滑。第二，沿海一些地区面临产业结构升级的压力，许多地方政府把目光集中在重 化工业，进一步加重了产业结构雷同，也加剧了能源、原材料、钢铁等的过热需求。第 三，部分地方政府以招商引资、发展经济的名义违规制定了各类或明或暗的税收优惠、 排污优惠、劳动用工优惠等多种不规范的竞争性优惠政策。即使在民营经济较为发达的 地区和行业，也往往能看到地方政府作用的影响。
导致经济失调的根本原因
重复建设、盲目扩张是中国经济发展中的痼疾，并反复引发经济过热。造成此次局部 投资过热、经济结构失衡的原因，既有传统发展观的问题，也有经济增长方式转变不到 位的问题，而更深层的根源在于我国经济中的体制性和机制性障碍。只有在体制改革到 位的情况下，市场主体对价格变化和市场竞争才会有灵敏的反应和相机决策，这样货币 政策和财政政策等规范的宏观调控手段的效果才会有效地发挥。因此说，从根本上消除 我国投资过热和宏观经济波动，解决经济运行的结构性矛盾，必须依赖市场化经济体制 改革的深化和奠定经济主体理性行为的体制基础，在完善社会主义市场经济体制的新阶 段，这些体制性、机制性问题往往与政府管理体制改革和职能转换滞后有关。主要体现 在以下几个方面：
1.传统发展观和不正确政绩观是导致部分地方政府盲目扩张经济的思想根源。传统发 展观偏重于物质财富的积累，简单地把经济增长等同于经济发展而忽视经济社会的全面 进步，片面地将GDP增长作为衡量地区发展的唯一指标而忽视了人文的、环境的、资源 的因素。这种落后的发展观体现在部分地方政府政绩观上，就是“重GDP、重财政增收 、重投资”，而严重忽视公共服务、社会管理、环境改善、就业和收入增长等。在这种 不正确的发展观和政绩观指导下，许多地方政府大量介入微观经济活动，对市场和企业 过度干预，越权审批项目，越位、错位和缺位严重。一些地方政府急功近利，片面追求 经济增长的发展思路使得中央的方针政策得不到有效贯彻执行，影响了宏观调控的权威 性和有效性。经济体制转轨过程中的这种“上有政策、下有对策”的现状，成为当前部 分地方和行业投资过热且效率低下的一个重要原因，也从另一个侧面说明了树立和落实 科学发展观和加快改革进程的重要性和紧迫性。
2.政府管理体制改革滞后是此次经济失衡的重要体制根源。政府改革滞后主要表现在 ：一是，政府履行职能中仍存在重微观干预，轻经济调节和规范监管；重经济管理，轻 社会管理和公共服务；重审批轻监管，重管理轻服务的严重倾向。二是，中央和地方财 权事权不匹配，各级政府的财权和事权划分不对等，特别是不少地方政府拥有较多支出 责任，却没有相应稳定的财政来源。在巨大的财政压力下，容易导致地方政府的短期行 为，通过粗放式经营发展经济。三是，政府行为的激励和约束机制尚不健全，公众参与 度和透明度有待提高，相应的监督和制约机制不健全，往往出现错误决策和违法行政无 人负责。政府投资预算约束机制不健全，也导致一些政府投资项目不计成本、不问回报 的现象。第四，偏重GDP增长、忽视社会全面发展的政绩评价标准、考核制度和奖惩制 度，往往催生地方政府大量“形象工程”和“政绩工程”。
3.宏观调控体系不健全导致经济失衡持续发展。健全的宏观调控体系是市场经济正常 运转的重要保证。当前的宏观调控体系在抑制投资过热、治理经济失衡中发挥了显著作 用，但也暴露出一些有待改进的方面。首先，目前的调控体系还不能完全适应经济主体 和利益结构多元化的现实。以金融为例，一方面，国有商业银行改革还不到位，没有成 为真正的金融企业和市场竞争主体，仍未能摆脱政府干预，对宏观调控反映迟缓。商业 银行的风险管理水平还不高，内部风险控制机制尚不健全，缺乏严格的问责制，导致贷 款总量和结构中的严重问题。另一方面，资本市场尚不健全，企业直接融资比重偏低， 进一步加大了银行信贷风险。其次，计划、投资、财政、货币政策等调控手段的相互协 调配合机制还不完善。对投资盲目扩张的痼疾还没有从投资体制和投资行为的约束机制 上进行改革和调整。再次，在调控手段上，控制土地、管好信贷是当前宏观调控的两大 手段，对抑制行政性投资过热效果十分明显。尤其是对那些地方政府直接干预企业活动 ，助长重复建设的行为，采用经济和法律手段，结合必要的行政手段，如暂停审批新设 和扩大各类园区、查处投资建设的违法违纪行为、对有关责任人进行严肃处理等，确保 了宏观调控的效果。应当看到，这种行政色彩较浓的调控手段容易导致正常的市场信号 传导机制的紊乱，带来较大的负作用。
4.煤电油运行业改革滞后是导致其供给不足、加剧经济失衡的不容忽视的原因。我国 当前能源与运力紧张的矛盾日益突出，成为结构失衡的重要原因与表征之一。造成这种 局面的直接原因是需求过热，其背后则是政府高度管制和国有资本行业垄断等制度性问 题导致的改革严重滞后。突出表现在：市场准入过高，存在对非国有经济的不公平政策 ，民间资本难以进入，不利于市场竞争机制的形成；政府监管体制改革不到位，越位、 缺位与错位并存等。因此，深化煤电油运等行业改革成为解决供求矛盾的重要举措。
以科学发展观为指导，积极推进经济体制改革
从根本上解决经济运行中存在的问题，保持国民经济的稳健发展，必须在进一步巩固 宏观调控成果的同时，按照“五个统筹”的要求，不失时机地推进经济体制改革，逐步 消除制约经济健康发展的体制性、机制性障碍。为此，要按照党的十六届三中全会《决 定》的要求，切实树立和落实科学发展观，以政府管理体制改革和职能转变为中心，进 一步深化投资体制改革、宏观调控体制改革、垄断行业改革等在内的经济体制改革，加 快完善社会主义市场经济体制，为国民经济持续健康发展打下坚实的体制基础。
1.政府管理体制改革和职能转变是治理当前问题和促进经济长远发展的关键。
按照十六大精神和十六届三中全会的要求，围绕落实科学发展观，积极推进政府管理 体制改革，切实将政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来 ，尽快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制。
一是认真落实《行政许可法》和落实依法行政纲要的要求，积极推进审批制度改革， 规范政府审批和许可行为，进一步减少政府对市场的直接干预，切实做到政企分开，将 政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。二是按照事权与 财权相一致的基本原则，合理划分中央与地方在经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务方面的主要职责，建立与各级政府职能相一致、财权事权相吻合的行政管理体系和 公共财政体系。三是进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，充分发挥经济、法律 手段的作用，更加注重规划、协调和环境建设。四是加快改革和完善现行的干部考核体 制。结合对绿色GDP评价指标体系的研究，抓紧研究建立符合地方经济可持续发展要求 的政绩考核标准、考核制度和奖惩制度，以形成正确的政绩导向。政绩考核体系要全面 反映经济、社会和人的全面发展，不能片面地用经济指标考核干部；在经济指标的设置 上，既要反映经济增长，又要反映经济发展水平。五是进一步完善法制和民主监督制度 ，健全政府行为的制约和监管体制，强化权力的制约和责任追究制度，加大对各种违规 行为的惩处力度。与此同时，要按照市场经济和WTO规则的要求，把不该由政府管理的 社会事务交给企业、行业协会和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性 作用。
2.深化投资体制改革，引导理性投资行为。
进一步深化投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，有利于 消除产生投资盲目扩张等问题的体制性根源，对当前加强和改善宏观调控有特别重要的 意义。
要认真落实《国务院关于投资体制改革的决定》，尽快出台《企业投资项目核准办法 》、《特大型企业集团发展建设规划核准办法》等配套管理办法。按照“谁投资、谁决 策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，进一步确立企业的投资主体 地位，减少政府对企业投资活动的直接干预，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。 进一步推进投资主体多元化，鼓励社会投资，营造各种所有制经济公平竞争的投资环境 ；尽快落实企业投资项目的核准制和备案制。合理界定政府投资职能，努力做到政府投 资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域。完善对政府投资的 监督管理，规范政府投资行为，减少地方政府对投资的干预，加快建立政府投资责任追 究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评价制度和社会监督机制。建立 健全协同配合的企业投资监管体系，加强和改进对社会投资的监督管理。要更多运用投 资补助、贴息、价格、利率、税收等经济手段，引导社会投资和资金合理流动，优化投 资的产业和地区布局。国家要通过规划和政策指导、规范市场准入、建立健全科学的投 资和经济运行统计制度等方式，及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的 运行态势，宏观经济形势、市场供求状况、行业生产能力、国际市场价格等相关信息， 为企业作出正确投资决策提供科学依据，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复 建设。
3.健全宏观调控体系，为经济健康运行提供制度支持。
要进一步完善宏观调控体系，改进宏观调控方式，完善宏观调控部门的联动机制，有 效调控投资规模和宏观经济运行，促进经济稳定健康发展。
充分发挥财政政策在促进经济增长、优化结构方面的功能。在合理划分各级政府支出 和收入的范围的基础上，完善和规范省以下财政体制，加大中央和省级财政对地方的转 移支付力度，逐步消除地方政府盲目扩张的经济动因。
从金融调控、监管和金融企业改革等方面深化金融体制改革。要进一步健全货币政策 的传导机制，健全金融调控机制，完善中央银行的调控手段，发挥货币政策在总量平衡 方面的重要作用。解决当前由于货币信贷收益率结构不合理而引致中长期投资过多的现 象，必须要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，可以考虑逐步扩大商业银行、城 乡信用社贷款利率上浮区间，同时，优化利率期限结构，加大商业银行资产负债匹配的 监管力度，以有效降低中长期贷款比例，提高信贷资金的配置效率。加大金融企业改革 开放的力度，增强企业竞争力。重点是加快国有商业银行改革，积极推动中行、建行进 行规范的股份制改革，健全法人治理结构，健全风险评价和信贷约束机制；推行股权多 元化，深化股份制银行改革，按照国际惯例和通行规则，转换经营机制；稳步推进农村 信用社改革工作，扩大改革试点范围，加大对农村信用社资金的支持力度，促进农村信 用社切实转换经营机制；在加快市场化改革进程的同时，研究建立存款保险制度，建立 及时、有效的金融机构退出机制，防范道德风险和逆向选择，以改革促进信贷投放的合 理化，保证金融体系整体稳定。
依据国民经济和社会发展中长期规划，编制交通、能源等重要领域的发展建设规划， 以及必要的专项建设发展规划，引导社会投资和要素流动。要建立科学的行业准入制度 ，规范重点行业的环保标准，安全标准和产品技术、质量标准。与此同时，要进一步改 善宏观调控部门之间的协调沟通机制。目前，在宏观调控已初见成效的形势下，要适当 减少行政手段的运用，更多地运用市场手段进行有效调控。在对部分过热行业进行调控 的同时，要切实体现有保有压，将资源合理引导到偏冷的行业，特别是那些对国民经济 可持续发展有重要意义的行业和领域。
4.深化垄断行业改革是解决煤电油运紧张状况的根本途径。
解决煤、电、油、运等行业的供给不足状况的根本措施是打破垄断，引入竞争，积极 推进投资和监管体制改革。要尽快落实十六届三中全会《决定》提出的“放宽市场准入 ，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”的精 神，加大改革力度，打破垄断，订立公平的行业准入标准，允许民营资本、外资等各种 非国有资本进入这些行业进行投资和经营，从而鼓励竞争，增加有效供给。同时，进一 步建立健全相关法律法规体系，改善对垄断行业的监管，营造公平竞争的市场秩序和行 业环境。
在推进上述改革的同时，要按照现代企业制度的要求，积极推进国有企业改革，进一 步完善国有资产管理体制，特别是加快地方国有资产管理体制的改革，改善对国有企业 的监管；改善非国有经济发展的体制和政策环境，尽早出台鼓励非公有制经济发展的政 策；抓紧建设统一开放竞争有序的现代市场体系，进一步落实市场在资源配置中的基础 性作用；尽快健全社会信用体系，健全社会主义法治，为市场经济高效运行和各类市场 主体的公平竞争提供完备的信用环境和法制保障。
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